公路建设环境管理现状及对策

高硕晗，王新军，李长江，李劲松，高 磊

（1.交通运输部科学研究院，北京 100029；2.吉林省高等级公路建设局，吉林 长春 130216）

近年来，随着国民经济的发展和拉动内需政策的带动，我国公路建设事业得到蓬勃发展。据不完全统计，除港、澳、台地区外，截至2012年底，我国公路通车总里程已达410万km，其中高速公路达到9.56万km。然而，公路建设占用了大量土地资源，穿越了湿地、林地、自然保护区、风景名胜区、饮用水源保护区等众多环境敏感区，表现出了路域山体破坏、水土流失剧烈、景观破碎、环境污染等一系列突出的环境问题。

随着公路建设的快速发展与环境问题的产生，我国逐步研究和实施了适合我国国情的公路环境管理技术方法来控制或避免公路建设对环境的负面影响。我国的公路建设项目环境保护管理实行环境影响评价和“三同时”制度，但在执行过程中存在一定程度的“重审批，轻监管”的问题[1]。同时，以往我国的环境管理很大程度上是依据环境问题的出现使用相应的环境管理技术方法来补救，使得保护一直处于被动局面。为了消除上述问题，我国已逐步在公路建设项目形成过程中的各个时期介入相应的环境管理技术方法，包括公路网规划、环境保护设计、环境监理、环境影响后评价等，初步建立了一套公路环境管理体系。但从公路建设项目全程的特点和环境影响的全面性及复杂性来看，由于目前公路建设项目各个时期的环境管理体系还不完整，其技术方法还存在缺陷，现行的环境管理技术方法在解决公路建设项目产生的各种环境影响时还存在一些不足。

当前和今后一段时期，交通运输仍处于大建设大发展时期，面对国家“五位一体”发展布局的新要求以及能源资源短缺、生态环境恶化所带来的严峻挑战，加强环境管理工作至关重要。为此，本文全面梳理了我国公路建设环境管理各个环节的现状与存在的问题，并提出了相应对策，以期为公路环境管理提供决策支持，以便更加高效地进行公路建设项目的环境保护工作。

1 公路建设前期环境管理现状及主要问题

在公路项目建设前期的环境管理主要包括项目建议书、可行性研究和设计三个方面。项目建议书阶段的环境管理主要工作是规划环境影响评价，其工作内容就是进行公路网的规划环境影响评价和结合公路网中的具体项目对规划环境影响评价进行分析。进入可行性研究阶段后，环境管理的工作是环境影响评价，主要工作内容就是工程分析、环境现状调查、环境影响预测、分析与评价。在设计阶段中，主要进行环保设计工作，其主要工作内容就是初步设计和施工图设计。在公路建设前期进行有效的环境管理常常能够从根源上解决公路建设带来的环境问题，有助于变“事后管理”为“事前管理”。

1.1 公路规划环境管理

公路网规划环境影响评价能在规划的早期阶段介入规划，可识别出路线走廊带内对路线布局的制约因素，提出路线布局方案的建议，有助于弥补建设项目环境影响评价的局限性。我国的公路网规划环境影响评价是在借鉴国外经验的基础上逐步发展起来的。1992年以后，国外的战略环境影响评价开始引起我国有关专家学者及有关部门的重视。1993年在上海召开的“国际环境影响评价学会年会”上，曲格平正式提出要开展发展战略及政策的环境影响评价；1994年在《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》中明确提出要建立“可持续发展环境影响评价制度”，强调了在政策和规划层次进行环境影响评价的重要性；2003年9月开始实施的《中华人民共和国环境影响评价法》明确规定了开展规划的环境影响评价并提出了具体要求[2]。为贯彻落实《环境影响评价法》，交通部于2004年8月颁布了《关于交通行业实施规划环境影响评价有关问题的通知》，要求今后编制的国省道公路网规划都要进行环境影响评价。随后，青海、云南、广西、陕西、黑龙江、江西、河南、重庆、湖南、江苏、辽宁、福建、山西等省、市、自治区和国家高速公路网相继开展了规划环境影响评价工作。2012年5月，环境保护部、交通运输部联合下发了《关于进一步加强公路水路交通运输规划环境影响评价工作的通知》，就规划环评和项目环评两部建立联动机制，进一步加强了环境评价工作的管理。

