南昌创新城市管理的实践与探索——以“啄木鸟行动”为例

温江斌

（南昌社会科学院，江西 南昌 330038）

城市管理是城市经济和社会发展的重要组成部分，是加快城市化进程和建设现代化城市的重要保障。江西南昌市自2011年5月开展的啄木鸟行动以来，通过市民参与、媒体曝光、政府问责等方式，探索出城市管理新路径，在众多的城市管理中具有典型意义，其理论价值与实践方向都值得我们深入把握和思考。

一、南昌“啄木鸟行动”的基本做法

2011年赣台经贸合作研讨会、泛珠三角区域合作与发展论坛暨经贸洽谈会、全国第七届城市运动会和世界低碳与生态经济大会等活动相继在南昌召开，各方希望进一步提升南昌城市形象的愿望强烈，为此在南昌市市委书记王文涛的倡导下，“啄木鸟行动”应运而生。“啄木鸟行动”是对城市管理中群众意见多、呼声高的问题，通过市民参与、媒体曝光、政府问责，以“啄木鸟”的“啄”和“钻”精神，推进城市管理问题的解决，其实质是南昌提升城市管理水平的载体和渠道。自开展以来，全市上下大力推行和推进，通过媒体找、行政抓、群众评等手段，城市弊病和机关陋习得到较快改变，许多与市民生活息息相关的问题得到快速解决。两年多来，南昌城市面貌发生巨大变化，政府效能得到加速，市民满意度得到提升。目前，南昌“啄木鸟行动”成功做法有以下几方面：

以“群媒互动”为触手的工作方式。两年多来，《南昌日报》和《南昌晚报》在重要版面、南昌电视台在黄金时段开设“啄木鸟行动”专栏，或对群众意见大、呼声高的问题，毫不留情地曝光；或以内部参考形式，围绕南昌当前发展中深层次、典型性的问题，着重反映我市城市建设、市容市貌、交通秩序、市民文明素质等方面存在的问题，并延伸到作风、效能、服务等各个领域，推动“啄木鸟行动”报道向纵深发展，通过集中报道形成了强大的舆论监督声势，形成群众与媒体的联动互动。在活动过程中，《南昌日报》、《南昌晚报》、南昌电视台等主流媒体相互呼应，扮演了承担查找问题、监督整改的重要任务，极大发挥和提升新闻媒体的舆论监督作用。

以“督办问责”为抓手的工作手段。解决问题、改进工作是“啄木鸟行动”根本目的，“督办问责”是“啄木鸟行动”核心的手段。“啄木鸟行动”督办问责机制是指，南昌依据出台作风效能办法、作风效能问责办法等文件，对工作108种问责情形、8种问责方式和问责程序进行明确规定，对违反工作纪律的干部职工进行严格问责，并对负有领导责任的单位主要领导、分管领导和处室领导进行追责，确保监督问责的针对性和具体化；活动还聘请人大代表、政协委员和社区管理员担任“啄木鸟”，他们利用现代通讯设备，随时随地发现问题和督查解决问题；与此同时，并将“啄木鸟行动”跟踪反馈结果纳入到全市联动问责、考核考评机制中，督办问责多方合力为“啄木鸟行动”发挥最大威力提供了组织保障。

以“协同合力”为规范的工作机制。“啄木鸟行动”积极发挥以“社会协同”为规范的工作机制，它严格做好“加强与读者（观众）的互动、积极与各县区、开发区及市直部门联动、让被曝光单位对存在问题有触动”三个环节。严格把好“尺度关、人情关、审校关”，使群众和政府在解决矛盾当中实现良性互动。随着问题逐一得到解决，“啄木鸟行动”激发了群众参与城市管理的热情，越来越多的市民、组织也主动投身“啄木鸟行动”，“公众参与”社会管理的生动局面在南昌市初步形成，形成全城共同管理城市、共同建设城市的良好氛围。

二、南昌城市管理“啄木鸟行动”的理论与实践价值

以“啄木鸟行动”为代表的城市管理创新活动是城市在深入改革开放的历史背景下，针对城市社会进入矛盾多发期，通过媒体曝光、群众，如实掌握城市发展中出现的某个问题和和某些问题的态度倾向，并采取办法落实解决问题形式，其实质是地方党组织和政府将推进城市发展的“助力器”和维护社会和谐稳定的“扩容器”。活动开展以来，有效地转变城市管理方式方法，快速地解决了大量具体问题和日常矛盾纠纷，促进了社会和谐稳定。从某种意义上，以“啄木鸟行动”为代表的城市管理创新活动是中国共产党优良传统在新世纪的历史继承与发展。

