打车软件监管中存在的法律问题及对策

□崔晓

打车软件监管中存在的法律问题及对策

□崔晓

出租车打车软件；行业监管；实效分析；对策

自2013年以来，打车软件这一新兴事物出现在我国出租车行业，在出现初期仅限于部分大城市（如北京、上海、广州），使用人群也仅限于城市白领，其实际应用较为有限。但随着腾讯、阿里巴巴等网络巨头的进入，以其资本支持的两大软件运营商“嘀嘀打车”和“快的打车”在2013年底以来掀起了一股推广高潮，其主要手段为竞相提高返利，乘车人甚至不需花费一分钱就可以乘坐出租车。这种营销行为影响极大地提高了打车软件的使用范围，从国内少数一线城市扩大到全国各个地方，从少数城市白领扩大到几乎所有中青年人群。在打车软件普及的同时，围绕其引发的社会问题也争论不休。

一、打车软件的基本原理

打车软件这一新兴事物实际上是从国外传来的，这种基于智能手机和移动终端的应用软件在国外已经使用多年，美国著名的打车软件Uber就是诸多打车软件的始祖。其基本原理是乘客通过智能终端发布乘车信息，出租车营运者通过智能终端接收并且与乘客达成搭乘合意，在预定的时间和地点接载乘客并运送其至目的地。打车软件设计的基本目的是通过乘客与出租车运营者的事先点对点直接沟通，协议约定乘车地点和时间，便利乘客安排出行时间，提高出租车运行效率。

打车软件有其自身优点：一方面便利了乘客的出行，乘客可以通过打车软件预先发布乘车信息和出行意向，从而提高了打车成功率，甚至不需要在街上扬招；另一方面，降低了出租车营运成本，出租车营运者可以准确地知道乘客的位置和出行目的地，从而降低了空驶率。总体而言，打车软件的基本功能就是撮合乘客和承运人，提高了成交率，降低了运输成本。

二、打车软件的不良影响

1.违背了出租车公共属性，加剧了打车难

出租汽车属于公共交通运输方式，其基本的运行方式就是面向不特定的乘客，当其空驶在道路上时，乘客通过扬招与其达成运输合同，出租车营运者将乘客安全运送至指定目的地，双方按计价器结算车费。但打车软件出现后，表面上在一定范围内便利了部分乘客和司机，但是对于中老年乘客来讲，出于技术性原因他们无法掌握打车软件的使用方法，所以无法享受这种便利。另外，大量司机转而主要依靠软件撮合，空驶时也不接受乘客扬招，特别是在高峰期“趴活”、“挑活”现象严重，这从另外一个侧面进一步加剧了打车难。

2.扰乱了运输秩序、价格秩序，加重了乘客负担

打车软件进入到2013年底烧钱大战之后，司机和乘客基于利益追求狂热地加入到了打车软件的应用中来。由于使用人数暴增，乘客为了能够迅速成交往往会通过加价来吸引司机的注意，从而更快地成交。这种加价本身就已经违反了出租车行业管理法规，根据多数现行的出租车管理规定，出租车收费必须严格按照物价部门核定的、以计价器反映出来的金额为准，不得以任何方式变相提高收费。当然，如果是乘客在乘车后自愿加付车费是允许的，其性质可以看作是乘客对司机额外支付的服务费。但是，目前的打车软件是通过事先的加价来达成交易，这就是典型的加价行为。这种做法其实质上扰乱了出租车价格秩序，从长远看加重了乘客负担。

3.影响了交通运输安全，危及了乘客人身安全

打车软件目前主要依靠智能手机作为终端运行，在实际运作中，很多司机在驾驶台上放置一台甚至多台手机，同时运行多个打车软件揽客。在驾驶过程中，无论是收听语音播报，还是动手点触屏幕操作，都会影响司机的注意力，延缓司机对突发情况的反应。近期，各大城市因为出租车司机行车时使用打车软件造成的交通事故、特别是追尾事故频发。这种现象严重违反了道路交通安全法和出租车管理办法的有关规定，危及了所有乘客和交通参与者的人身利益。

三、打车软件监管的现状及实效分析

随着打车软件所带来的负面效应不断显现，加强对打车软件使用的监管成为社会的呼声，强烈要求规范出租车运输市场，保障乘客利益。

1.行业管理措施

（1）禁止高峰期使用打车软件。上海市交通部门2月27日发布《加强出租汽车运营服务管理相关措施》，禁止在早高峰（07：30—9：30）和晚高峰（16：30—18：30）使用打车软件。目前济南、乌鲁木齐等地均实行了这一规定。

（2）在出租场站候客不得使用打车软件。济南市交通运输局发布规定，禁止出租车在火车站、飞机场等固定候客的出租车场站使用打车软件，即来即走，排队上车，不得预约挑活。

（3）要求软件运营商向主管部门备案。从2003年开始，部分城市出租车主管机关出台了诸多限制打车软件运行商的规定，如深圳市要求出租车司机卸载软件，北京市计划以授权许可的方式将打车软件纳入电话预约调度平台，济南市要求打车软件运营商向主管部门进行备案。

