浅谈测量工作在城市规划管理程序实施中的应用

韩建民/陕西省商洛市城市规划勘测院

浅谈测量工作在城市规划管理程序实施中的应用

韩建民/陕西省商洛市城市规划勘测院

城市规划是一个城市建设和发展的龙头，也始终是一个城市管理工作的热点。就一个城市而言，从目前情况来看，城市规划管理可以概括为以下主要内容：（1）城市规划的编制；（2）城市规划的审批；（3）城市规划的实施和监督检查。作为城市规划部门，首先要编制城市规划，然后依据经审批的规划对建设项目予以规划审批，批后还要实施规划监督，待到建设项目竣工后还要进行规划核查，但无论哪个城市规划管理工作程序、哪项规划管理工作内容都与测量工作紧密相联，都离不开测量测绘，都需要得到测量工作有力地支持，可以说测量测绘工作就是规划管理必备的技术手段基础。下面按照规划管理的程序，简要浅谈以下测量工作在城市规划管理程序实施中的应用。

一、测量工作在规划编制阶段的应用：

规划编制是一个城市规划管理的前提，而城市现状地形图则是编制规划的底图依据。一个城市要编制城市规划（包括总规、详规等），就必须首先对整个城市规划区域进行1:500，或1:1000的大比例尺地形图测量测绘，要先做城市规划区测量控制，后布设碎部测量点，再予实地施测。当整个城市规划区域现状地形图测量测绘完成后，将该地形图委托具有相应规划编制资质的规划编制单位，按照一定的期限（<城乡规划法>规定总规期限二十年、近期规划期限五年）编制城市规划，并经法定程序批准通过后就成为了一个城市城乡建设和规划管理的依据和根本。至此，该城市整个城市规划区域内的所有建设都必须依据本城市规划付诸实施。未经法定程序，任何单位、组织和个人无权擅自更改城市规划。

二、测量工作在规划审批阶段的应用

城市规划区内各项建设的规划审批管理阶段，实质上为人们常说的“一书两证”制度，包括核发建设项目选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。从建设项目用地规划管理阶段的项目选址现状分析、项目建设规划用地红线、详细规划方案审查到建设工程规划管理阶段的建筑定位红线，都必须通过测量实测建设项目所处的现状地形图，然后依据总体规划分析提出具体规划条件。这里待批建设项目的现状地形图就是各个阶段环节不可替代的工作基础，它是该建设用地现状情况的真实反映，其质量的高低直接关系到规划管理成果的准确性和多方的经济利益，因此，要求现状地形图必须具有很高的现势性和精确性。

作为规划部门常用的现状地形图为1：500或1：1000大比例尺地形图，其主要用于建设用地规划管理阶段在项目选址时对拟选用地的现状情况和周边环境进行分析，初步确定拟选地点的具体位置、范围。同时在“一书两证”审批管理阶段还具有以下4个方面的作用：一是绘制道路红线、绿化绿线、市政设施黄线、文物保护紫线、水域蓝线等城市规划管理的“五线”控制线，并以此做为规划设计要点的重要组成内容；二是根据土地出让（划拨、征用）协议和勘测定界成果报告书绘制建设项目用地红线。三是审查项目的详细规划方案与邻近的用地、建筑物（构筑物）及各类管线等的相关关系和技术要求。四是建筑设计单位根据规划部门核定的建设项目规划设计条件，绘制出符合规划设计条件的建筑设计平面布局图、立面效果图、建筑定位红线图等。？所有这些规划管理工作都离不开测量测绘工作，都是在测量的现状地形图上完成的。

三、测量工作在规划审批后实施阶段的应用

建设项目经过规划行政管理部门审批后，取得了“一书两证”，下来就要通过现场实地测量这一技术手段定位放线，将规划部门的规划审批条件从纸上转换落实到实地地块上，通常把这一工作称为“定点放线”。建设项目定点放线，一般是由建设单位委托规划部门授权的有相应测绘资质的本市城市规划测绘单位实施。该城市规划测绘单位严格按照规划部门规划审定的建筑定位坐标红线尺寸数据，运用全站仪等测量仪器进行放线操作，将建筑的底层外边线按建筑定位红线进行实地测量放样，把“一书两证”规划审批的一系列规划管理要求落实到实地的过程。建筑定点放线关系到规划成果是否能够精确地落实到规划红线图所介定的实际位置上来，以保证规划的严肃性，同时也关系着建设项目的业主自身以及与其相邻的单位或个人的切身利益，是城市规划管理中一个极其重要的环节。

