对实施《行政事业单位内部控制规范（试行）》的思考

孟东辉

摘要：在2012年11月，财政部印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，它是行政事业单位财务管理改革和内部控制管理的重大举措。本文通过对它的学习和思考，结合行政事业单位实际情况，提出了行政事业单位对《行政事业单位内部控制规范（试行）》不愿实施、难以实施等具体问题，并对解决问题的办法进行了讨论。

关键词：行政事业单位 内部控制 规范 实施机制

随着我国社会主义市场经济的发展，以及政府职能的转变，行政事业单位的财务管理改革在不断深化。会计集中核算的推行很好地规范了会计基础工作，把各单位的财务收支置于核算中心的监督管理之下，变“暗箱操作”为“阳光操作”，有效地从源头上预防和治理了腐败。而国库集中支付制度的实施更增强了政务的公开性，减少了资金拨付的中间环节，保证了预算单位用款，提高了财政资金的使用效益。公务卡制度则从加强财政支出管理出发，既减少了现金的使用，又利用银行卡支付系统对公务小额支付实现了全程监控。为了进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设，财政部制定了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《单位内控规范》），并于2014年1月1日施行。然而如何实施《单位内控规范》成为目前行政事业单位急需解决的问题。

一、行政事业单位实施《单位内控规范》存在的问题

（一）缺乏“利益”驱动，单位被动应付

《单位内控规范》规定了行政事业单位内部控制的目标，主要包括：合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。我们可以看出它是行政事业单位为安全合法使用财政资源、高效履行职能、实现内部制约而建立的保障系统，是一个自我约束和规范的过程。所以，《单位内控规范》能成为防范和管控经济业务风险和维护社会公共利益的保护制度，但它并不能给单位带来实际“利益”。相对于企业以实现利润最大化为目标，具有强烈的实施内部控制的内生动力，行政事业单位内部控制实施目标则具有明显的非盈利的公共属性，且内生动力天然不足（刘永泽、唐大鹏，2013）。许多单位正因缺少这种“利益”的内在的动力，致使内部控制意识淡薄，不想去了解实施《单位内控规范》的重要性，只是迫于上面的压力而试行，流于形式、做做表面文章。

（二）准备工作繁重，建立内控体系难度大

行政事业单位要实施《单位内控规范》必须先建立适合单位实际情况的内部控制体系。一要建立内部控制建设组织，成立领导小组和内部控制部门。由内部控制部门牵头全面梳理单位各类经济活动的业务流程，明确业务环节，负责完善内部控制制度体系，设计内部控制方案，由领导小组批准后实施。二要成立风险评估工作小组，进行单位层面风险评估和经济业务层面风险评估，系统分析各种风险，确定风险点，选择风险应对策略。三要建立健全内部监督制度，对内部控制建立与实施情况进行内部监督检查和自我评价。这些工作都需要在长时间调研与分析的基础上、在各方专家的指导下、全体员工的共同努力下才能完成，要覆盖单位的各种业务和事项，涉及各个部门、每个岗位，要实现全过程、全员性控制，工作量大、难度要求高。

（三）“人力”高于制度，难以控制风险

任何制度都是靠人去执行的，《单位内控规范》也不例外，在执行过程中往往存在偏差：一方面，由于《单位内控规范》在一定程度上制约了单位领导的“权力”，执行起来或多或少会受到领导的影响。在当今社会的许多时候，有些领导还存在家长作风，领导的权力大于一切，领导可以独自决策，领导可以随意改变集体决策，或者从形式上看起来是集体决策的，而实质上是领导的意见在先，其他人是不敢有违领导的意见。所以，制衡不了单位领导人，执行不了制度就控制不了风险。另一方面，关键工作岗位的工作人员素质也不容乐观，是否具备相应的资格和能力很难说，是否有较高的职业道德水平和高度负责的思想意识也难说，他们对制度的执行能否不折不扣，同样存在风险。同时，由于单位人手有限，往往认为只要思想过硬，不合规兼岗也是正常的，出不了什么大事，实际上很难做到所有不相融岗位都能相分离。

二、行政事业单位实施《单位内控规范》的措施

（一）建设单位文化，加强宣传培训，夯实《单位内控规范》实施的基础

单位文化的建设是实施《单位内控规范》的思想基础。单位文化体现了单位成员的基本信念、价值标准以及行为规范、精神风貌。良好的单位文化能引导和约束单位成员的思想和行为，促进单位积极向上、可持续发展。所以，单位应当加强文化建设，在单位文化中融入内部控制，由领导带头，全体动员，积极营造遵纪守法、廉洁奉公、勤俭节约、诚实守信、爱岗敬业，有风险防范意识、有开拓创新精神、有高效服务能力的新单位文化。同时，要实施《单位内控规范》必须进行大力宣传，各级政府部门有义务利用各种媒体积极宣传实施《单位内控规范》的必要性，使各单位领导对实施《单位内控规范》有高度认识，深知“单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责”的现实意义。各级财政部门要组织好相应的培训，责任落实，对自己所属范围内的行政事业单位负责。单位要把财政部门的培训传达给每位员工，使关键工作岗位工作人员熟悉《单位内控规范》，认识到岗位的重要性，认真配合单位内部控制部门确定本岗位的业务流程、业务环节中的风险点，做好本职工作；使单位全体员工认识到内控并不是事不关已，意识到人人都是内部控制工作中不可或缺的一分子。

