应对气候变化贸易措施与WTO规制的冲突及协调

袁其刚 李璐璐 商 辉

(山东财经大学国际经贸学院,山东 济南 250014)

全球气候变化对整个人类社会的影响日益深刻。环境保护和自由贸易作为可持续发展的必要内容，要求各国在取得经济增长的同时注意环境保护。从20世纪80年代，气候变化问题日益被纳入国际社会的议事日程。为应对气候变化，各国纷纷采用不同形式的贸易措施，这必将挑战当前的WTO多边贸易机制。

一、应对气候变化的贸易措施

应对气候变化的贸易措施的应用有助于减少“碳泄漏”，防止和惩罚“搭便车”行为①。但是，要实现气候性贸易措施与WTO规制的有效结合，其制定和实践过程中必将面临诸多问题[1]。

(一)环境税边境调整问题

环境税边境调整是征收环境税的国家为扭转本国产品与不采取环境保护国家的产品竞争上的劣势，而对进口产品征收国内税、对出口产品退税的单边财政措施。尽管理论界对边境环境调整税持不同观点，但美国众议院2009年通过的《清洁能源和安全法案》，授权总统从2020年起可对来自未实施减排限额国家的能源密集型产品采取“边境调节措施”②，表明在国内法上已为“碳关税”蜕变为美国贸易政策扫清了道路，并将对世界贸易产生深远影响。

与边境税收调整相关的贸易协定条款包括：GATT最惠国待遇、国民待遇以及SCM条款。GATT1970年边境税收调整与国际贸易关系专门工作组报告认为，只有直接针对产品开征的税收可以进行边境调整，非直接针对产品开征的税收不可进行边境调整。GATT第2条第2款(a) 规定：“当成员方在其国内对用于制造或生产进口产品的全部或部分的物品开征税收时，该成员方对该进口产品可以征收与之相当的税或费”，因此，边境税收调整措施若直接针对产品本身征税符合WTO规制。争议主要在于GATT第3条第2款规定：即允许WTO成员方对进口产品间接征收针对产品生产过程开征的税种。其问题在于，针对产品生产过程开征的税种是否既包含针对最终转移到产品中的物理性投入开征的税种，又包含针对在产品生产过程中被消耗掉的物质或资源开征的税种，规定并不明确。以钢铁生产为例，生产中投入的铁矿石绝大多数会转化到产成品中；同时生产过程中还需要投入燃料煤或电和冷却水，这部分的煤、电和水最终是不包含在钢铁中的。GATT第2条第2款(a) 规定中的“用于制造或生产进口产品的全部或部分的物品”是否仅指最终转移到产品中物理性投入的铁矿石，还是同时包括生产过程中被消耗掉物质或资源的煤、电和水？内涵碳产品或内涵能源产品③(如水泥)的计税依据是其生产过程中所消耗的化石燃料或其他能源即水和煤、电，而非最终转移到产品中的物理性投入。如果说GATT只允许对铁矿石的最终产品的钢铁征税，而碳税只对煤、电和水征税，那么，各国采用的边境税收调整就违反了GATT规则。

(二) 碳排放贸易问题

1997年，《京都议定书》对37个工业化国家(简称“附件一国家”)的温室气体减排量做了明确规定：作为一个整体，2008-2012期间这些国家必须将温室气体排放总量削减至1990年水平的95%以下。为了保证附件一国家可以将其温室气体排放量控制在所分配的排放量之内，《京都议定书》设立了三项灵活机制，其中便包括了排放贸易机制(Emissions trading mechanism)④。排放贸易机制允许各国之间进行“分配数量单位”AAUs(Assigned amount units)的交易。在碳排放贸易机制下，碳交易主体一方面可以向管理者购买《京都议定书》下的温室气体的排放配额，另一方面可向减少温室气体排放的项目购买减排额。因此，碳排放贸易包括：一是基于配额的碳排放贸易，又称总量控制与排放贸易；二是基于《京都议定书》CDM/JI项目⑤的碳排放贸易。