虽然目前公路网的规划环境影响评价已经在我国多个省区开展，并取得了一定的经验和成果，但仍然存在以下的问题。

（1）规划体系复杂，协调、制约机制不完善

公路规划涉及国土、林业、农业、城市等多个方面，由于这些不同方面的规划隶属于不同的主管部门，造成公路网规划与其他规划相互交叉重叠，且这些规划之间联系和协调工作不够，最终导致规划体系内部互相矛盾。因为规划的目标和等级直接决定规划环评的类别和内容，规划之间的不协调会导致规划环评结论相互冲突，进而降低规划环评有效性[3]。

与此同时，一些地方政府或交通建设管理单位环境保护意识薄弱，常看重公路建设带来的短期效益而忽视长期影响，对规划环评给出的结论和建议缺少重视，但此时环保部门仅仅拥有对公路网规划环评的审查权而没有决策权，专家审查意见也仅作规划审批的参考依据，没有形成完善有效的制约机制，从而导致规划环评的效用降低[4]。

（2）规划环评理论和方法体系未成熟

我国当前的规划环评的理论和方法体系还不完善，公路网专项规划技术导则也尚未出台，难以形成有效支持。此外，公路网规划环境影响评价中生态评价的定量分析还很薄弱，缺少合适的评价指标体系，在已开展的公路网规划环评实例及相关的研究中，或者是借鉴公路网规划方法提出定性评价，不能反映出公路网规划所带来的生态环境影响，或者是借鉴项目环评提出庞大的生态环境指标体系常常导致评价指标过细。有缺陷的评价方法必然会影响评价的准确性，从而致使预测结果不准确，在制定减缓措施时过于粗略，削弱了评价结论的说服力。

1.2 公路环境影响评价

我国的公路环境影响评价始于20世纪80年代。1987年交通部颁布了《交通建设项目的环境保护管理办法（试行）》，标志着我国公路建设项目环境影响评价工作的开始。1990年，交通部又发布了《交通建设项目环境保护管理办法》等规章，并制定了《公路建设项目环境影响评价规范（试行）》、《公路环境保护设计规范》、《公路绿化规范》等一批技术规范。《“十五”至2020年交通环保规划》、《公路效能噪声限值标准》、《公路交通行业“十五”至2010年环境保护规划》、《公路交通行业环境保护投资界定》、《公路环境工程概预算编制办法》、《公路环境保护设施验收办法》等一大批环境保护科研、规划、规范和标准项目，为保证公路环境保护工作的落实提供了技术保障。目前，我国公路建设项目中已全面开展了环评工作，并且进行了大量的研究与实践，一系列法律法规及技术导则的颁布也保证了公路环境影响评价工作具有科学性、先进性、实用性和规范性。

近年来，公路建设环境影响评价技术及方法在不断改进及完善，对促进公路建设与环境协调持续发展起到了非常重要的作用，公路建设项目环境影响评价相关理论和技术研究成果也不断出现。但是，目前我国公路建设项目环境影响评价工作还存在以下的问题。

（1）环评与工程设计结合不紧密

从预工可阶段主要论证项目建设的必要性和经济可行性，到工程可行性研究阶段主要研究路线的走廊，初步设计阶段基本确定路线方案，最后到施工图设计拿出具体的设计图纸，要经过多次审查和修订，工程方案变更可能出现在任何一个环节中。由于公路工程设计（路线）方案的不断调整或优化，环境敏感点变化幅度常常非常大，直接导致了环保工程变更等相应的环境管理问题。而实际工作中，大多数项目的环境影响评价由于受经费、时间、人力资源等因素的限制，往往是针对设计资料的“一次环境影响评价”，缺乏及时更新，从而削弱了环评对工程设计的指导作用[5]。

