试行取消建设工程强制监理带来的思考

2014-04-15曹红艳

建设监理 2014年9期

关键词：项目管理

曹红艳

（武汉威仕工程监理有限公司，湖北武汉 430077）

试行取消建设工程强制监理带来的思考

曹红艳

（武汉威仕工程监理有限公司，湖北武汉 430077）

摘要：深圳开展试点取消建设工程强制监理，给监理行业带来了较大的震动。针对监理服务及监理价值的存在是否应该逐步市场化，监理应该以什么样的身份来为业主服务的问题，从建设工程强制监理产生的历史背景出发，结合监理行业的现状引发的思考，提出对监理行业的转型方向的思考。

关键词：取消强制监理；监理制度；监理服务；项目管理

0 引言

2014年 3月，深圳市住建局工作会议提出，在深圳市住房建设领域将推出开展非强制监理改革的试点。首先，社会工程全部取消强制监理，并将非强制监理范围逐步扩大至政府工程。同时，创新工程项目管理模式，积极扶持实力强、信誉好的监理企业转型成为项目管理公司，淘汰一批不良信用的监理企业，逐步扭转监理企业的形象。

深圳开展取消强制监理改革的试点，将明确发包方的主体责任，逐步取消强制性监理制度，强化建设单位的主体责任，意味着将彻底改变以往工程建设中建设、施工、监理三方模式，整个监理行业也将面临重大改革。

1 监理制度形成的历史背景及意义

1.1 监理制度形成的历史背景

20 世纪 80年代，我国固定资产投资基本由国家统一安排、统一财政拨款。进入到改革开放时期，国务院决定在基本建设和建筑业领域采取一些重大改革，例如，投资有偿使用、投资包干责任制、投资主体多元化、工程招标投标制等。为了适应我国经济发展和改革开放新形势的要求，势必要改革传统的建设工程管理形式。基于几十年建设工程管理实践以及对国外工程管理制度与管理方法的考察，逐步认识到：为了加强建设单位的工程项目管理，让工程项目管理走专业化、社会化的道路，需要一大批专门的机构和人才。于是，原建设部于 1988年发布了《关于开展建设监理工作的通知》，明确提出要建立建设监理制度；1988年开始试点建设工程监理制并于 1993年逐步推开；1997年《中华人民共和国建筑法》以法律制度的形式规定，国家推行建设工程监理制度。由此，建设工程监理在全国范围内进入全面推行阶段。

我国的监理制度是在市场经济体制尚未成熟的条件下发展起来的。我国的建筑市场还不成熟，市场主体的行为还不尽规范。例如，业主、承包商交易过程中诸如暗箱操作、串标陪标、借牌挂靠等行为，承包商偷工减料、损害工程质量的行为，建设单位在工程建设实施中的腐败行为，屡见不鲜。在建筑市场不成熟的条件下，政府一方面作为建设项目的投资人，要加强建设项目的管理，控制业主和承包商在工程建设过程的行为，保证工程质量和投资效益；另一方面又要作为市场管理、公共服务的角色，对腐败现象、工程质量和安全、违法违规行为等进行监督。这些管理责任，仅仅依靠政府机构自身的力量是难以是实现的。于是，产生了工程监理这个角色，以达到政府对建设项目进行微观管理的目的。这也成了国家推行强制建设监理的重要原因。

“豆腐渣”工程的出现，加快了强制监理制度的形成。一是 1996年 6月，震惊世界的韩国汉城三蒲百货商场坍塌事件造成了 500 多人死亡，1 000 多人受伤。事故对我国建设主管部门产生了极大的震动。由此，政府更加重视工程质量管理，加大了建设管理体制改革的力度。随后，在 1997年颁布的《中华人民共和国建筑法》中，将建设监理制度作为一项强制性制度提了出来。二是时任国务院总理朱镕基同志在

2.1.2 恶性竞争现象严重，监理取费普遍较低1998年洪水期间说的“豆腐渣工程”。1998年震惊全国的重庆彩虹桥垮塌事件，再度引起我国政府对工程质量问题的高度重视。于是，在 2000年发布的《建设工程质量管理条例》中明确规定了建设监理的质量责任。同时，“重庆綦江彩虹桥”、“三峡工程中焦家湾大桥”、“云南省高速公路部分路段”和“钱塘江防洪堤”，也成了全国闻名的四大“豆腐渣工程”。