“啄木鸟行动”是对党密切联系群众优良作风的积极弘扬。“从群众中来，到群众中去”是我们党长期坚持的优良传统和作风，是党一以贯之的政治优势和优良传统，是党的力量源泉和胜利之本。在改革开放的新世纪，“啄木鸟行动”继续树立群众观点，坚持走群众路线，它密切了党与群众的互动联系，充分体现了党的群众路线的优势，使城市改革开放和现代化建设事业具有牢固的群众基础和雄厚的群众力量。

“啄木鸟行动”是对群众首创精神和主体地位的充分发扬。城市管理是一项群众性的实践活动，市民既是城市的创建者，又是城市的受益者，在创建城市中具有主体地位和主体作用。“啄木鸟行动”始终坚持以群众路线指导行动，做到行动的过程靠群众参与、行动的实效请群众检验、行动的成果由群众共享，提高群众对城市工作的知晓率、支持率、参与率。同时，把城市创建的过程作为群众自我教育、自我熏陶和自我感化的过程，让广大市民在参与中体验、在体验中升华。

与此同时，“啄木鸟行动”活动出现在新世纪我国经济社会转型时期，有着极强的现实价值：

第一，“啄木鸟行动”是城市管理机制改革的新范式。在当前我国城市化进程的加快和城市的规模扩大同时，城市管理任务更加繁重，行政机关在城市管理中重新树立时效原则和服务意识，将原来承担的社会职能交给社会，尤其要推动城市管理体制、方式、手段的现代化。“啄木鸟行动”就是从传统的以经济管理为主逐步转向经济社会协调管理，从过去的单纯管制控制思维逐步转向以完善社会服务、疏通诉求渠道、维护公众权益、协调利益关系、解决社会问题为主的建设和服务理念上来，从偏重事后处置向更加重视源头治理转变，采取预防为主、服务先行的源头治理方法，把工作重心从事后救急转向事前防范，做到社会管理关口前移，遏制矛盾萌芽，消除纠纷隐患，为解决这些问题提高了针对性和可操作性，构建了城市科学管理新思路。

第二，“啄木鸟行动”是行政管理方式创新的新探索。“啄木鸟行动”开启了一种下情上达、上情下达，通畅地沟通群众和政府部门渠道的新模式。城市管理不只是公安、城管的事情，它涉及政府的各个部门，涉及到政府的工作方式转型。“啄木鸟行动”管理方式上，从单纯重视政府作用向更加重视发挥社会组织和广大公众的作用转变，更多运用公众参与、协同处置等社会共同治理的方式，从偏重运用传统行政手段向运用科学综合手段转变，更多运用完善服务、舆论引导等手段，并采取强化基层、综合管理、全面覆盖的方法，突破薄弱环节，消除管理盲区。“啄木鸟行动”根据群众与媒体反映的问题，监察部门和效能管理部门进行督查督办，追究责任，提高工作效率。群众、媒体和职能部门合作联动，既畅通了民情民意表达渠道，提高了人民群众对社会管理的满意度，又形成了一种促进机关作风转变、提高工作效率、实现科学管理的新机制。

第三，“啄木鸟行动”是人民共建共享和谐社会的新实践。当前，改革发展正进入一个关键时期，经济体制和社会结构的深刻变动既给我国发展带来巨大活力，同时也带来一些矛盾和问题：城乡区域发展矛盾突出、社会组织管理面临挑战等在一定程度上影响了社会的和谐稳定。“啄木鸟行动”活动正是基于解决人民群众反响强烈的深层次矛盾和问题，变被动为主动，给群众提供一种不断解决矛盾、化解冲突的有效机制。“啄木鸟行动”正是通过群众反映的问题，发现了新时期社会管理方面存在的新问题，如职责不清、分工不明、互相推诿、领导失察等问题。“啄木鸟行动”使人民群众主动参与管理，城市管理者与群众良性互动，缓和了社会矛盾，在解决问题的过程中，增加了市民对城市认同感，是对“人民城市人民管”的归依，推动了共建共享和谐城市的形成。

三、当前南昌城市管理体制中存在的问题及原因

当前，随着我市经济的快速发展，城市管理工作日益得到重视，依然存在许多不容忽视、亟待解决的问题，成为当前我市城市化进程中诸多矛盾的聚焦点。就政府城市管理层面，主要存在的以下一些问题：

一是管理理念上存在部分偏差。在城市管理观念上，管理意识滞后，跟不上市场经济的发展，重建轻管的观念还没有真正的扭转过来，未能充分认识加强城市管理对发挥城市在经济和社会发展中的中心作用和辐射带动作用的重要意义。有时以人为本的思想没有得到全面坚持，城市管理服务意识没有得到明显增强，城市管理法制建设没有得到足够重视。反映在城市管理体制中，有时重行政权力的运作，管理中存在利益驱动，有利的多部门争着管、不利的有关部门推诿扯皮。

