中国城镇化战略：构造逻辑、题域呈现与风险防范*——基于共生理论与根植性理论的探讨

黄建洪

研究问题与理论工具

正如著名经济学家斯蒂格利茨所言，21世纪中国的城镇化与美国的高科技将改变世界。党的十八大将新型城镇化与新型工业化、信息化、农业现代化一道，定位为推进中国现代化发展的“新四化”，并力图通过它们之间的深度融合与良性互动而助益于经济社会的全面发展。以战略方式进入国家治理场域的新型城镇化，作为现代化进程中的一种“不可避免的客观存在”，它何以为“新”？依据大转型这一特定的实践情势，该战略的发生学有着四层意蕴：其一，查验其所承载的经济、行政、社会、文化乃至生态任务，可知城镇化建设的复杂性；其二，指向于对城乡、区域以及市镇内部之间诸多宿弊的矫正，需要凸显城镇化实践的创新性；其三，回应于既尊重又超越于物本侧重的内在需要，呼吁城镇化发展的人本化；其四，改造以往改革成本收益的失衡格局，亟待城镇化彰显权利精神以增进权力—权利关系的再平衡。

但是，以大转型为背景的新型城镇化战略，仍需对如下问题做出回答。第一，它何以运转？即它内蕴着怎样的构造逻辑或曰运筹学问题。以“新四化”布局之一为定位的城镇化，无论从发生秩序、实践动力还是目标指向等角度看，均较之既往的城镇化有着诸多不同的逻辑要素。但这些逻辑是如何彼此交叉勾连、因应作用的，有待进一步探讨；第二，有哪些重要题域？这涉及城镇化的类型学问题。作为在独特时空中展开的压缩式现代化的重要环节，城镇化将以怎样的实践图景展现出来、有何特征，仍需深入追问；第三，其推进中将伴生哪些风险？与社会结构的持续分化与重构一道，各种不确定性亦被同时制造出来，但对这些风险的性质、类型、特征仍缺乏清晰的研判；第四，此类共生风险如何管控？这需要对于怎样克服治理浅表性、有效提升风险治理的系统性等问题，进行更具针对性的思考。

上述问题的关键，在于充分体认和合理把握新型城镇化战略的中国特性。这既需要准确述明大转型时代中国的复杂现代性对于城镇化的逻辑分析意义，又需要以新的理论视角来“深描”独特混合逻辑运行中伴生风险的阈值，更需要基于实践图景与秩序想象的“刻画”为风险管控提供可扎根的政策选择。为此，本文尝试选取两方面的理论支撑：一是共生理论。起源于生物学的“共生”，表达的是生命体某种程度的永久性的物质联系。而扩散至社会科学领域的共生所指，不仅是一种生物现象，也是一种社会现象；不仅是一种自然状态，也是一种可塑形态；不仅是一种生物识别机制，也是一种社会科学方法。①该理论的核心价值在于在系统论的基础上，给人们呈现出一种多样态、非均衡的资源依赖、结构依存、生存依靠的复杂融通关系。二是根植性理论。经济社会学的根植性概念，意指经济行为是深深根植于网络与制度等社会关系之中的，即只有嵌入社会网络结构的信息和经济关系，才能够为参与者所接受。②当维持根植性联系时，就能把行为主体的动机从追求短期利益转到通过建立信任和互惠而确立长期关系上来，从而产生信任、信息交换和合作安排。③

选择上述理论工具并展开“逻辑—题域—风险”分析框架，具有针对转型期城镇化实践的理论解释力。一则，经济社会转型所给定的复杂现代性，表现为实践中规范的协调性与内在结构的自洽性、实现条件和实现方式的复杂性，以及实现过程中规范与结构之生成性与开放性基础上的发展性④。这说明，中国现代化之路具有任务多重性、动力内生性与过程复杂性。作为现代化推进的战略载体和实践依托，新型城镇化以一种“国家脚步”的方式表达着这种复杂现代性的赋得性与行动域。二则，城镇化的利好与风险并非此消彼长，而是因应共生、彼此关联的。城镇化要塑造的未来城市社会是一个机遇与挑战并存、希望与幻象共生的不确定社会结构体。根据共生的依存原理，恰恰是对于一定程度风险的自觉回应，内在地构成了趋利避害、扬善抑恶的城镇化推进和发展机制。三则，强调实践行为的社会性与文化含义，能够帮助人们依托于内生基础而发展出扎根可能性的改进策略。这是因为，根植性有助于行为体超越单纯经济利益的考量而将其行为深嵌于其所置身的社会文化背景之中，以发展出具有系统整合性的政策取向。这对于在推进城镇化过程中减少改革的碎片化与政策的离散性⑤，不无裨益。