2.行业管理难度较大

以上这些地方政府主管部门采取的临时性措施，在实施中没有得到很好的效果，究其原因主要有两方面。

（1）缺少明确的法律依据，强制效力缺失。现行的出租车管理有关的部门规章和地方法规、规章大部分制定于20世纪90年代末和本世纪初，已经远远落后于社会经济发展的需要，对打车软件这种新兴事物的管理从法律上来看属于监管盲区。因此，无论是深圳市《关于加强手机召车软件监管的通知》、北京市《北京市出租汽车手机电召服务管理实施细则》、上海市《加强出租汽车运营服务管理相关措施》、济南市《加强出租车管理六条规定》，都仅仅是行业主管机关出台的行业管理文件，都不具备法律效力，因而欠缺强制力。主管部门既无权强制卸载打车软件，也无权监管软件运营商，实际上以上规定的实施主要依靠出租车运营者的自愿，在利益驱使下其效力显得苍白。

（2）出租车动态运行，监管难度较大。虽然从交通安全法的有关规定来看，驾驶员在行驶中使用手机是被禁止的行为，应该受到行政处罚，但是由于出租车司机是在动态运行过程中点击和使用软件，所以实际监管难度较大，交警很难对其作出行政处罚和进行监管。出租车在空驶状态下拒绝扬招属于法律规定的拒载行为，管理部门可以依法处罚，但因为同样的原因，调查、取证难度较大，在实践中也很难做到有效监管。

四、加强打车软件监管的具体对策

打车软件这一新兴事物的出现是社会进步的基本结果，行业管理部门在管理中不能一味地对其进行取缔、限制，而应该通过完善法律引导其有序发展，从而起到对公共运输的促进作用。

1.完善出租车管理立法，固定出租车运行方式

现行的出租车行业管理法律规定从国家层面上看仅有1997年建设部、公安部联合制定的《城市出租汽车管理规定》，其性质属于行政规章。另外，部分省市自行出台了部分地方法规和地方规章，例如《北京市出租汽车管理条例》（1998年）、《上海市出租汽车管理条例》（1995年）、《青岛市出租汽车客运管理条例》（2006年）、《广东省出租汽车管理办法》（2010年）等，这些出租车管理法律文件的法律效力较低，且大多数制定时间较早，目前已经很难适应社会需求。首先，应尽快由国务院牵头组织起草《出租汽车管理条例》，以行政法规的形式对出租车运营的有关问题作出规制，提高立法层次，统一法律规定。其次，要在法规中明确出租汽车的公共运输属性，明确出租汽车的乘车方式，从而明确软件叫车的法律性质。

2.明确打车软件定位，引导其有序发展

打车软件适应了社会需求，有其存在的合理性，在一定层面上优化了运输资源配置，应该引导其有序发展，发挥其正面作用。但是，应该认识到，打车软件不应该游离于监管之外，更不能成为司机和乘客的之间的个人行为，这根本违背了出租车的公共运输性质。就国外打车软件的运行来看，以美国Zab-Cab软件为例，其最初主要存在于个人租车市场，进入出租车行业后，其有统一的软件调度和监管设备，规范化运行。所以，在我国的监管实践中，应该将打车软件纳入出租车运营商的统一平台监管，由出租车公司与软件供应商合作，在保障运输安全的基本原则下，按照出租车运营商要求开发打车软件平台及配套的终端设备，将打车软件终端置于出租车公司运行平台监管下，从而实现对软件打车的有效监管，维护公共运输秩序。

3.加强出租车运行监管，保障乘客合法权益

在有关法律规定出台和技术手段更新之前，应依据现有法律规定加强路面流动性监管。首先，出租车司机在与乘客通过打车软件达成合意后，应该将行驶状态灯设定为停驶、暂停等，否则在道路上遇到扬招不停的应认定为拒载，通过管理部门暗查、抽查和受理乘客投诉，积极主动查处，加大处罚力度。其次，公安交警部门应通过路面巡查、道路监控设备等方式，加强对出租车司机行驶中使用智能手机终端的查处，对于在出租车仪表台安装多部手机等影响驾驶安全的行为，也应当根据《道路交通安全法》的有关规定，强制予以拆除。通过以上措施，切实保障道路交通安全和乘客的合法权益。

综上所述，打车软件是伴随社会经济、科技的发展必然出现的新兴事物，应当发挥其科技优势，挖掘其有利于交通运输的一面。同时，通过完善法律法规和改革管理手段，加强对打车软件的监管，从而切实维护公共运输秩序，保障乘客的合法权益和出行便利。

（作者单位：山东交通学院）

10.3963/j.issn.1006-8864.2014.6.006