（2）环境影响评价措施执行力度不够

许多项目建设者只是把环境影响评价工作视为项目开工建设的一道手续，只是为了得到一纸批复，而等项目开工建设后，由于业主及施工单位环境保护意识薄弱，对环境影响评价文件所要求的环保措施却不予以彻底的执行，导致工程建设中的环境问题突出。

1.3 环境保护设计

我国建设项目环境管理的“三同时”原则自1973年在第一次全国环境保护会议中首次确立，《建设项目环境保护管理条例》使建设项目环境管理的“三同时”原则得到了有效地贯彻执行。为使“三同时”原则的源头“同时设计”纳入公路建设项目设计程序，我国在1998年制定了《公路环境保护设计规范（试行）》。2010年7月1日，交通运输部对其进行了修订后废止了原规范，将《公路环境保护设计规范》作为公路工程行业标准。新规范从社会环境、生态环境、环境污染防治、绿化设计、水土保持及景观设计6个方面论述以指导公路建设环境保护设计，对环保设计的规范化起到了重要作用。

目前，环境保护设计已成为公路设计中的专项内容，但是在编制与执行过程中仍存在以下一些缺陷。

（1）对环保设计重视程度不足

公路建设项目环境保护设计是解决公路建设与环境保护协调发展的重要途径。通过环保设计能够提出切实可行的措施和建议，最大程度上防止或减轻工程对环境的污染和对生态环境的破坏。但在实际工作中，一些业主和设计单位对环保措施实施及环保设计不够重视，常常出现环保措施执行不力、环保设计不到位的现象，致使公路建设环境保护工作受到影响。

（2）缺少有经验的环境保护设计人员

公路环境保护设计涉及面广、内容多，近年来要求的标准越来越高，这就需要工程设计人员既要有很强的环境保护意识，又要具备环保、园林及美学等多方面的综合知识，能够结合项目所在地的具体情况，因地制宜，采用灵活多样的设计手法，最大限度地将环境保护的理念应用到公路建设的每一个环节，综合各种因素，对设计成果进行检验和修正，从而设计出体现环保意识的工程。目前公路设计单位普遍缺乏有经验的环境保护设计人员，实现高技术的环保设计存在困难，在一定程度上降低了环保设计的要求。

（3）与相关学科的交流合作不够密切

发达国家的公路工程设计常常涵盖了环保、园林及美学等多个方面，尽量使得公路与周围环境融为一体，最大限度减少公路建设对环境的影响。公路环保设计要求设计人员具有多方面的知识，也需要进行多学科合作，使得水土保持、景观设计能够在工程设计阶段介入，从而更全面地完成公路建设环境保护工作，而我国在环保设计多学科交流方面与发达国家还存在一定差距。

2 公路项目建设期环境管理现状及主要问题

公路建设项目建设期主要包括了施工准备、建设施工和竣工验收三个阶段的工作。在施工准备阶段中环境管理的工作主要是项目施工组织设计环保部分编制，主要内容是根据工程施工组织设计内容，合理安排环境保护组织设计内容。在施工阶段，公路项目环境监理是环境管理的主要工作，其主要内容包括环保达标监理、环保工程监理和环境监理的管理等。在项目竣工验收阶段，环境管理的主要工作是依据有关规定，进行公路建设项目环保设施竣工验收和各项工程环保工作验收，主要内容包括环境影响报告书回顾、环保措施及设施落实情况调查、环境影响调查等。通过建设期环境管理，能够对公路施工中产生的环境问题实施有效管控。

2.1 公路施工组织设计

公路施工组织设计的环保部分，是施工组织设计的重要组成部分，它是准备、组织、指导施工和编制施工作业进行环境保护计划的基本依据。公路施工组织设计中的环保部分要求工程在施工时不仅要符合质量、进度等方面的要求，还要符合施工中各个环节的环保要求，并有针对性地提出环境保护措施，将环境保护的技术方法借助施工方法体现在施工过程中，实现施工和环境保护的协调发展。