与碳排放贸易相关的WTO规定有GATT、GATS和SCM。碳排放贸易措施与GATT潜在冲突表现为：一是因对碳排放配额的进出口数量施加限制，从而违背GATT第11条有关禁止数量限制的规定；二是针对特定国家施加碳排放配额的进口限制，从而违背GATT第11、13条规定；碳排放配额本身不属于服务贸易，但CDM/JI项目属于GATS所界定的服务范畴，WTO成员方所采取的与碳排放贸易有关的服务贸易措施也属于GATS调整范围。依据GATS第16条规定，判断WTO成员方是否违背了市场准入义务应必须以其所做出的具体承诺为依据；碳排放贸易可能受SCM调整的主要是碳排放配额的初始分配。在总量控制与排放贸易机制下，碳排放配额具有了价值。其中的免费分配全部碳排放配额的措施不构成补贴，而免费分配部分碳排放配额的措施因属于专向性而构成可诉补贴。

(三)促进碳减排的补贴问题

补贴可以一定程度上纠正市场失灵，因而成为各国普遍采用的应对气候变化措施。该类补贴主要包括五种，即：促进碳减排的补贴、促进开发和利用可再生能源或清洁能源的补贴、促进开发和利用碳汇的补贴、促进应对气候变化研发的补贴以及促进个人减少能源使用和碳排放的补贴。以应对气候变化为目的的补贴，如果实施后果对国外企业造成了歧视，应一定程度上限制该类补贴的使用；而如果该类补贴是特殊产业利益集团为满足其集团利益而进行恶意寻租的结果，并对国际贸易带来了实质的损害，则WTO应对其进行重点防范。而现实中，依据SCM，很多以应对气候变化为真实目的的补贴都可能被判定为禁止性补贴或可诉性补贴，从而在很大程度上限制了WTO成员方采取该类补贴措施的自由。

根据SCM第5条的规定，WTO可诉性补贴认定需具备专向性、不利影响、补贴与不利影响之间的因果关系等三个要件。很多应对气候变化补贴被认定为具有专向性。例如，如果以碳减排量为补贴发放标准，那么石油、天然气和以化石燃料为来源的电力能源产业就可能获得其中绝大部分的补贴，从而构成事实上的专向性补贴。要认定应对气候变化补贴对国内产业造成损害并不困难，而要证明该类补贴导致了其他WTO成员方“利益丧失或减损”将异常困难。而在认定补贴与不利影响之间的因果关系时,专家小组和上诉机构所采取标准相对宽松。举例说明，2011年10月，美国发起了对中国产晶硅光伏电池等清洁能源产品的“双反”调查，2012年10月10日，美国商务部(DOC)做出终审判决，认定中国出口产品存在倾销和补贴行为，并设定了18.32%-249.96%的最终反倾销税率，以及14.78%-15.97%的最终反补贴税率。其中，关于给予清洁能源产业的禁止类补贴，DOC认为补贴是由政府或公共机构提供的能够带来利益的经济支持，并特别提出，根据《SCM协定》以及WTO关于加拿大飞机案上诉报告的意见，政府贷款也是补贴的一种。DOC着重分析了两种禁止补贴，即基于出口实绩的出口补贴，以及基于对国产要素的使用状况的进口替代补贴。涉及中国1986年3月推出的“乘风计划”是专门为风电产业所设立的资金支持计划，具有很强的“专向性”，因此被认为构成了《SCM协定》下的补贴。在补贴的分配上，又非常明显地以“国产设备比例”作为政府给予补贴的条件，因此被认定为禁止类补贴。对此点，中国可以援引GATT第20条规定进行抗辩。

(四)碳标识(技术标准)问题

产品碳标识是一种以应对气候变化为目的、以披露产品碳足迹为主要内容的环境标识认证，并依产品碳标识的使用强制与否，分为强制性和自愿性认证。认证主体包括政府和民间机构。其相比于其他产品标识的最突出特点是所披露的信息主要涉及生产加工过程和生产方法，而与产品特征无关。因此，它涉及了WTO多边贸易体制中最具争议的部分。与产品碳标识认证相关的协定包括GATT及TBT多边协定。

