江西省小型水利工程管理体制改革的实践与探索

廖瑞钊，唐林波

（江西省水利厅，江西 南昌330009）

江西省小型水利工程众多。由于小型水利工程“资产构成复杂、管理权责不明、管理主体缺位，管护经费难以落实”等问题，导致工程处于有人用、无人管的局面，工程效益大打折扣，严重影响了工程效益发挥和农村经济的发展。为加强小型水利工程管理，我省各地进行了一些有益的探索和实践，取得了比较好的效果，为深化小型水利工程管理体制改革积累了经验，打下了基础。

1 基本情况

江西省是农业大省，水利是国民经济和社会发展的命脉和重要支撑，历届省委省政府大兴水利建设，目前基本形成了一个较完整的蓄水、引水、提水、排水、防洪、灌溉、发电和水土流失治理的水利工程体系。据水利普查统计，我省建成各类水利工程约800万座（处）。其中，水库10 819座，总库容约321亿m3；堤防总长约13 029 km；水电站3 692座，装机容量约468万kW；水闸11 321座；泵站19 572座，其中大中型泵站仅118座；农村供水工程约308万处；地下水取水井477万眼；塘坝窖池23万处，总容积约29亿m3；万亩以上灌区314座等。 全省耕地面积308.5万hm2，有效灌溉面积达 204.2 万 hm2。

全省水利工程体系中绝大多数是小型水利工程。其中，小型水库10 526座，小型水闸11 065座，小型水电站2 335座（装机50 kW以下），3级以下堤防12 679 km，塘坝窖池23万处，农村供水工程308万处，取水井477万眼等。

2 小型水利工程管理存在的主要问题

2.1 工程资产构成复杂，产权归属不明

我省小型水利工程建设主体的多样性决定了小型水利工程产权的多样性，有的是以国家投资为主兴建的，有的是以农村集体经济组织投入为主兴建的，有的是以受益户共同出资兴建的，还有的是以社会资本投资兴建的和个人投资兴建的。但多数水利工程权属交叉，属国家及跨乡镇跨多个村组共同所有，无法明确权属该归谁、谁该占有的权属是多少，导致产权无法确认，致使多数水利工程无法确权划界。

2.2 管护主体不落实，管护不到位

由于我省小型水利工程权属不明，造成小型水利工程管护主体不落实，管护不到位。大多数小型水利工程没有建立管护机构或没有明确专职管护人员。另外，长期以来由于国家的大包大揽，群众习惯于管护归政府，工程基本上是不用不管，不坏不修，堤防、水库、灌区渠道屡遭破坏，一旦遇到旱情要用时往往发现已不能使用。

2.3 筹资渠道不畅，管护经费难以落实

江西省小型水利工程维修管养经费主要来源于工程水费和群众的投工投劳。由于国家取消农业税，工程水费越来越难以收取，即使能收取水费的地方农业供水水价仅为核定成本价的30%至40%左右。同时随着农村劳动积累工逐步取消、农村实行一事一议的政策和农村青壮年大量的外出务工，群众的投工投劳越来越难以组织。另外，江西是欠发达地区，多数村级集体经济较薄弱，各级财政较困难，造成工程管护经费难以落实，工程管护工作难以开展。

3 小型水利工程管理体制改革的实践与探索

江西省是全国建国以来不间断给国家提供商品粮的仅有的两个省份之一，小型水利工程为江西省粮食生产做出了重要贡献，加强小型水利工程管理，建立小型水利工程管理长效运行机制，发挥小型水利工程长远效益，关系国家粮食安全，关系农民切身利益，关系经济长远发展，关系防洪安全和社会稳定。面对小型水利工程管理存在的主要问题，通过不断探索和实践，因地制宜，针对不同的小型水利工程建立起了相适应的运行管护模式。如2006年新干县人民政府出台了《新干县小型农村水利工程管理体制改革实施意见》，重点从明确工程权属、工程管理责任主体、管护人员、经费保障等方面进行改革，目前已建立了以目标责任管理、用水户协会管理、社会化专业组织管理、村民自治管理、合同经营管理等多种管护方式，基本实现了“有人抓、有人管、有人护”的良好局面。