大转型时代城镇化战略的构造逻辑

城镇化战略是在压缩式的后发语境中形成的，有着自身的构造逻辑。要有效解析这种转型场域的逻辑规定性，需要克服两种倾向：一是理论的浪漫主义，即认为中国的城镇化天然地可以超脱于西方弊病与自身既往病灶，实现预期蓝图。这是对转型社会的社会结构复杂性缺乏体认的表现。二是实践的犬儒主义，即强调城镇化在既定场域中的不可作为，对改造现有推进模式缺乏信心或因出自既得利益而展现出选择性“盲视”。这些试图以单一逻辑来解析复杂现代性行进中城镇化的“极化”思维，会在实践中遭遇理论乏力与实践困扰。为此，厘清大转型时代城镇化发展的独特逻辑，需要有多向度的思维视野。

第一，以发生秩序论来看，城镇化遵循的是演进与建构的交互逻辑。演进强调的是以经济社会的发展阶段和现实需要为基础，依据城镇化的发展规律顺势作为。而建构则是通过系统的规划设计，充分尊重和利用规律，创造性地达成预期目标。实际上，城镇化的“新型”含义之获取与践行，将之放置到国家建设的宏观视野下，是一个自然历史过程，对于该过程的有效介入，需要人们在遵循规律基础上发挥主观能动性和创造性。遵循社会发展规律的刚性与发挥政策安排的柔性，为城镇化“能够走多远”设置了限度，它表明城镇化建设既是国家治理的赋得性、内生性动作，又是可选择、可作为的创造性空间。但是，如若建构性大大超越于演进性的经济社会基础所提供的承载力，抑或相反，则极易出现失序和混乱。

第二，从实践动力看，城镇化恪守的是权力与资本的互塑逻辑。不论是改革前的“逆城镇化”还是改革以来的“补偿型城镇化”，以政府为主导是城镇化的基本事实。尤其是改革以来，由利益诱导的城镇化正呈现出强劲的“逐级加速”态势⑥。基层社会大规模发生的城镇化项目经营现象，正以“行政—政治—公司”三位一体的统合治理(即行政审批、人大动员、公司运营，政府的权力、意志与绩效互为推动)，塑造着地方政府治理的新模式⑦，带来了城镇化的突飞猛进而又困境重重的悖论性格局。在此状况下，政府与市场主体之间的彼此互动关系更趋复杂⑧。实践动力的互塑逻辑表明，在市场成熟度与社会自主性均较为欠缺的条件下，制衡权力与节制资本，不仅仅是城镇化的关键议题，而且也是检验国家治理现代化的“试金石”。

第三，就目标指向而言，城镇化展演的是物本与人本的渗透逻辑。物本逻辑运行的是工业主义持续扩张氛围下的物质主义、发展主义。在发展资源比较有限、经济社会相对落后的国度，作为现代化进程中重要一环的城镇化，其物本导向既有其历史合理性，又有其显著缺陷性。追赶型发展的后发优势，应该让我们能够发展出既尊重效率又对于“商品拜物教”模式有所突破的人本化格局。从其所欲造就的经济繁荣、空间优化与民生幸福的预期看，新型城镇化实质上是一个全面实现民众权益的权利再造运动。依据于目标指向的渗透逻辑，城镇化实际上意味着物本逻辑的集约化转型、意味着人本逻辑对于物本样态的浸淫渗透和引导规训。