针对政府机构主导的资源型产品碳标识认证，GATT项下相关的义务主要是国民待遇以及最惠国待遇义务，由于此类标识并非一国允许产品进出口的必要条件，所以不会构成对一般性数量限制义务的违背。例如，美墨金枪鱼案结论认为：其一，政府部门主导的资源型产品碳标识认证并不当然违背国民待遇以及最惠国原则；其二，对于自愿性产品标志认证，WTO成员方应重点注意的是其实施手段和方法。TBT对其所适用的自愿性产品标识并未公开发表过意见，但TBT对“标准”的定义后半段措辞与“技术法规”定义中后半段完全一致，据此可知，TBT对自愿性产品标识和强制性产品标识的要求是一致的。因此，以政府部门主导的自愿性产品碳标识认证属于TBT调整范围。

针对民间机构主导的产品碳标识认证，若WTO成员方行为不符合TBT附件3所规定的良好行为规范，而给其他成员方的贸易利益带来严重损失，则该成员很可能被其他成员方提起申诉。如果该民间碳标识认证机构对政府有较强依赖，则其从事的产品碳标识认证应被认定为政府行为，并在GATT规则下承担相当于政府所应当承担的相应法律责任。

二、产生冲突的原因

西方学者把应对气候变化的单边贸易措施与WTO间冲突归结为政策价值取向上的矛盾。气候变化的环境保护政策目的在于纠正市场失灵，因此，政府希望在国家层面有最大限度的自主权来使用经济手段影响个体行为。相反，贸易自由化政策在于纠正政府失灵，而非针对市场失灵的反应，是为了纠正重商主义和保护主义对贸易造成的扭曲，因此，WTO是为了解除或减少政府对经济的管制和干预。于是，导致政策价值取向上的冲突[2]。

但是，在实践中，相对于发展中国家，发达国家更热衷于采取应对气候变化的单边贸易措施。其原因在于，发达国家企业的环境成本相对较高：一方面，发达国家对环境保护重要性的意识很高，由此，一些国家已在国内实施严格环境保护措施；另一方面，本国单方面实施严格的环境标准使本国产品丧失国际竞争力，并导致重污染工业转移至气候环境规制较宽松的发展中国家进而影响本国就业，并产生“碳泄漏”问题[3]。为此，发达国家在进口环节设立环境法规、标准或其他措施，以同等提高外国产品的进口成本。例如，美国立法通过的《2009年美国清洁能源与安全法案》，包含贸易限制条款以确保出口国采取与美国类似的应对气候变化措施；而欧盟则立法通过了“航空碳税”法案，宣称将向进出欧洲的航班征收碳排放税。囿于发展阶段，摆脱贫困是发展中国家迫切需要解决的首要问题。当贸易利益与环境保护发生冲突时，发展中国家更倾向于选择贸易自由化；同时，发展中国家尚不具备适用发达国家所制定的环境保护标准的能力。因此，隐藏在环境保护措施与WTO间冲突背后是发达国家和发展中国家的不同利益诉求。

三、应对气候变化的贸易措施与WTO规制的协调

(一)WTO在贸易自由化与应对气候变化间寻求平衡的原则

发达国家均认为现有WTO规则尚未充分地支持环境保护措施，要求进一步修改WTO规则。发达国家一方面希望通过WTO规则来限制其他国家采取的与己不利的贸易措施，另一方面又希望自己所推行的应对气候变化单边贸易措施能够被WTO规则所认同和接纳；发展中国家则认为发达国家应承担环境保护的主要责任，发达国家单方面采取的环境保护的贸易措施影响其出口产品的市场准入，构成了新的绿色贸易壁垒，属于贸易保护主义行为，并反对为环境保护的目的进行任何有关WTO规则的修改。因此，WTO在自由贸易与环境保护之间将面临艰难取舍以及协调。 因此，可持续发展原则以及共同但有区别的责任原则是国际社会协调贸易与环境关系的基本原则[4]，这也应成为协调应对气候变化的贸易措施与WTO间冲突的基本原则。