4 江西省小型水利工程管护的几种成功模式

当前，江西省小型水利工程主要有6种管理模式：合同经营管理、村委会集体管理、农民用水户协会管理、目标责任制管理、政府购买服务和村民自治管理。

4.1 合同经营管理模式

萍乡市湘东区老关镇提出“以塘养塘、以水养水、以水促养”的产权改革思路，盘活水利资产，在全镇推行山塘水库租赁制，将租金专户储存，专款专用，5年来，累计投入塘租270万元用于水利工程运行管理和维修养护。萍乡市湘东区老关镇通过招标的办法与承租人签订租赁管理合同，由承租人在合同期限内按所租赁的水利工程功能履行相应的义务，自主进行生产经营活动，按期缴纳租金，并保证租赁期满时重新核定的资产达到合同规定值。

4.2 村委会集体管理模式

新干县金川镇水么村委会地处县城东面郊区，辖区内有9个自然村，人口1100多人，有2座小（2）型水库、5座小型水闸，11座塘坝，灌溉水田面积 221.86 hm2。所有水库、水闸、塘坝都由村委会统一管理，统一收取水费和水库承包费，水费每hm2收取150元/年，共计 33 280元/年，小（2）型水库承包费为 46 100元/年，经费由村委会掌管，专款专用，用于渠道清淤，水闸管理，水库维修，防汛抗旱材料、设备购置等相关费用，有效保证了工程良性运行，保障了粮食丰收，农民增收。

4.3 农民用水户协会管理模式

鹰潭市流口镇白洋坝用水协会成立于2006年9月，协会位于流口镇板桥村委会。白洋坝灌溉耕地总面积约140 hm2，受益农户达350多户，人口1 600多人。协会制定了章程，建立健全了工程管理、灌溉管理、水费计取、财务管理等各项规章制度，并经用水户代表大会表决通过。协会实行民主集中制，成立执委会负责日常运转，实行“一把锄头放水”，采取“轮灌”制，规范了用水秩序，提高了灌溉效率，群众节约用水的意识也有了提高。水费价格采取“一事一议”制，由村民代表自己确定水价，使水价更趋合理，解决了水利工程投入难找、水价难定、水费难收、工程难管、水利工程管理单位难以维继的问题。协会成立后，形成了“协会—用水户”的管水体系，减少了中间环节，加强了对水费水价的监管，杜绝了不合理收费的现象。在每个自然村设立了公示栏，接受群众监督，实现了灌区水费按时足额征收、农民水费负担减轻的“双赢”效果。白洋坝用水协会按75～150元/hm2收取水费，每年可以收得8 000～17 000元左右，除了开支放水员、会长等人2 000元的工资外，其它所得用于水利工程维修，基本上可以实现以水养水的目的。

4.4 目标责任制管理模式

以新干县梅塘水库为例，水库采用目标责任制管理模式，通过实行4年一轮，一年一聘原则，由界埠镇政府聘用2名水库管理人员对水库进行管护，签订水库管护目标责任协议，明确水库管理员职责、权利、义务及考评方式。水库管理员主要负责坝容坝貌维护、汛前防汛备料、汛期水情、雨情及工程巡查观察并做好工程运行记录、数据上报和执行县防汛抗旱指挥部的调度；负责水库灌溉用水水量分配调度及水库10.2 km南北主干渠的日常管理维护等。镇政府对水库管理所实行“三保障”，即保障人员工资福利、保障水库工程运行管理维护费用、保障管理员社保。梅塘水库工程管理所工作经费，由镇财政所统一按受益面积向各村委收取，实行收支两条线管理。

4.5 政府购买服务模式

在“不增加一个机构，不增加一个编制”的国家政策要求下，按照改革的办法，江西省水利厅将峡江水利枢纽库区防护工程运行管理作为政府购买社会化服务试点，由江西天源水利工程维修养护有限公司承担峡江水利枢纽库区防护工程运行管理及维修养护。购买主体为峡江水利枢纽工程管理局，服务承接主体为江西天源水利工程维修养护有限公司；购买服务内容为库区防护工程所有堤防、电排站及其它建筑物日常运行管理及维修养护工作。制定了政府购买服务试点方案，明确了维修养护范围、维修养护质量标准和技术要求、运行管理及维修养护职责、监督考核机制、实施步骤等；江西天源水利工程维修养护有限公司建立了维修养护规程、岗位管理等相关制度。实现了政府只养工程不养机构和人员的工程管养新模式。