尽管上述各逻辑内部和逻辑之间存有紧张感与矛盾性，但这并不表明，在具有显著张力的城镇化进程中人们会因此而无所作为。恰恰相反，这种独特的构造逻辑，正以其可调适的结构属性表达出了基于发展的情势需要与民众的主体意志。换言之，演进与建构、权力与资本、物本与人本之间的持续张力，成为转型中国获得发展独特性与实践力的根本依据。尤其是权力与资本张力所引发的物本与人本矛盾，已然成为挑战国家治理秩序的重大命题。根据波兰尼的“双向运动”理论，市场扩张及其引发的社会自我保护这种“双重支配”是现代社会发展的原动力⑨。进入新世纪以来，改革初期基于市场化单向运动的治理难以为继，国家重建不得不在市场化运动和社会自我保护运动两个相反的“双向运动”的张力中展开，为此必须重构国家、市场与社会之间的关系⑩。新型城镇化的战略进场，正是国家治理发展的新契机，也是回应日益强化的社会自我保护运动的策略安排。矛盾是事物发展的动力。城镇化的复合张力表明，新型城镇化必须面对土地紧张、资金短缺、资源瓶颈、环境失衡等状况所引发的与民争利和社会抗争，必须对来自于民众的生存性考量和发展性期盼给予更为有效的回应。这就需要不断提升城镇化进程中治理主体的政策建构力、对资本过度扩张及其权力合谋的抑制力，以及对极化思维后果的人本化矫正力。而这些要求，无疑将对政府与市场、政府与社会之间的交往方式和行为习惯产生深刻影响。正是这种根植于逻辑张力的城镇化，将以合力的方式改变国家治理的经济社会基础，从而成为深度改变中国的最重要变量。

历时性题域共时性呈现的多重城镇化

追赶型现代化背景中的城镇化，正以多重逻辑的运行获取和强化其独有的复杂现代性。这种现代性决定了城镇化实践任务的多重性。异于西方历时数百年从容展开的城市(镇)化，中国的城镇化将阶段性各异的任务整合到了一起，历时性的建设题域遂演变成为共时性的发展议程。根据城市权利的阶段性发展侧重，共时性的城镇化因其将原本“串联”的延续性任务转变成为“并联”的叠加性使命而展现出独特的面相，表现为丰富的实践类型。

第一，技术—经济型的城镇化。技术进步与经济发展，是城镇化有序发展的基础。以物质基础为核心的城镇化，是快速现代化进程中的主体形态。这是与经济发展作为国家最高议程的基础设置密不可分的。然而，经济语境笼罩的城镇化，不仅遭遇了发展资源从乡村向城市的单向流动，而且还存在城镇化严重滞后于工业化的现实困境。因此，新型城镇化势必要在“新四化”的深度协同互动中创造新机制、形成新格局。其实质，就是要以工业文明的理性主义洗礼社会、塑造繁荣国度。在此过程中，确保技术的可靠性与发展的高效能，不仅需要城建规划的改进和建设匹配性的提高，更意味着减少刚性发展的破坏性后果，造就一种更为温和、更可持续的发展。

第二，社会—政治型的城镇化。城镇化是以一种复杂的改造方式将物理空间权利化重构的空间生产历程。而这种空间社会化与社会空间化的双重建构，具有显著的社会政治性。从社会与政治权利实现资源的再配置、权利实现机制的再调整、权利实现绩效的再审视角度看，该过程是一个持续的公共选择过程。作为空间变迁的城镇化，它既是主导者实现权力与资本意志的工具，更是实现城市权利普遍化与均等化的制度选择。为此，新型城镇化的重大使命就在于，务必避免资本逻辑抑或权力逻辑对于城市本质和社会关系的单向支配。这不仅需要逐步实现对于单纯政府主导城镇化模式的突破、对于城市资本主义化的抵抗，还应系统性地矫正城市建设、城市生产、城市生活的种种异化，促进权利全面发展。

第三，文化—生存型的城镇化。城市不仅是机会与财富的集合体，以组织化为导向为解决人们生产问题提供物质手段；同时，它更是一种知识传承、文化传递、文明传习之所在，以公共化为指向，成为允许且鼓励个性和创造性的社会结构，以及汇聚和整合民众生活方式一致性的象征符号。作为区别于乡村社会结构和生产方式的城市性获取过程，城镇化的文化—生存向度强调发展的传承性与想象力的统一、同质化与差异性的互渗、有序性与活跃度的共融。在导向城市社会的“有序复杂性存在”过程中，城镇化在创造社会的机动性与经济的灵活性的同时，“城市森林”正不断为人们生存提供的价值说明和意义支撑，使得城市发展成为一种普遍的“城市的胜利”。