此外，WTO在处理贸易和环境关系时还有四点行为原则需遵循：首先，WTO本身并不是也无意成为一个环保组织机构，它在贸易与环境领域进行政策协调的职责仅限于影响环境的贸易政策和对贸易有显著影响的环境政策的贸易方面；其次，WTO作用是继续推动贸易自由化并确保环境政策不构成贸易壁垒，而且贸易规则也不对国内环境保护造成阻碍；再次，WTO规则允许各国制订其气候政策，只要其措施不违反非歧视原则；最后，国际贸易协定与国际气候协议间存在一些冲突的部分原因在于各国贸易与环境部门间缺乏协调，WTO有必要在国家层面上加强这方面的协调。

(二)应对冲突的具体措施

Messerlin提到气候与贸易问题具有很多共同点，二者都属于公共物品，面临“公共池塘”问题；碳排放密集行业(如铝、水泥、钢铁、化工、航空、纺织等)也是频繁寻求贸易保护的部门。这些共同点构成了在解决气候变化问题上协商与合作的基础[5]。本文认为解决的关键不是推倒重建，而在于WTO自身改革与自我完善。因此，WTO要坚守和保留一些最基准规则，调整、修改和完善现有贸易机制中分歧较大、设计不合理的个别规则，同时针对环境气候问题的特殊性加列专有性条款[6]。

1.非歧视原则是应坚守的

发达国家在国内采取缓解气候措施的同时，对没有采取相应气候措施国家出口品征收惩罚性碳关税是不符合WTO规则的。其理由是针对国家而不是针对产品本身的碳关税往往不能反映产品以及产品生产过程中真实的碳含量，造成与出口到该国的碳含量不是很高的第三方国家产品相比会遭受高的税率，这构成了歧视性待遇。从这个意义上讲，发展中国家是最惠国待遇的需求方，发达国家是国民待遇原则的需求方。综合考察看，二者都需遵守非歧视原则。

2.应对气候变化所做的修改、调整和完善

由于保护效果上从量税要强于从价税，因此WTO应多考虑减少从量税使用而采用从价税制定税收政策。但是，在设计边境税调整时从量税计征更有针对性；并且，对税基计算建议采用增加值法[7]。例如，价值$290的iPod，中国加工组装环节仅创造了$15的增加值，有$275的价值是来自于日本、韩国以及美国的零部件进口。如果征税时在$290基础上计价征收，会扭曲贸易真实情况；同时，也会使公众难以考虑到对日、韩、美的零部件出口造成的损害。同样，在贸易总价值基础上征收关税也是不合适的。这会误导公众以为日本零部件中的CO2排放是在中国生产过程中产生的，而组装加工环节是不产生多少温室气体的。设计应对气候机制下适用税率时建议采用实际适用税率与协定税率上限相结合方式。

如前所述，考虑到内涵碳产品或内涵能源产品(如水泥)的计税依据是其生产过程中所消耗的化石燃料或其他能源，而非最终转移到产品中的物理性投入，对于存在分歧的间接针对产品生产过程开征的税种是否可以进行边境调整的GATT第3条第2款的规定，需要明确针对产品生产过程开征的税种是否既包含针对最终转移到产品中的物理性投入开征的税种，又包含针对在产品生产过程中被消耗掉的物质或资源开征的税种。

现有WTO贸易机制禁止成员方使用出口数量限制，却允许使用与出口数量限制具有相同效果的出口税措施，WTO的这一规定对于应对气候变化问题是不利的。出口税措施在效果上等同于对国内消费者补贴，对出口的碳密集产品征收出口税使出口减少，但是却会增加对碳密集产品的国内消费，因此温室气体的排放不一定会减少。如果仅对面向那些有可能对进口的碳密集产品征收边境税的国家的出口实行出口税，减排效果或许更好。不过，或许更合理的是WTO应尝试禁止或限制成员方使用出口税措施。