二是城市管理职能中职责不清。在城市管理体制上，政出多门，多头管理，职能交叉，相互扯皮，形成“都管又都不管”局面，致使管理效能低下，表现出规范管理、长效管理则相对较弱。一方面，从横向结构而言，我市城市管理部门涉及诸多部门，部门之间的职责存在界面不清现象。例如停车场管理，涉及交警、市政、建设、规划、城管、交通、财政、物价等多部门管理以及市、区、街、社区多级管理，结果是难以确定一个主管部门或为主牵头负责的部门。另一方面，从纵向结构而言，城市管理权下放尚待进一步规范。在城市管理权限下放过程中，是通过行政手段实现的，具有一定的随意性、临时性，各有各的做法，导致城市管理体制上纵向职责分工不清的问题。

三是行政管理协调力度不够。为了加强城市管理，市政府设立了城市规划委员会、土地管理委员会、市容局等，并下设办公室分别挂靠在规划、土地、市政等行政部门，这些决策与协调机构之间也存在有时衔接不够的问题，有关资源需要进一步整合、机构可以精简。为协调城市管理，市政府成立了城市管理委，发挥了一定的协调作用，后与市政公用事业局合署办公，为此该机构在法律上地位一直不清，其协调力有被弱化的倾向。与此同时，城管执法的范围无形之中被扩大了很多，而执法范围的界线则越来越模糊。很多部门将其不想管又管不好的事情，借着城管执法范围界线模糊之机推到城管部门来，造成了城管工作的被动局面。

四是城市综合执法体制不够完善。目前，我市拥有一支庞大的城管队伍，但不少工作人员缺乏专业培训，在城市管理执法中运用不科学手段、不按规定执法也不时出现。尤其是影响公民权利和利益的具体行政行为时，在不同程度上没有遵循相关法定的程序。如目前存在的突出的违章建筑执法过程中涉及违法占用土地的行为并没有授予城市管理执法局行使，导致违法建筑这一个违法行为还是多个部门处罚。就我市市区两级城市管理行政执法权分工而言，还存在职责不明、市级对区级执法监督和指导不力的问题。

四、对“啄木鸟行动”拓展和完善的建议

从我市城市管理体制现状分析，不难发现我市城市管理体制中需要改进和完善。为此，进一步发挥和拓展“啄木鸟行动”已经成为新形势下我市畅通民意、科学管理、促进社会和谐必然创举。当前，还需要在以下几个方面着力提升：

要“啄”出实效，提升解决问题实效性。“啄木鸟行动”要取得预期成效，必须提升解决问题实效性。目前“啄木鸟行动”部分问题仅仅停留在曝光阶段，而没有进行追访，没有督促责任单位履行职能，群众诉求还存在难以落实、相关问题还难以有效解决的现象，长此以往政府公信力必将失信于民，“啄木鸟行动”的生命力也将丧失。为此“啄木鸟行动”活动必须狠抓实效，着力提升解决问题有效性。

要依规追“啄”，重视管理的程序性。法规是克服城市管理执法随意性的重要手段，目前在管理中随意治理现象还存有一定范围。要解决这个问题，必须通过制度手段来规范活动从注重结果到注重过程。同样的结果，不一样的过程，换来的效果和群众满意度就有不同，实质上，互动的过程也是换位的思考过程、与群众沟通交流的过程。为此，要在国家法律法规的规定基础上，针对管理中出现的普遍性问题制定具有统一标准的制度。

要长“啄”到底，建立“大城管”机制。目前，“啄木鸟行动”既是南昌城市管理重要渠道，也是改善机关效能作风重要方式，要通过倒逼城市管理的更新，包括城市市容市貌建设、市民精神素质、行政机关工作效率等，构建统一的“大城管”机制。为此，要以此为契机，进一步理顺管理体制，规范整合部门职能，建立多级模式管理，防止行政机关职权交叉和互相扯皮的现象发生；进一步完善建立考核考评机制，用机制激励和约束活动的长效开展，使明察暗访制度化；要进一步完善纪检、监察等部门建立联动机制督办机制问责机制，使活动形成强大的监督合力，全面推进“行动”转型为“大城管”机制。

[1]刘小荣.“啄木鸟行动”在南昌[N].江西日报，2011-6-25.

[2]余孝忠，李兴文，吴锺昊.南昌“啄木鸟行动”监督改政风 全城行动挑问题[N].瞭望，2013-1-28.

[3]赖薇，赖永峰.南昌“啄木鸟”：“啄”出城市管理新样本[N].经济日报，2012-7-5.