目前我国的公路建设在编制施工组织设计时，其中的环境保护内容和要求薄弱，因而施工中环境保护工作也相对薄弱，主要表现在以下方面：

（1）许多施工单位在编制施工组织设计的环保内容和要求时常常是照搬其他项目的内容，在选择施工方案时对施工场地周边的自然环境和社会环境条件考虑不足，缺乏针对性；（2）施工组织设计中的环保要求不能得到有效贯彻落实，同时施工过程中对于施工组织设计环保要求的监管较为薄弱，使得环保要求难以实现；（3）在时间进度安排方面，缺乏对环境保护工作时间要求的考虑，在布设施工平面图时，对场地环境现状和环保要求考虑不足。

2.2 施工期环境监理

我国以往的公路建设项目的环境管理重点在于环境影响评价和“三同时”的竣工验收上面，对项目建设期的污染与防治监理较为薄弱[6]。针对建设项目施工期环境管理存在的问题，在2002年8月召开的全国建设项目环境管理工作会议上第一次明确提出，要加强建设项目的全过程监督管理，规范施工阶段的环境管理，解决以往存在的“重审批，轻监管”问题。2002年10月国家环保总局、铁道部、交通部等六部委联合发布了《关于在重点建设项目中开展工程环境监理试点的通知》，要求进行环境监理试点。2004年交通部下发了《关于开展交通工程环境监理工作的通知》，决定在交通行业内广泛开展工程环境监理工作，并作为工程监理的重要组成部分，纳入工程监理管理体系。2007年交通部又下发了《关于在公路水运工程建设监理中增加施工安全监理和施工环保监理内容的通知》，要求在现有公路、水运工程监理组织体系框架下，将施工安全、环保融入监理职责。2012年全国环境保护工作会议提出要全面推进建设项目环境监理，推动了公路建设项目环境监理的落实。

虽然我国的公路建设已经广泛开展了环境监理工作，但仍存在以下不足。

（1）环境监理法律法规不健全

在我国已有的环境法制建设中，对施工期的环境监理没有做出具体规定，法律条款偏重于制定原则性的要求，缺乏技术方法的应用程序和可操作的法律条款，并且针对性不强。同时，在执法过程中也出现部分对于施工过程中的环境破坏行政执法不严、力度不够的问题，导致一些施工单位只注重施工进度和质量，而用罚款为环保损害买单[7]。

（2）环境监理工作难以定量考核

目前环境监理开展工作主要是依据环境影响评价报告书及其批复文件中对工程环境保护工作的要求来执行，而缺乏工程环境监理的指南或规范以及考核指标与验收、收费等标准，导致环境监理工作难以进行定量考核。同时，环境监理中各级管理部门和各参建单位的职责不明确，在工作的过程中会出现互相推诿的现象，不利于环境监理开展工作。

（3）环境监理对施工单位的约束力度不够

工程环境监理主要依据环境影响报告书及其批复文件、初步设计文件等与建设单位签订环境监理合同，根据合同开展工作。但在实际工作中环境监理人员对施工单位缺乏有效的约束手段，难以依据合同条款对违规行为进行处理[8]。

（4）未形成环境监理专业化队伍

目前公路建设项目的环境监理工作多由工程监理单位兼职进行。在这种环境监理组织机构模式下，一方面当工程与环境保护“冲突”时，多倾向于环境向工程让步，将环境保护置于从属地位，影响环境监理的执行。另一方面，由于环境监理的监理对象有其特殊性和专业性，一般的工程监理人员很难有效地承担并完成环境监理工作，近年来在公路施工污染控制工程、声屏障工程、绿化工程等的施工中所出现的问题也反映了建立专业化环境监理队伍的迫切性。

（5）施工现场不具备环境监测条件

判断施工过程中产生污水、噪声等是否达到国家规定的排放标准需通过现场监测结果及数据分析来反映，开展环境监测是做好工程环境监理工作的一个必要条件，也是环境监理单位对施工单位进行约束的重要依据。我国目前的环境监理还没有相应的技术装备来进行保障，施工现场还不具备环境监测的条件[7]。

2.3 环境保护验收

公路竣工环境保护验收是保障公路降低环境影响的重要环节，通过实施环保达标验收和环保工程验收，可以有效解决公路施工遗留的环境问题，保障环保设施的运行效果，有效地避免出现新的环保“欠账”[9]。