3．同类产品认定

判断一项措施是否符合最惠国待遇条款以及国民待遇条款，规则要求的关键在于相关产品是否属于同类产品。GATT边境税收调整工作组1970年报告列举了判断“同类产品”的几项标准：产品最终用途，消费者偏好(品味和习惯)，产品属性、性质和品质，以及产品的关税分类标准。在欧共体——石棉案中，上诉机构采用了消费者偏好标准，上诉机构认为，如果相关产品的信息被消费者所完全知悉情况下，消费者基于环保以及生命健康考虑对其中一种产品做出与另一产品不同消费决定，则可以认定相关产品不属于同类产品。但是，影响消费者健康产品与影响气候环境产品之间存在根本不同，如果产品之一有损消费者健康，那么消费者会决定不消费这种产品，但是就算气候恶化到对每个人造成严重损害，公众难以对气候不友好与气候友好产品区别待之[8]；并且，这一消费者偏好标准具有较强的主观性，因此对同类产品的界定应更加准确、全面、综合地考察所有的标准。

4．恢复和扩大不可申诉补贴范围，准确界定补贴边界

SCM规定，不可诉的环保补贴须是政府为促进企业适应法律和/或法规中的新环境要求而提供的援助，并满足：须为一次性临时措施；不超过所需费用的20%；与公司的废弃物和污染减少计划直接联系并成比例，不包括任何可实现的对制造成本的节省；适应新设备和/或生产工艺的公司均可同等获得。但是，该条款已于1999年失效。随后不少成员呼吁恢复SCM中的不可诉补贴，并为了满足所有具备正当性的应对气候变化补贴的需要，建议适当扩大补贴适用范围。并且，针对该项条款的滥用问题，应借鉴GATT第20条规定。作为例外允许成员方在使用应对气候变化补贴时适当背离SCM实体规则；同时，为避免其对自由贸易造成不利影响，对援引该例外条款的条件进行严格限制。

针对补贴措施的正当性判断所采取的“必需性”或者说“最小贸易限制措施”标准，还存在诸多不确定性：应对气候变化涉及价值和观念转变，对此类涉及价值取向的补贴措施，WTO专家小组和上诉机构将很难就包括受补贴产品范围、补贴金额的确定等问题的“必需性”做出判定；科学技术上的不确定性，判定应对气候变化补贴所要追求目标的重要性及其在实现该目标方面的有效性时，往往缺乏有力的科学证据；所受的气候变化影响与贸易措施所带来的利益跨越代际，并存在地理区域之别，应对气候变化的贸易措施的行为主体与受益主体之间合理划分成本负担并不容易；实践中，由谁并于何时以何种方式采取该措施，以及以何种顺序适用该措施等都将面临诸多困难，甚至诉诸政治力量加以解决；此外，为限制政策制定和实施过程中相关利益集团的寻租以及保护主义的滋生，WTO有必要考察其决策过程的透明度、广泛程度和决策的慎重程度，

5.针对特定部门贸易建立国际协调机制，避免技术性贸易壁垒

Barrett(2011)建议贸易措施应与气候变化协议相结合共同解决冲突。事实上，《北太平洋海狗条约》、《大西洋金枪鱼保护国际公约》、《蒙特利尔议定书》、《防止船舶海洋污染国际公约》、《国际民用航空组织》等机制在环境保护与贸易自由化间取得的经验值得借鉴。因为飞机燃料、钢铁、汽车排放、电力等部门为高能耗、碳密集行业，对这些部门建立国际协调机制，采取国际统一技术标准，可以克服TBT实施过程中的缺陷[9]。

6.WTO争端解决机制及程序方面的完善与改进

对于贸易与气候协议的争端，WTO争端解决程序与多边气候协约的争端解决程序有不兼容地方, 按照WTO争端解决规定,争端解决专家组应是国际贸易专家, 并不要求聘请环境专家，但是国际贸易专家不可避免地会在审定、裁判过程中将贸易和市场准入问题优于环保问题加以考虑，且WTO争端解决程序的非公开性也妨碍了非政府组织的参与。作为WTO 法律体系核心之一的争端解决程序，其实质是仲裁性的专家组程序与司法审查性质的上诉机构程序的结合。因此，WTO 应注意专家组对专家的选任不只是强调其在贸易方面资历,还应聘请适量相关气候领域专家加入其中。