（二）提高风险意识，加强风险管理，突破《单位内控规范》实施的难点

风险管理可以说是内部控制的灵魂，一个科学的风险管理系统，能对单位的各种风险实施有效控制，合理降低风险所致的损失，是单位内部控制是否成功的有力保障。然而，它也是实施《单位内控规范》的难点，从目前行政事业单位的实际工作来看，往往缺乏风险意识，对风险的认识不足、考虑不周，更谈不上风险管理。黄江涛（2010）调查研究后也认为事业单位开展风险管理的情况不容乐观，风险管理总体上较为薄弱。为此，行政事业单位应当认真学习、研究风险管理理论，理论联系实际，正确识别与实现控制目标相关的内部风险和外部风险、单位层面的风险和经济活动业务层面的风险，采用定性与定量相结合的方法进行风险分析，把分析结果及时提交单位领导班子，由领导集体决策风险应对策略。同时，行政事业单位风险管理理念要向全面风险管理转变。全面风险管理ERM是风险管理的发展趋势，它的核心理念是：整个机构内的各个层次的业务单位，各个种类的风险通盘管理（陈嘉智，2008）。也就是说单位的每个风险并不是简单的独立存在的，风险之间是相互影响的，一个看来很小的风险可能会转化成单位整体的风险，单位要从全局出发全面、系统地进行风险管理。另外，从风险管理具体操作角度来说，财政部有必要出台《行政事业单位内部控制应用指引》，为单位内部控制风险管理提供一个范本，能更全面、系统、高效地控制风险。endprint

（三）合理设置岗位，落实岗位职责，把握《单位内控规范》实施的重点

岗位责任制可谓是行政事业单位内部控制的重中之重，一切控制活动和控制措施都可以用岗位责任制来落实。行政事业单位科学合理的岗位设置是单位实行内部控制的一个重要环节，是遵循制衡性原则实现不相容岗位相互分离的有力措施。特别是关键岗位的合理设置，是实现经济活动的决策、执行、监督岗位相分离，形成相互监督、相互制约的工作机制的保证。落实岗位职责先必须明晰领导班子的岗位责任，做到权责对等，建立健全集体研究、专家论证和技术咨询相结合的议事决策机制。再明确各内部控制关键岗位的职责权限，借鉴兄弟单位经验，经领导班子集体研究、决策形成制度。实行专业对口政策，对关键岗位的工作人员进行综合培训，达到具有与工作岗位相适应的任职资格、有业务的胜任能力、有较高的职业道德水平，能不折不扣地履行岗位职责。当然，落实岗位职责还要引入绩效评价机制，对各岗位的任职情况进行经常性的评估、实施适度奖惩，及时更换不称职人员。引入关键岗位轮岗制度，降低岗位风险，可以实行委派制度，由上级单位统一委派关键岗位工作人员，适时在单位间轮岗。在落实岗位职责的过程中更有必要把各岗位的人员及权责、操作规范程序及时告知单位全体员工，接受他们的监督。

（四）建立信息系统，实现内控信息化，优化《单位内控规范》的实施手段

行政事业单位应当运用现代科学技术手段加强内部控制。也就是要建立内部控制信息系统，实现内部控制信息化。郑伟（2012）认为所谓内部控制信息化是指在信息化环境下，借助于现代信息技术，通过对内部控制的重构，实现对信息的实时采集、传输和广泛利用，从而全面实现过程控制，降低风险，实现控制目标的过程。第一，信息系统的建立是内部信息公开的有力保障。可以把内部信息公开纳入信息系统，根据国家有关规定确定信息内部公开的内容、范围、保密要求及密级分类，建立不同等级的信息的授权使用制度。根据信息性质的分类设置使用权限，使内部信息既安全又能接受单位内外的监督。第二，信息系统的建立，大大减轻了行政事业单位准备实施《单位内控规范》的工作量。由于行政事业单位单位性质和主要经济活动上的共性，可以在一定区域范围内统一开发和使用软件，建立经济活动的公共控制平台。如在县域范围内统一使用预算编制软件、资产管理软件，统一开发政府采购管理软件、建设项目管理软件、合同管理软件。甚至可以在省域范围内统一使用软件，如目前正在使用的国库集中支付和公务卡支付管理软件等。第三，信息系统的建立，实现了内部控制的科技化、智能化、自动化、效率化。单位可以将经济活动的业务流程、毎个环节的关键控制点和控制措施嵌入信息系统中，减少或消除人为操纵因素。同时，单位通过信息系统进行内部控制，操作简单、省时省力、工作效率大大提高，为《单位内控规范》的高效实施提供了保障。第四，建立信息系统使外部监督更方便、更有效。《单位内控规范》的实施因为缺乏内在动力，更需要财政部门、审计部门、纪检监察部门的外部监督。统一使用管理软件本身就是外部监督的重要手段。同时，信息系统也为外部的检查监督开创了新的平台，利用信息系统可以节约资源，提高监督的效能。

参考文献：

[1]财政部.行政事业单位内部控制规范（试行）[Z].2012-11-29

[2]财政部，证监会，审计署，银监会，保监会.企业内部控制应用指引[Z].2010-4-26

[3]刘永泽，唐大鹏.关于行政事业单位内部控制的几个问题[J].会计研究，2013，（1）

[4] 陈嘉智.风险管理理论综述[J].特区经济，2008（6）

[5]黄江涛.事业单位风险管理现状调查[J].财会通讯，2010（1）

[6]郑伟.企业内部控制信息化构建[J].现代商业，2012，（15）endprint