我国强制监理制度的形成，具有其特定的历史条件，在一定程度上满足了我国市场经济发展过程中建设项目变革、与国际惯例接轨、建筑市场化等方面的要求。

1.2 监理制度的作用

建设工程监理制度的强制推行，改变了长期以来我国工程建设领域自筹、自建、自管的传统管理模式，加快了建设项目管理向社会化、专业化、现代化的方向发展。建设工程监理制度的建立，对控制投资、保证工期、确保质量都发挥了积极作用，已成为工程建设不可或缺的重要环节。时任国务院总理温家宝同志在重庆观音洞水库工地考察，看到头戴安全帽的工程监理人员时说：“监理工作很重要”。

监理制度的引入，打破了长期以来由建设方和施工方两大市场主体组成的二元格局。在业已形成的“建设—监理—施工”三大建筑市场主体中，监理处于建设项目管理的中心地位。监理行业属于专业化、社会化、科学化的服务机构，是独立的第三方。他们秉承“守法、诚信、公正、科学”的服务宗旨，坚持“独立、自主、公正”的从业原则，在“三控两管一协调”中发挥着重要作用。

2 建设工程监理的市场化

2.1 监理行业的现状

监理行业的形成和发展，给我国工程建设的健康顺利发展带来了巨大的成效，监理的重要性也逐渐得到了市场认同，监理业迅速发展起来。目前国有投资的项目基本上都实施了工程监理，非国有的投资项目大多也委托了工程监理。但是，由于我国监理行业发展的时间较短、法律体系不健全等原因，一系列的问题逐渐暴露出来。近年来，国家出台了《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国招标投标法》、《建设工程质量管理条例》、《建设工程监理规范》等法律法规，但效果不尽理想。

2.1.1 业务范围狭窄

在理论上，监理工作内容包括“三控三管一协调”，即质量控制、造价控制、进度控制、合同管理、信息管理、安全管理和组织协调。这与推行监理制度的初衷相违背，也与国际上监理的惯例相脱节。

由于监理行业的法律法规还不健全，很多实力不足的企业在招标中以低价获取监理业务。导致了我国工程监理行业总体实力较弱、行业整体素质难以提高。

2.1.3 监理人员待遇低、素质低、地位低

因监理人员的待遇偏低而无法留住高素质人才，使得工程监理企业很难成为真正的高智能的知识密集型企业。工程建设中，重设计、重施工、轻监理的现象仍然存在。目前监理行业从业人员的学历普遍偏低，水平参差不齐；业主不重视监理，有些业主及施工单位对监理的职责缺乏正确的认识，使监理工作的正常开展受到了一定的困扰。有些业主法律意识淡薄，使得工程建设过程中“挥手工程”、“政绩工程”等现象普遍存在；甚至于有的业主强行干涉监理工作程序，导致质量安全事故的发生，最后却把责任都推给监理机构。

2.1.4 相关的法律法规不健全

随着监理行业的快速发展，特别是在中国加入 WTO 之后，相关的法律法规方面的薄弱日益凸显。这不仅对监理企业在国内的发展不利，而且对企业走出国门参与国际市场的竞争也造成了困难。

2.2 监理服务和监理价格的市场化

(1)将建设工程监理推向市场化。根据建设工程强制监理产生的历史背景、我国建筑市场的发展状况以及监理市场的不规范性等多种原因，取消建设工程强制监理，或将成为建设工程监理推向市场化的一种趋势。

(2)监理收费指导价的存在并无实际意义。《建设工程监理与相关服务收费管理规定》(发改价格 [2007]670 号)发布以来，建筑市场并没有真正执行该文的规定。签订“阴阳合同”、恶意压低监理费、低价中标的普遍存在，导致监理服务质量难以提高，并由此滋养了一大批服务质量差和信用低的监理企业，严重侵蚀了监理企业的形象。显然，该文的存在并无实际意义。

3 试行取消建设工程强制监理的思考

3.1 取消建设工程强制监理，并不是完全否认监理的存在

建设工程监理行业经过 20 多年来的发展，已经形成了一个强大的市场，不能否认建设监理的作用和贡献。改革是一个系统工程，目前试行改革的目的是要放开市场，倒逼监理企业的转型。建设工程监理在未来会以什么样的身份出现，是一个值得思索和考虑的问题。以后需要建设工程监理服务的，有可能是业主；也有可能是保险公司或者银行。