7.增列WTO机制下未做相应规定的应对气候变化的规则

气候问题毕竟有别于贸易，因此应对气候问题的措施必须具有特定性。由于气候议题明显缺乏征税和定价机制，相应的贸易措施多采用数量型，如配额措施。从贸易发展角度分析，基于产品配额控制的措施往往流于失败，而且，配额分配易受利益集团左右而有失公正和效率。因此，在气候体制构架中引入定价机制可能会对气候目标的实现更有效，尽管这可能面临碳密集部门强烈反对。因此WTO应该在不违反非歧视原则下考虑气候定价机制的设定。

四、结语

鉴于气候变化是全球性问题，应对气候变化贸易措施有助于气候问题的解决，但同时也会与WTO产生冲突。保护环境、改善气候是WTO基本宗旨的一部分。因此，应对气候变化的贸易措施必须服从WTO自由贸易规则。同时，随着气候变化问题在国际关系中的地位日趋重要，WTO规则受其影响亦会越来越大，势必在某些冲突领域做出必要调整。

【注】

①当一国采取应对气候变化措施会提高该国的碳密集型产品生产成本，使得没有采取减排措施的贸易伙伴国家在生产同类产品上拥有了相对成本优势，继而该国产量减少，而伙伴国的产出与出口增加，本国碳密集产品生产的下降带来的温室气体排放减少伴随伙伴国温室气体排放的增加，这就是碳泄漏。

②H. R. 2454 Summary, as Passed by House of Representatives, http: //energycommerce. house. gov/Press_111 /20090724 /hr2454_housesummary. pdf p. 6。

③虽然美国立法中尚未正式出现“碳关税”的名字，但其《清洁能源和安全法案》中的“边境调节措施”概念已将碳关税包含其中了。边境调节措施有几种表现形式：以碳税或能源税方式采取的边境调节措施、与边境调节相联系的排放权贸易计划、对进口商品尤其是能源密集型商品征收较高的关税、针对环境倾销而征收的反倾销税以及环境反补贴税等其他形式。2008年被美国参议院否决的《利伯曼—华纳法案》，即《美国气候安全法案》已包含了设计详尽的碳关税制度，可能成为将来美国碳关税立法的模板。

④指产品上游加工、制造、运输等全过程所消耗的总能源。

⑤另外两项灵活机制包括：清洁发展机制(Clean development mechanism)、联合履行机制(Joint implementation mechanism)。清洁发展机制不仅能为附件一国家节省减排费用，同时还有利于发展中国家获得减少温室气体排放所必需的资金和技术；考虑到发达国家之间在减排成本上存在差异，参与联合履行机制的附件一国家通过在其他附件一国家投资温室气体减排项目，从而获得该项目产生的排放减少单位ERUs(Emission Reduction Units)以充抵其超出额度的排放量。

参考文献：

[1]Barrett, S. (2011), Rethinking Climate Change Governance and its Relationship to the World Trading System [J].The World Economy, 34, 11, 1863-82.

[2]宋俊荣.应对气候变化的贸易措施与WTO规则：冲突与协调[D].上海:华东政法大学博士学位论文，2010.

[3]钟茂初，史亚东，宋树仁.国际气候合作中的公平性问题研究评述[J].江西社会科学,2010,(03).

[4]姚天冲，于天英.“共同但有区别的责任”原则刍议[J].社会科学季刊，2011,(01).

[5]Messerlin, P. (2011), A ‘Grand Coalition’: Climate, Trade and Water [J].The World Economy, 34, 11, 1883-1910.

[6]沈木珠.论多边环境协定与世贸组织规则的冲突与协调[J].国际贸易问题，2003 ,(12).

[7]de Melo，J.(2011), Symposium on Climate Change Policies and the World Trading System: Introduction [J].The World Economy, 34, 11, 1837-43.

[8]Horn, H. and P. Mavroidis.(2011), To B(TA) or not to B(TA)?: On the Legality and Desirability of Border Tax Adjustments from a Trade Perspective[J].The World Economy, 34,11, 1911-37.

[9]Whalley, J (2011), What Role for Trade in a Post 2012 Global Climate Policy Regime[J].The World Economy, 34, 11, 1844-62.