完善我国公共产品财政供给制度的思路与对策

刘鹏

一、提高财政汲取能力，增加国家财政收入。

1.推进税制改革，调整税收结构。大力推行税费改革，提高宏观税负水平，完善税制，强化征管，减少税收成本和税收效率损失，充分保证政府供给公共产品必要的资金需求，理顺对公共产品供给投入的资金来源。税费改革涉及面广，影响较大，税制的完善主要应在公平和效率两大原则基础上，贯彻统一、规范、简便的原则，国家已经十分重视这一改革。除将现有预算外收入中某些合理收费转为税收方式固定以外，还应结合政府职能的转变，将一部分服务性收费转到事业单位，逐步取消行政单位各种形式的收费。同时，还要进一步完善税收制度，完善老税种，开征新税种，加强税收征管，防止偷税漏税。在完善税收制度的同时提高实际的宏观税负水平。

2.加强收入管理，提高财政收入质量。目前，收入分配不公、贫富差距呈扩大趋势，成为经济社会发展中的一个突出矛盾和问题。财政要通过完善各种政策手段，整顿和规范收入分配秩序，合理调整国民收入分配格局，逐步消除贫富两极分化，促进形成中等收入者为主体的中间大、两头小的“橄榄形”社会结构。

二、优化财政支出结构。

在财政支出规模总量既定的前提下，合理安排支出结构和比例，合理确定财政支出范围和顺序，是充分发挥财政职能，增强财政公共服务供给能力的关键环节。

1.集中有限财力为社会提供公共服务。财政支出安排要按照公共财政的要求，侧重于市场无法有效提供的、具有正外部效应的公共产品或服务，主要提供公共设施、基础教育、公共卫生、社会保障、环境保护等公共产品和服务。进一步减少生产建设性支出，对于私人产品应交由市场机制进行资源配置，逐渐从竞争性领域中退出来，将有限的财力集中到为社会提供公共服务的方面来。

2.实现公共产品财政供给的均等化。在评价公共产品提供的效果上，要有“人均”意识，注重不同地区、不同人群之间所享用的公共产品一般水平和最低供应，有意识地缩小人均公共产品水平差距，实现公共产品的均等化。

3.优化支出结构、加大公共产品的财政供给力度。从总体上看，虽然公共产品财政供给水平近些年有了很大的提高，但那只是地方政府投资经济活动的客观附带产物，而并非是政府增加投资的初衷，因此，这些公共产品大多是直接为经济建设服务的交通运输、电讯、水电煤气等硬环境。资金不足是困扰我国公共产品财政供给的主要因素，而政府的经济建设支出、竞争性投入在财政支出中占有很高的比例，这严重背离了财政支出的宗旨，挤占了公共产品的投入资金。现阶段，地方政府直接投资经济领域的主要动机是:政绩效应、增加地方财政收入和改善投资环境，在短期内，把无所不包的政府投资行为严格地局限到公共产品的供给来是不现实的，但政府应按照公共经济的要求，从提供公共产品的角度介入国民经济，建立公共财政支出体系，逐步退出直接干预经济的行为，增加公共产品的供给资金。

三、完善财政运行体制。

1.合理界定各级政府提供公共产品的职责。目前，我国没有明确划分中央政府与地方政府公共产品供给的种类、数量及相互关系，也就是说没有明确哪些公共产品应属于地方政府提供，没有明确地方政府在公共产品供给中必须承担的责任。从长远看，在法律上划分中央政府与地方政府在公共产品供给中的种类、数量，明确各自的责任及相互关系，是保障公共产品充足有效供给的根本措施。

2.逐步规范和完善转移支付制度。财政转移支付制度是由于中央与地方财政之间的纵向不平衡及各地区财政的横向不平衡所产生的，是国家为了实现区域间各项事业的均衡发展而采取的一项财政支出制度。针对我国公共财政支出的现状，我国财政转移支付制度建立的目标应该包括:促进基本公共服务的地区均等化，实现横向的财政均衡;弥补纵向财政缺口，实现纵向财政均衡;鼓励提供具有外部性的公共服务。从规模上，我国政府应加大对西部大开发的转移支付力度，为西部大开发和长远发展创造条件。完善现有的财政转移支付模式，加强财政转移支付制度的法制化。实行以纵向为主、横向为辅、纵横交错的财政转移支付模式，适度提高转移支付资金的规模。通过纵向转移支付可以强化中央政府的宏观调控能力;通过横向转移支付不仅可以减轻中央财政的压力，而且可以均衡地方公共服务能力。另外，要进一步明确划分各级政府之间的事权、财权。尽快修订《中华人民共和国预算法》，在《预算法》中增加有关财政转移支付的条款，赋予财政转移支付相应的法律地位，增强人们对财政转移支付的重视程度。应以法律形式合理界定中央政府和地方政府的事权、财权范围。建立健全跟踪督查和绩效评估制度。

3.树立公共财政理念，坚持民主财政原则，不断提高财政透明度。公共财政本质上是民主理财的财政，或者是民主化的财政。民主财政要求依法纳税，也要求依法用税、透明用税和监督用税。我们正在加快市场经济和公共财政的建设进程，公共财政要求政府在民众的决策和监督下服务于社会全体成员，以满足民众的偏好为己任。将财政支出的重点转向基础教育、社会保障、公共卫生与基本医疗服务、公共安全和公共基础设施等公共产品方面。

4.树立法律的权威性，确立公共财政的监督体制。公共产品财政供给需要健全的法律制度来保证实施，其所包含的各项财政制度都要置于法律规制之下才能更好地实现其公共管理和规范权力运行的作用。我国目前公共财政建设中出现的法律、法规不完善、不健全的问题，已经严重阻碍了我国公共产品的供给，影响了公共财政规范权力。为此，我国必须加紧制定，健全我国财政管理的相关法律制度。

目前，我国公共产品财政供给的现状决定了公共产品供给是政府必须面对的一个主要问题，不能回避。因为公共产品的缺失引发了一些社会矛盾，阻碍了公民合法权利的实现，使经济社会发展显失公平，影响了资源的有效配置和市场的发育，降低了综合竞争力。政府要主动提供公共产品。在WTO框架下，政府的独立性增强，要通过提供公共产品，实现政府推动经济社会发展方式的转变;市场经济对政府的职能定位是提供公共产品，公共产品财政供给的长期不足将引起民众对政府合法性的怀疑;中央政府与地方政府职能划分要求各级政府要根据各自的职能权限来提供公共产品。从政治因素看，要强化政府保障公共权利实现的责任，把提供公共产品作为政府履行责任、维护合法性的重要措施，这是一项长远的、根本性的措施。目前可能采取的措施是:划分中央与地方公共产品供给的类别及数量，合理确定各级政府职能，分清责任，逐步实现法律化;推行政府改革，把政府职能和运行机制转到公共产品供给上来。