第四，生态—环境型的镇化。根据城市发展的阶段序列与实践经验，生态环境权益越来越成为一种不可或缺的基本需要。严重的环境污染、生态破坏、资源约束以及生存环境的日益恶化，不仅影响着人们的生活品质，更为揪心的是，它已呈现出威胁人类物种生存的“自反”社会状态。城镇化建设的生态之维，需要真切回应治理与工业化同步的“环境恶瘤”的紧迫需要。城镇化的新发展，融合了东方社会独有的传统性、现代性与舶来的某些后现代性，但其根本还在于实现基于环境承载的可持续发展。让居民“看得见山、望得见水、记得住乡愁”的城镇化，需要对进步主义和技术致胜观念做出重大矫正，让城镇化的政策过程“浸染”绿意，实现绿色循环低碳发展。

第五，心理—体认型的城镇化。塑造生产生活方式、人际关系乃至价值理念显著异于乡村的城市社会，城镇化进程还必须是一个调适心理、接续情绪、安顿灵魂的认同塑造过程。新式的城镇化，在创造情感图景与塑铸生存体验方面，均需要展现出心理认同空间的连续性与公共性。这种连续性意味着不忘记、不背叛，能够扬弃过往、面对未来；而公共性，则在于无论从共同信仰的培育还是公共信任的发展，都要能超越既往区隔化城市空间治理和固化不平等权益布局的窠臼，把城市建成“幸福之乡”。只有不断减少转变中的机会不平等和待遇歧视，不断提高参与的效能感与体认度，真正的城市发展认同才能有序确立。

上述城镇化类型的划分，在实践中并非地位均等，而是一种阶梯式序列、但有着强烈的共时性发展需求。一方面，其阶梯性，反映的是城镇化建设的历时性、发展性。它体现出城市(镇)发展围绕经济、社会政治、文化生活、生态环境等城市权利的深化方向和总体趋势，同时又表现出对于心理认同的引导性发展。这与马歇尔所强调的公民身份、政治公民身份和社会公民身份的权序发展、逐项增进认知相吻合，也与雅诺斯基所认肯的法律权利、政治权利、社会权利和参与权利的发展序列不谋而合。这表明，作为一项系统的权利再造历程，城镇化发展的深层规律实质上就是人的解放和发展规律。另一方面，其共融性，则反映出压缩式现代化在将“串联”变“并联”之后，城镇化重大题域的立体状态与实践需要。这既是基于国家治理的客观需要，又是回应民众权益发展的实践展开。因此，如果说技术—经济型的城镇化呼唤理性城市、富足城市的建设，社会—政治型的城镇化期冀权利城市、自治城市的发展，那么，文化—生存型的城镇化则是倡导智慧城市、人文城市，生态—环境型的城镇化渴求田园城市、生态城市，最终由心理—体认型的城镇化循序导向温暖城市、幸福城市，它们共同构成了城镇化发展的“中国道路”。

从共生理论审视城镇化推进的或然风险

从带来契机的深刻性与改造面貌的显著度而言，中国的城镇化可谓是“五千年未有之大变局”，它意味着国家发展站到了一个“新的政治周期和新的经济周期”的起点上。然而，以工业生产逻辑为基础的现代化，易于出现贝克所言的结构性社会风险，这些风险正创造着一个“虚拟的现实世界”。作为现代化重要组成部分的中国城镇化，自然不能逃脱于风险之外。在社会结构的持续转换与深度重构过程中，城镇化内生着“社会问题—社会风险—公共危机”的因果链。从类型上看，转型期大规模推进城镇化或将出现如下风险：

一是过载风险。基于题域的建构性，城镇化的“补偿”形态有可能在新一轮各地方的发展竞争中被进一步放大。这极易造成人口过速集中、产业跟随滞后、就业持续乏力、社会保障供给不足、环境承载不堪、资源约束一再被突破等困顿状况。这些都是正处于“泛城市化发展阶段”所引致的城市容纳力羸弱、非均衡发展的关联风险。此外，尤其需要警惕的是“权力过载”风险，即有可能造成城市行政权的纵向升级和横向扩张运动，从而衍生出大量权力支配与依附的乱象。这些以过度承载为主要特征的“城市病”蕴含着大量不确定因素，成为制约城镇化乃至中国现代化健康发展的风险“阵痛源”与“引爆点”，值得高度关注。