3.2 取消建设工程强制监理，势必有一个较长的过程

实行建筑工程强制监理 20 多年来涉及相当多的法律和现实问题，需要解决和协调。一是相关众多法律法规的修订；二是取消建设工程强制监理后，庞大的监理行业队伍面临转岗、消失等问题；三是关于各种各样的行政审批流程问题等。如此看来，要取消建设工程强制监理，监理企业还有一个比较长的调整和适应市场的过程。

人们总是对建筑在空气中的东西表示好感，并持续地发生敬意。可是，人生那么具体、琐碎，每时每刻都在变易、更张，我们凭什么去肯定一方而否定另一方呢？由此，也可以引入中医的阴阳理论，即万事万物都是相对的，即使一根草，一粒尘埃，也都不是孤立存在的，必然是相对的，而只有相对，才可能大致平衡，以至于相生相克，长久不休。再以此引申，政体、理念、人、山水、天地、日月、雄雌，等等，也莫过于此。人类是一个大的命运共同体，其中一部分人受难，其实是在替我们全人类痛苦，还有一部分生活幸福，其实可能消耗的是全人类的福祉。

3.3 取消建设工程强制监理，将建设工程监理推向市场

(1)取消了《建设工程监理与相关服务收费管理规定》，各省市自治区或许为了应对行业改革、保护行业利益而实行行业指导价，也可能完全依靠市场资源的自动调节和配置作用。

(2)市场来决定建设工程监理存在的价值和意义。取消建设工程强制监理的改革，对部分资质低、业绩差、信誉度不高的监理企业来说，面临的将是被淘汰；对优秀的监理企业来说，可能会因此而向更优化、更健康的方向发展。由此，工程监理招投标将不再“拼价格”，而是比技术、比人才。多年来的“最低价中标”行规将被打破，过去监理收费不规范、无序竞争和过度压价等乱象也将得到改变。监理企业要加快建设监理自身的建设，要巩固和加强监理人员的素质、地位、待遇和履职问题。

(3)取消强制建设工程监理，有利于监理地位的提高。过去是国家强制执行监理制度，而取消强制后，还能聘请监理的业主，是真正想把工程做好的、明事理的业主。在监理这样的项目时，监理的能力可以得到充分的发挥。

4 监理企业转型是发展趋势

中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要建立公平开放透明的市场规则；实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外的领域；探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式；改革市场监管体系，实行统一的市场监管，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，严禁和惩处各类违法实行优惠政策行为，反对地方保护，反对垄断和不正当竞争；建立健全社会征信体系，褒扬诚信，惩戒失信。健全优胜劣汰市场化退出机制，完善企业破产制度。

面对改革形势，监理企业应尽快认清形势，做好应对措施。同时，加强自身建设，提高企业的竞争能力，提高服务性工作的科技含量。

4.1 拓展服务范围，转型项目管理模式

4.2 改善服务的技术和手段

监理企业应运用高科技的电子设备和检测手段，提高监理的服务水平及工程质量；应掌握科学的项目管理技术和方法，适应市场的工程项目管理软件和硬件设备，具备完善的作业程序标准、作业指导文件和基础数据储备。

4.3 提高企业员工素质

监理企业应配备专业齐全的懂技术、会外语、懂法律的技术人员和复合型管理人才，以便为今后的市场竞争贮备优秀人才，增加企业的竞争能力。

4.4 建立良好的社会声誉

为了有效遏制恶性竞争和市场混乱，政府部门或将改革和完善企业的资质管理办法，建立企业信誉管理系统。通过网络手段，记录并公示企业的信誉及个人的不良行为等。不良的社会信誉必将对监理企业造成重大的甚至是生死存亡的影响。

参考文献：

[1]黄林青.建设工程监理概论[M]. 重庆：重庆大学出版社，2009.

[2]江苏建科建设监理有限公司.我国强制监理制度的现实意义及发展趋势分[EB/OL]. http://www.zgjsjl.org.cn/newsdetail. aspx?cid=61&id=3830

中图分类号：F407.9