进一步推进政府购买服务的几点建议

冯俏彬

一、准确认识政府购买服务中政府的角色:从生产者到管理者。

政府在将生产某些公共产品(服务)的职责交给市场后，自己的身份职责就转向更高层次、更广泛意义上的“管理者”。国外多年实践表明，对于政府购买服务而言，后期管理至关重要，如无良好管理，则必无良好结果。

管理的主要内容是合同的执行。在以合同方式将某种公共产品的生产外包出去后，政府首先要对其提供的情况进行监测。监测的内容包括:接受投诉、检查承包者的工作记录、定期或不定期实地考察、阶段性的调查和评估等。从国外的实践看，通过接受投诉的方式来监测中标者的服务情况十分重要。其基本要点是要保证居民向政府主管机关而不是向承包商投诉，为了获得良好的监测效果，国外非常推崇由上级管理机构作为接受投诉的主体。有时候根据服务的特点，也可以聘任退休人员或家庭主妇进行监测，但即使在这种情况下，对监测信息进行分类、判断并整改的责任也仍然在政府。在此基础上，政府还要对服务质量进行评估并决定下一期的合同是否延续或更换承包商。再广义一点，政府购买服务的管理工作还包括如何筹资、如何付费等，在某些服务(如医疗卫生)特别复杂的情况下，这类与资金管理有关的工作往往会发展出一个专门的部门进行处理。

二、准确认识政府购买服务条件下财政管理面临的新任务。

1.准确认识政府购买服务与政府采购之间的关系。应当看到，在政府采购与政府购买服务之间，确有一定程度的重合，比较而言，两者的差异是十分明显的。首先，当前我国政府采购中的服务主要是针对用于政府自身消费所需要的服务，如会议、加油、维修、票务等，这类服务尽管也有一些使用要求上的具体差异，但总体而言，还是具有通用、标配的属性，由集中采购机构进行统一采购在技术上是完全可行的，而且具有规模采购之提高经济效益的好处。但是，在广义的政府购买服务的语境下，所谓“服务”实际上是公共服务的简称，其范围、内涵、外延骤然增大，与政府采购中的服务不可同日而语。公共服务的内容不仅在具体形态上千差万别，而且各有各的技术标准、质量要求，专业性极强，集中采购机构很难进行如此差别极大、技术性极强的采购。就价格而言，针对居家养老的单位服务价格可能只有数十元、数百元，而针对教育、医疗、社保等的价格标的则多可能跃上千万级别，以购买金额作为是否纳入政府采购的标准显然也不合适。事实上，这正是广义的公共采购与我国当前较为狭窄的政府采购之间的区别所在。简言之，前者涉及所有政府部门的行政方式和行政行为，后者则主要涉及财政部门;后者可以主要采用集中采购的方式，而前者却更适合于分散采购。

2.尽快制定政府购买服务的最佳实践指南。如前所述，政府购买服务在我国固然是一个新鲜事物，但如果我们放宽视野，就可以发现，在一些发达的市场经济国家，政府购买服务已有数十年的历史，理论和实践两方面都已经十分成熟。此外，国际上还有多个民间或学术团体，都在不定期或定期地总结、提炼出政府购买服务的最佳实践指南，供各成员参考、借鉴。在我国深入推进政府购买服务的实践中，完全可以对此进行充分地学习和借鉴，避免各地“摸着石头过河”、付出高昂的学习成本，甚至在一哄而上中形成某些纠正起来耗时费力、尾大难掉的弊端。可组织力量对国内外政府购买服务的经验、做法进行比较、总结和提炼，对国内各地的政府购买实践进行重点追踪，制定非强制性的政府购买服务最佳实践指南，为各地推动政府购买服务之参考借鉴，力争使这项工作从一开始起就处于较高的起点上。

3.抓住机遇，加快完善后端环节的制度建设，解决财政管理中“最后一公里”难题。如前所述，政府购买服务将为深入推进财政资金的全过程精细管理带来重大机遇。为此，财政部门应当围绕绩效管理，形成和出台一系列以结果为导向的新型预算资金分配制度、绩效评估制度、审计制度、财务报告制度和财政问责制度等，切实加快财政管理后端环节的制度建设工作，特别是发挥绩效评估结果在下一轮预算资金分配中的作用。