二是固化风险。城镇化进程是一个社会综合发展过程。在此过程中，中国既面临着传统风险(如自然灾害)和现代风险(如技术滥用)，又遭遇着内源性风险(如权力腐败)和外源性风险(如跨境犯罪)，同时还面对着过程风险(如缘于责任推卸的过度举债)和结构性风险(如权力与权利结构失衡)。这是由历时性题域共时性呈现的城镇化特殊性所决定的。这些风险之中，最大的风险在于城乡矛盾内化，即将非均衡的权益结构固化，把既有的不合理二元结构内化成为城市内部的常态。它将与区域二元、隐约成型的层级流动排斥性体制等各种不利状况一道，加速矛盾集聚的可能，成为城镇化可持续发展的桎梏。

三是散逸风险。城镇化是一种文化集聚性的整合与调整过程，它通过提高生活便捷性、舒适度而擢升人们的生存品质与城市存续价值。然而，这一过程也很可能是旧有的村民文化甚至是臣民文化的城镇移植，而城市社会所亟需的公民文化生长缓慢。当乡村社会在工业化进程中迅速解体，而集聚的城镇却不能够以一种持续更新和整合的方式“补缺”城市社会结构的孱弱，城市就只不过是一个集中各种新旧风险的“罪恶之都”。尤其是在生活政治已然来临、“身份政治”虽有松动但尚未根本式微的背景下，这种极化“自我中心”的“我者思维”便会因为缺乏完整的权利义务认知和适宜的公民身份建构而暴力化、牟利化，进而致使社会呈现出大量弥散性的风险。

四是漂移风险。城镇化在汇聚或然风险的同时，其风险的运动却并非只是限定在其疆域之内。一方面，风险伴随市镇的扩大而不断累积扩大，这个过程与城市成长共生；另一方面，在市镇成型而成为“风险集散器”的同时，各种环境、生态风险也持续地向四周扩散，形成漂移风险。譬如，傍水而建的市镇，其生产生活用水对自然水体的污染，具有向下游和周边灌注的自然倾向甚至是人为转嫁；因工业发展而出现的尾气排放、粉尘排泄以及固体废弃物处置等，均有跨域、跨界弥散的趋势。如果仍旧坚持“画地为牢”的行政区治理和利益驱动的话，城镇化推动所集聚的漂移风险更加难以得到有效掌控。

五是认同风险。城镇化同时也是一个价值重建过程。但是，以精神感悟形态存在的“中国体验”，正不断表现出诸如传统与现代的颉颃、城市与乡村的对峙、积极与消极的共存等鲜明的边际化特征。如若城镇化进程中固化显失公平的分配结构和利益格局，便不能够较好地引导社会成员在心理、情感上发展出合作性的认同聚焦，从而加剧社会碎裂，威胁到社会合作关系的建立和公共秩序的稳定。然而，实践中的城镇化在一定程度上正不断制造出形形色色的社会怀疑、拒斥甚至是怨恨。这种具有不断强化趋势的自我否定与社会否定，正挑战着社会认同的有序性。