4.6 村民自治管理模式

新干县对产权归村组集体经济组织的小型水库和中型灌区末级渠系配套建筑物、塘坝、堰闸、机井及装机功率小于500 kW的泵站等水利工程，按照村民自治原则实行管理。小（2）型水库由村委会聘用1名专职管理员进行管理，负责水库及灌区的定期维修和日常维修养护，按县人民政府批准的度汛计划蓄水及水权分配，管理员的工资由村委会集体承担保障，管理经费主要来源于水库的水费及村集体经济收入。塘坝管理员基本上由村小组长或组干部兼任，塘坝管理实行务工补助制度，年底由村小组按50元/日结算务工费，塘坝产生的务工费及工程维修养护的经费支出由村小组集体承担。

5 深化小型水利工程管理体制改革的思考

根据水利部、财政部《关于深化小型水利工程管理体制改革的指导意见》，结合江西实际，认为深化小型水利工程管理体制改革首先要把握好三个重点：一是按照“谁投资、谁所有”的原则，明晰工程产权。产权归属已明晰的工程，向所有权人颁发产权证书；工程产权不清的工程，要根据工程修建的历史和使用的现状，按照“谁受益、谁负担”的原则，由县级人民政府提出确权标准，负责产权界定并颁发产权证书。二是按照“谁所有、谁管理”的原则，落实工程管护主体和责任。工程产权所有者就是工程的管护主体，承担工程的管护责任，负责工程的运行安全和防汛安全。三是落实工程管护经费。管护经费原则上由工程产权所有者负责筹集，对公益性项目财政适当补贴。工程管护经费筹措渠道包括工程水费、工程租赁费、受益农民的投资投劳等。各级政府应着重建立公益性小型水利工程财政补贴机制，县级水行政主管部门对区域内承担公益性职能的小型水利工程开展全面核查，会同财政部门根据各类工程承担的职能核定补贴标准，并按照标准对工程产权主体核发财政补贴；小型水利工程运行政府补贴应纳入县级财政预算，省级财政建立小型水利工程管护经费奖补机制，按照“奖优罚劣”的原则，根据管护实效进行补助。

其次是要发挥好三个作用：一是发挥好政府的主导作用。深化小型水利工程管理体制改革，关系国家粮食安全，关系农民切身利益，关系经济长远发展，关系防洪安全和社会稳定，应强化政府责任，发挥政府的主导作用；政府应加强对小型水利工程管理体制改革的组织领导，制定切实可行、针对性强、可操作性的改革实施方案，细化分工、明确各部门的职责，加强对改革工作的指导、监督和考核，保障改革的经费落实到位。二是要充分发挥好市场机制的作用。灵活运用市场机制，分离小型水利工程所有权、使用权、经营权，放开经营权，采取承包、租赁、拍卖、股份合作等方式，创新工程管理模式，解决运行机制不活的问题。三是发挥好农民的主体作用。小型水利工程服务的是农业、农村、农民，小型水利工程管理体制如何改革，管护方式采用何种模式，农民最有发言权，政府不能大包大揽；各县出台改革方案一定要征求农民的意见，要充分调动农民参与改革的积极性，要按照“谁受益、谁负担”的原则，宣传水是农业生产的必须成本，用水必须缴费，缴费是用于工程，工程是服务于农业、服务于农民自己的观念，引导农民群众“一事一议”投资投劳参与小型水利工程管护。

第三是要建立三个机制：一是要建立改革的领导、协调、沟通机制。各试点县应成立县政府主要领导为组长、分管县长为副组长，水利、财政、发改、国土、农业、林业、人社、公安、乡镇等部门为成员的深化小型水利工程管理体制改革领导小组，明确各成员单位的职责，建立各成员单位之间协调联动沟通机制。二是要建立改革工作经费保障机制。水利部门要会同财政部门根据改革的任务要求和年度计划，测算改革所需的工作总经费和年度经费并纳入财政年度预算，做到既有人办事，也有钱办事。三是要建立监督考核和责任追究机制。各试点县要加强对改革工作的监督考核，制定监督考核办法，具体量化考核评分标准，根据考核结果，对小型水利工程管理体制改革组织不力、措施不落实、工作不到位的单位和个人追究责任单位和责任人的责任。

［1］江西省水利厅，江西省统计局.江西省第一次水利普查公报［R］.2013，5.