具体放线测量的技术方法是：首先，根据地形图上的测图控制点标志到实地找出点的位置；其次在红线图上捕捉出每个要放样的建筑点位和控制点的坐标，输入全站仪等测量仪器，然后在现场实地进行坐标放样定出点位定桩标记。放线结束后，还要立即根据规划审批的红线图对刚才放设的桩位进行准确性检查。检查方法有两种：一是用全站仪等测量仪器对所放设的点位和周围固定参照物进行坐标测量，用测得的坐标和红线图上的各点的坐标进行对比；二是用钢尺量出放设点位到周围固定参照物的相对尺寸，用实地量得的尺寸和红线图上的尺寸进行比对。经过比照检查，如果所放设的点位和周围固定参照物测量的坐标、尺寸基本相符，则本次规划定点放线工作圆满结束。但在实际操作中，有时还会遇到一些特殊的情况，如经过比照检查，建筑物在现场放线定位时与相邻建筑、用地等间距与规划审批的定位红线图的坐标、尺寸存在比较大的误差（有的误差超过了1米，甚至2米多），结果导致规划许可的建筑与相邻关键建筑的日照、消防间距或者退让规划控制线的距离不足，就必须如实上报规划管理部门，重新调整建筑定位红线，甚至修改调整规划设计方案和建筑设计施工图，然后再重新实施定点放线工作，在建筑密集区域这种情况较为突出。对于这种情况，已经引起规划管理部门的高度重视。近年引入了预放线工作，对于建筑密集、用地紧张的地段以及周边关系较为敏感的项目，在修建性详细规划许可前先进行预放线，对规划建筑的平面尺寸和建筑高度等方面是否符合技术要求进行实地校核。同时与规划公示制度相结合，了解该所批项目与周边相邻地段可能存在的矛盾，先行介入协调，并据此对详细规划方案进行适当调整，提前解决各方面的矛盾和问题，确保建设项目的正常进行。

四、测量工作在规划监督阶段的应用

<城乡规划法>将规划“监督检查”作为一个专门的章节强调要求，并共列七条予以详细阐述，足可见“监督检查”在城市规划管理环节的重要性。但用什么技术手段、怎样“监督检查”呢？这就离不开测量测绘工作，<城乡规划法>明确指出“根据需要进入现场进行勘测”。只有通过现场勘测，才能掌握该建设工程项目在实际建设过程中，是否存在建设单位擅自改变建筑物坐标位置、规模大小、侵占“五线”等违规行为？是否严格按照建设工程规划许可证的规定进行建设？对经测量发现的未按建设工程规划许可证的规定进行建设的，由规划部门责令立即停止建设；对发现的尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期整改，并处一定数额的罚款；对无法采取改正措施消除影响的，予以限期拆除，不能拆除的，没收实物，并处较大数额的罚款。由此可见，规划“监督检查”阶段，也是利用测量测绘的手段来发现问题、打击违法，并以此来维护城市规划的严肃性的。

五、测量工作在建设项目竣工规划核查阶段的应用

<城乡规划法>明确规定：建设工程竣工验收前必须进行是否符合规划条件核实，未经核实或经核实不符合规划条件的不得组织竣工验收。规划条件核实其实就是人们常说的“竣工测量”，是规划验收中的一项工作流程。建设工程竣工后，建设单位必须委托规划管理部门授权的具有相应资质的测绘单位，对建设工程进行规划条件符合与否核实的竣工测量，它是对已竣工的建筑物、道路、管线等竣工验收测量，包括施测建筑物坐标及平面位置关系和计算验收建筑物建筑面积、占地面积、绿地率、容积率等。竣工测量的测绘成果主要包括建（构）筑物和绿化、道路、管线等各类配套工程的位置、标高等内容。竣工验收测量报告是判定建设项目规划验收是否合格的重要依据，规划管理部门据此检查每项工程实施的情况与规划许可的内容和要求是否相符。同时，测绘单位将竣工测绘成果的电子文件报送规划管理部门，规划管理部门据此对城市现状地形图进行动态更新，以保持数字地形图的现势性。实践表明：经过不断动态更新的城市地形图才能满足城市总体规划、分区规划、控制性详细规划、各项专业规划以及项目选址、可行性研究阶段对现状地形图的技术要求，又节约测绘经费，提高了日常规划工作的效率，取得良好效果。

总之，城市测绘贯穿于城市规划管理工作的全过程，是一个城市规划管理非常重要的技术手段之一，应用非常广泛，应该予以充分重视和支持。