以一种创造性破坏方式铺展开来的城镇化，是以空间的对象化承载为表征和以权利的普及化发展为内核的进步过程，而其伴生风险直指现代化发展的效率、秩序与公平。风险是社会转型中“结构紧张”的或然后果。城镇化进程中，社会结构的分化速度快于制度规范的整合速度，导致结构要素之间的紧张与脱节，这种与社会变革同步的共生性失衡状态将引发风险，其显著特征表现为：其一，跨域渗透性。城镇化的多任务、多面相内在地决定了其引致的风险将是多元的，是囊括经济、社会、文化、生态与心理的综合性风险，彼此渗透、相互影响；其二，交叉复杂性。城镇化进程中的风险是多结构的，它集传统与现代、过程性与结构性、内源性与外源性等诸风险于一身，正是转型社会的异质性造就了这些风险的复杂性；其三，层叠集群性。城镇化的风险不是一个风险、一种风险或一类风险，而是以城镇为载体的自然、技术、管理、人文乃至心理等诸类型风险的交叠，它通过人口流、信息流、资源流、技术流甚至是情感流而形成复杂的城市新网络和实践新景观，将各种潜在的、显在的风险汇集其中，将各种承接的、转移的风险咸集一身，将各种生成的、做成的风险集聚左右；其四，虹吸传感性。与资源“虹吸效应”一道，风险的“虹吸效应”已然存在且有不断强化之势，同时还通过城镇的“类结构”而进行传导与扩散。正是这种“吸引汇聚—传递扩散”风险模式，反映出了同质化城市建设取向的内在局限性；其五，伴生涡轮性。原生与衍生的风险伴随城镇化的每一进程，不断以吸附、侵蚀、耗占、掠夺发展资源的方式制约着城镇的健康发展，这种类似于涡轮效应的风险集结，形成了经济学意义上的“沉淀成本”，它可能使城镇发展的经济社会代价和环境生态耗损远远超过预期。

基于根植性理论的城镇化风险防范

“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱。”这样的警示告诉我们，现代化是一项充满“风险的事业”。在跨越式发展的转型进程中，中国的压缩式现代化已然风险丛生。鉴于城镇化进程中社会风险的复杂状况，我们认为，要克服风险管控的浅表性与应景化，就需要导入以旨在深切理解政策场域特性的根植性理论，以寻求尊重内生规定性的制度安排与彼此协同的政策行为，从而规避改革碎片化和克服治理“脱嵌”。为此，既需要丰富社会资本、发展公共信任，以扭转转型社会中信任资源流失、新信任要素积淀困难之困；又需要基于共享价值拓展信息交换机制，以克服权益表达的选择性滞后甚至功能衰竭性内卷；同时，更需要加速学习过程和问题纠正，塑造结构化的社会环境以形成合作均衡、发展网络互惠。塑造嵌入于社会网络结构的行动体系，引导和激励人们以理性的长期预期行为获取合作剩余，是拓展根植性治理的关键。

第一，以人本理念导引城镇化的顶层设计。让人本理念运转起来，至关重要。但执政权威如何在实践中将人本价值转变成为真切的服务力量、使之不在层级化任务发包与地方府际间竞争中遭遇扭曲，仍是优化治理所需要着力解决的重大问题。实际上，城镇化的许多或然风险，都不同程度地源于操切心理和与民争利，这些问题大体上又都与在资源约束条件下如何妥善处理好发展速度、社会承受度与成果共享度的认识紧密相关。如果政策权威能够清晰地把握城镇化是普罗大众权益的均等化重构与社会的空间化重建这一核心本质，围绕包容、公平与共享重塑“身份—权利—待遇”体系，“人的城镇化”的根本政策含义就能得到更为有效的彰显。

第二，注重发挥政府—市场—社会的协同力。未来的城镇化首要的问题是矫正单纯政府主导、处理好政府与市场的边界，核心是充分尊重市场规律，以需求和市场导向推进城镇化，与此同时在培育与发育社会自主性的基础上拓展社会参与。城镇化的风险，说到底是治理失败的危险，而政府、市场与社会的三元互动，可以最为有效地承揽和化解风险。这是因为，政府与市场是资源配置的最有效手段，只有当政府的引导力与市场的决定性有机配合足以支撑城镇化的“内涵式”发展、并充分嵌入社会日益强大的自治力量的时候，方能够共同抵御政府失败和市场失灵的威胁，抑制新形势下的权力与资本合谋，也才能够为足以消解风险的生活共同体的渐次形成创造空间。

第三，深化政府职能改革以优化常态治理。对于风险的治理，不能仅仅停留在对于出现乱子之后的“摆平”和“搞定”等事功主义上，否则便会陷入反复无功的“西西弗斯魔咒”之中。要防止“制度空转”、跳出“问题循环”的改革困局，政府职能的服务化转型是关键。以市场机制的成熟程度与社会自治的承载程度为限，进行职能的强化、弱化、转化抑或优化，形成法治化与服务型的现代效能政府，从而为市场规律的发挥和民间社会的发育提供便利条件。尤其是在城市群发展成为趋势的背景下，城市地区社会风险的生成与演化更加复杂，可以导入风险防范的“PIETINC”模型(即人口、产业、环境、技术、制度、规范、观念的一体化)，以制度、规范和观念三要素为核心，强化政府的风险源头治理职能和风险抗御、管控能力。