国家环保总局1994年下发了《建设项目环境保护设施竣工验收规定》，该规定明确指出公路建设项目竣工后要进行环境保护措施的验收。2001年在此基础上进行修订后国家环保总局下发了《建设项目竣工环境保护验收管理办法》，明确了建设项目除对环境保护设施进行验收外，同时也应对环境管理措施的落实情况进行检查和验收，增加了环保验收合格条件中有关环境管理和生态保护的内容。2010年，为规范公路建设项目竣工环境保护验收工作，环保部制定了《建设项目竣工环境保护验收技术规范 公路》，规定了公路建设项目竣工环境保护验收调查总体要求、实施方案和调查报告的编制要求。

目前我国的公路建设项目竣工后已开展了全面的环境保护验收，但在验收过程中仍存在以下问题。

（1）施工期环境影响基础资料不完整

公路建设项目施工期造成的环境影响是公路竣工环境保护验收调查的组成部分，但目前公路建设项目的施工期环境监理过程中还有诸多弊端，如施工期环境监测数据、施工占地、开挖方、施工便道等对地表扰动情况和施工期水土流失情况等基础资料不完整，造成公路建设项目竣工环境保护验收调查中不能真实、确切地反映施工期的环境保护措施落实情况。

（2）未建立完善的环境监测指标体系

公路竣工环境保护验收调查的内容涉及到区域生态环境调查、农业生态环境影响调查、水土保持调查、景观影响调查、交通噪声影响调查、水环境影响调查、大气环境影响调查等，但是目前并没有完整的指标体系来反映公路验收调查状况，因此也还没有完整的环境监测指标体系来反映公路建设与环境系统之间的关系。

（3）缺乏与环评单位的信息交流

环境保护验收的主要工作任务是验证环境影响评价的预测结果，落实环境影响评价提出的环境保护措施。环境影响评价和环境保护验收作为建设项目环境保护管理中的2个重要环节，环评单位与验收调查单位之间应保持一定的信息交流。目前许多公路建设项目竣工环境保护验收单位与环评单位缺乏信息交流沟通，有时不能及时解决验收调查中存在的一些问题[10]。

3 对策与建议

3.1 建立健全环境保护体系与制度

健全的环境保护制度体系是进行环境管理的重要约束和保障，是对政府部门、企业和公众行为规范管理的重要手段。我国目前的公路环境管理仍需进一步加强法制化建设：

（1）要加强对现有的公路建设相关环境管理法律、法规的系统清理，重点是对其中存在着矛盾、重叠和立法时欠缺考虑的部分及时进行修订；

（2）要进一步完善公路环境管理机构建设，特别是要以法律形式确认各级各类环境管理机构的管辖分工、职权范围和活动规范；

（3）要解决长期以来存在的执法监督手段薄弱问题，健全环境监管体制，提高监管能力，加大执法力度。

3.2 严格执行环境管理法律法规，实行全过程管理

公路建设各阶段的环境管理工作各有侧重，环环相扣，每一环节的缺失和不到位都可能带来难以弥补的环境问题。应依据环境保护的法规和政策，要求建设项目从建议开始到决策、实施、使用和维护的全过程中，开展组织、计划、协调和控制，最终达成环境目标[11]。在全过程管理的同时，每一环节在执行工作中并不是分立的。比如，环境影响评价应随着工程不断地调整，对防治污染和防止生态破坏的措施进行不断的修正。如果管理不到位，建设单位仅把环评当成一道通关的手续，拿到批文则万事大吉，就会直接影响施工建设过程中环保措施的落实。再比如环境监理和竣工环保验收在管理中的漏洞也会使环评中的环境保护措施大打折扣。因此，须严格执行环境管理的相关法律法规，并且加强各环节之间的联系，使环境管理成为一个有机的整体，提高环境管理效率和有效性。