第四，科学组合推进城镇化建设的政策工具。城镇化的风险是一组具有显著或然性的“人造风险”。而人造风险的“脱域”、不可计算等特征，既导致了现行风险防范政策的低效，又制约了防范风险的政策修订。基于对风险生成与演化机理的认识，需要科学组合市场化、工商化和社会化工具，形成新的、法治化的治理合力。尤其需要提升城镇化政策的务实导向与预见性，完善重大决策的风险评估，提高政策的连续性，降低执行的随意性和政策冲突。譬如，实现主体功能区规划、国土规划与城市规划的有机整合，并制定总体性国土空间战略规划体系，以抑制各种短期行为；以分类、适度规模的政策安排，遏制攀比性、过度高端化城市定位所造成的筛选淘汰与融入排斥，以阻止统计指数上的形式城镇化。

第五，拓展“一案三制”的风险管控能力。城镇化混杂着转型阶段经济社会发展中易于出现的一般风险和上述过载、固化等特殊风险。对其风险防范，就需要依托现有国家应急体系，充分发挥其应对突发公共事件的预案、体制、机制和法制的既有功能，避免转型期“触点多、燃点低”、矛盾高发状态频繁触动“熵增效应”，使微小的触发事件失控瞬间导致真正的公共危机。为此，需要将城镇化发展的战略规划与应急管理的国家预案建设、管理体制完善衔接起来，着力提升应急管理的法制化水平。尤其需要将政府常态治理的预见性与非常态治理的规范性(即应急权的最低限度社会危险运行)贯通起来，对城镇化战略实施进行更为全面和审慎的统筹布局。

第六，革新治理评价体系以引导风险防控的常态化。城镇化推进中，在治理属地化与职务任期制的情况下，摒弃既往以单纯经济增长代替发展绩效的政绩评价体系至关重要。对于城镇化过程中蓄意的房地产化牟利、不顾实情的肆意负债以及政商勾结下的放任污染等行为，需要有切实的治理办法，以求循序根除“烂尾城镇化”等流弊。要有效防止治理责任的分散、推卸、转嫁等政策机会主义，杜绝片面的“无事”评价和一味的“本事”评判等好人主义、能人主义倾向，就必须以综合绩效考评来替代“唯GDP论”，导入法治GDP、绿色GDP以及可持续发展的公众满意度评价，从而助力干部用人导向的公共部门人力资源化转向和城镇化发展的集约化转型。[本文受到苏州大学中国特色城镇化研究中心创新团队项目“新型城镇化背景下地方政府社会管理创新研究”和江苏省政府留学奖学金(2013)资助]

①袁纯清：《共生理论》，经济科学出版社1998年版，第1～2页。

②Mark Granovetter, “Economic Action and Social Structure: The Problem of Embeddedness”,AmericanJournalofSociology, 1985(91).

③Brian Uzzi, “The Sources and Consequences of Embeddedness for the Economic Performance of Organizations: The Network Effect”,AmericanSociologicalReview, 1996.

④冯平、汪行福：《“复杂现代性”框架下的核心价值建构》，《中国社会科学》2013年第7期。

⑤Kenneth Lieberthal, “Introduction: The Fragmented Authoritarianism Model and Its Limitations”, in Kenneth Lieberthal & Michel Oksenberg (eds.),PolicyMakinginChina:Leaders,StructuresandProcesses. N.J.: Princeton University Press, 1988, p.2.

⑥新玉言：《新型城镇化：模式分析与实践路径》，国家行政学院出版社2013年版，第1～4页。

⑦折晓叶：《县域政府治理模式的新变化》，《中国社会科学》2014年第1期。

⑧金太军、袁建军：《政府与企业的交换模式及其演变规律》，《中国社会科学》2011年第1期。

⑨[匈]卡尔·波兰尼：《巨变：当代政治与经济的起源》，社会科学文献出版社2013年版，第238页。

⑩马骏：《改革以来中国的国家重建：双向运动的视角》，载苏力、陈春生《中国人文社科三十年》，三联出版社2009年版。