3.3 完善现有技术和规范，实行标准化作业

我国现有的公路环境管理技术和规范还有许多不成熟之处，应逐步完善规划环评和环境影响后评价的理论和方法体系，研究制定公路网专项规划技术导则及环境影响后评价技术导则；针对环境影响评价、竣工环保验收中生态影响定量分析的薄弱环节，建立适宜的评价指标体系，增强评价的科学性。与此同时，完善各环境管理环节现有技术规范的不足之处，加强高校及科研院所在这方面的研究投入。

3.4 培养专业人才，加强环境管理队伍建设

目前，在公路建设的环境管理中如规划、设计、监理等环节，依然缺少环境保护方面有经验的专业人员，应对相关人员加强培训，建立并逐步完善培训和考试制度，做到人员持证上岗，并且专业搭配科学合理，逐渐形成一套切实可行的资质认证办法，做到责权监管到位。

3.5 建立激励机制，增加环境保护资金投入

随着我国公路建设的快速发展，环境保护工作也备受关注，环保投资也逐步增加。但是与环保对投入的需求相比，我国公路建设环保投入依然不足。因而，建议建立激励机制，如环保投入达到一定比例可享受税收优惠、信贷支持、补贴等优惠政策，以保证环保资金的投入；同时支持和鼓励各级部门积极筹集和落实交通运输环境保护建设资金，加大交通环保科研资金投入，探索环保资金直补制度，确保交通环保设施运行维护资金和环保管理工作经费。

3.6 加大宣传力度，增强从业人员环境保护意识

在公路建设中，提高公路相关从业人员的环境知识、环保思想和文化意识，是提高公路建设环保工作水平的基本保障，做到业主重视环保、施工人员积极配合、沿线居民共同监督，环境管理工作将事半功倍。对于业主，可利用发放宣传册等方式，宣传公路环境与环保新形势、新任务，开展环保讲座，深入剖析环境保护对于公路运行的重要意义，消除业主对环境保护的错误认识，增加其重视程度。对于施工单位，可在工程开工前，聘请有关专家分别组织施工单位管理人员和技术人员开展环保知识培训。各施工单位根据国家和交通运输部的相关规定编印《施工期管理人员环保手册》、《施工期施工人员环保手册》等资料，对进场的施工人员进行不同层次的培训，提高参建人员环保意识，明确环保工作的意义和具体要求。同时，要求施工单位在沿线树立环保宣传内容直观、生动、形象的标语牌，既起到宣传教育作用，又寓含警示意义。对于沿线居民，可通过居委会、村委会等组织积极引导公众参与环保事业，配合环境执法，调动全民参与保护环境的热情，维护自身权益，形成全社会监督违法行为的强大震慑力。

[1] 董小林.公路建设项目全程环境管理体系研究[J].中国公路学报，2008，21（1）：100-105.

[2] 王磊.基于战略环评的公路网规划生态环境影响评价研究[D].西安：长安大学，2009.

[3] 尤琦，张磊.规划环境影响评价有效性探讨[J].环境保护与循环经济，2010（2）：51-54.

[4] 李雪淋，简蔼莹.规划环境影响评价的现状问题及建议对策[J].科技创新与应用，2013（18）：140.

[5] 岳蓬蓬，梁学功，赵琴，等.公路工程设计阶段环境管理的对策和建议[J].公路交通科技：应用技术版，2010（12）：282-284.

[6] 袁玉卿.公路建设项目施工期全程环境管理体系的研究[D].西安：长安大学，2004.

[7] 杜丽英.制约公路环境监理工作开展的若干问题分析[J].辽宁省交通高等专科学校学报，2012，14（4）：35-37.

[8] 崔春霞，邬荣辉，石立安.环境监理在我国公路建设中的应用现状及趋势[J].山西建筑，2008，34（26）：226-228.

[9] 曹广华.公路建设项目全程环境管理技术方法体系研究[D].西安：长安大学，2006.

[10] 王锋.浅谈公路建设项目竣工环境保护验收调查工作中存在的问题及对策[J].干旱环境监测，2008，22（2）：126-128.

[11] 朱江.公路建设项目环境管理体系研究[D].西安：长安大学，2006.