加强我省地下水超采区治理的情况分析和对策探讨

乐 峰方 瑞吴 健

（1.江苏省水文水资源勘测局，江苏南京 210029；2.扬州市勘测设计研究院有限公司，江苏 扬州 225007）

1 我省地下水开发利用基本情况

1.1 地下水开发利用概况

2000年以前，我省各地区地下水的开发利用先后经历了发展、高峰和控制三个阶段，但各地区经历地下水开发利用三个阶段的时间不尽相同。苏锡常地区地下水开采的高峰阶段在20世纪90年代中期，此后进入控制压缩开采阶段，2000年后开始实施地下水禁采。苏北地区地下水开采高峰多在20世纪90年代后期，到90代末进入地下水控制开采阶段，并逐步实施地下水开采计划制度。

从地域分布看，我省地下水开采主要集中在苏北，尤以徐州为甚，远大于我省其它地区，其次是盐城地区。苏南地下水开采规模明显小于苏北，到2010年地下水开采量仅800万m3；宁镇地区由于地下水资源贫乏，开发利用程度历来为我省最低。

1.2 地下水超采情况

2001-2010年间，全省年均开采地下水8.96亿m3，从总量上讲未超过可采资源量，但由于开采井多集中在城区、苏北沿海地区，局部地区地下水开采强度远远大于我省平均开采强度，造成水位持续下降并形成地下水超采区。全省共划分地下水超采区22个，总面积约16597 km2。按地下水类型分为：孔隙承压水超采区20个，主要分布在苏州、无锡、常州、盐城、南通、淮安、连云港、徐州等地，面积16187 km2；岩溶水超采区2个，主要分布在徐州市区，面积410 km2。

地下水超采不但导致部分地区地下水水位持续下降、生产机井出水不足甚至抽不上水，还造成了我省苏锡常地区和沿海平原区地面沉降。2000年实施地下水禁采以来，苏锡常地区地面沉降速率明显减缓，大部分地区小于10 mm/a。沿海平原区已形成区域性地面沉降漏斗，2010年沿海地区地面累计沉降量大于200 mm的区域约4000 km2，严重影响了生态环境和投资环境，制约了经济社会的可持续发展。

2 地下水超采区治理主要措施和成效

2.1 近年开展的主要工作

近年来，我省认真总结苏锡常地下水禁采的经验和教训，全面加强地下水管理。

（1）科学编制地下水压采、地下水保护等规划，统筹配置地表水、地下水和非传统水源，大力推进城乡区域供水。

（2）全面实现地下水计划管理，每年初由江苏省水利厅下达地下水年度开采总量计划，逐级落实至每眼深井，不定期组织检查和互查。

（3）积极通过调整和优化水源结构、节水技改等措施，加强节水型社会建设，通过价格杠杆调节作用，努力压缩地下水开采量，对部分水源替代到位地区的深井进行封填。

（4）加强对水资源开发利用全过程的监督管理，建成覆盖省、市、县（市、区）三级水资源管理机构的水资源信息系统，利用信息化手段实现水资源精细化、定量化管理，其中包含对地下水监测井水位、水量的实时数据采集、存储、远传、远程控制等功能。

2.2 超采区治理的主要措施和成效

我省各地区水行政主管部门通过采取加快推进区域供水、水源替代、下达开采计划、推行阶梯水价、指导企业节水技改等一系列举措，使得地下水开采量明显减小，地下水水位持续下降的局面也得到了有效控制。

采取主要措施如下：

（1）深入宣传，广泛发动。苏锡常各地区及有关部门通过各种新闻媒体加大向社会宣传的力度，让全社会充分认识地下水超采对地质环境的危害和对经济社会可持续发展的不利影响，为禁采工作的顺利完成提供了良好的社会环境。

（2）科学规划，整体推进。制定了《苏锡常地区地下水封井规划》、《苏锡常地区地下水监测站网规划》、《苏锡常区域供水规划》、《苏锡常地区地质灾害监测监控规划》，以及《封井规范》等，为禁采封井工作提供了科学依据和技术支撑。2000年以来苏锡常禁采区封填了4831眼深井。

（3）分类指导，加强协调。针对封井中部分企业因水质而影响产品质量的问题，江苏省水利厅会同省经贸委对特种行业用水进行了多次调研，报请省政府确定了特种行业保留井。省和地方都出台了区域供水工程建设的筹资政策，采取“政府出一点、银行贷一点、投资引一点、群众筹一点”的办法，多渠道、多形式筹措建设资金。

（4）价格调节，政策促进。5年来，苏锡常地区先后两次调整地下水资源费征收标准，将地下水资源费调整到与当地自来水分类到户价同价。对超计划取水的，除加收2～5倍的水资源费外，还要扣减下一年度用水计划，较好地发挥了价格杠杆促进禁采封井工作的作用。

（5）科学布网，加强监控。江苏省水利厅已在苏锡常禁采区布设了288眼专用监测井，定期编制地下水监测季报和年报，及时掌握地下水变化动态；省国土资源厅已先后建成基岩标、地裂缝监测剖面等，构成较完备的地面沉降监测体系，全面监测地面沉降情况。

苏锡常地区成功禁采，有效遏制了苏锡常区内地下水水位持续下降、地面沉降不断发展的局面。首先，全区地下水水位全面回升，水位降落漏斗面积由近4000 km2缩小至1200 km2。其次，明显改善了区内地质环境，地面沉降速率由禁采初期的以10～40 mm/a为主（局部地区高达80～120 mm/a），减缓至目前的以小于5 mm/a为主；已有地裂缝活动性明显减弱，2002年全面禁采后未出现新的地裂缝。

3 进一步加强超采区治理的措施和建议

我省地下水超采区治理虽然取得了较好的成效，但距离最严格的水资源管理制度还有一定差距，地下水管理面临的形势依然严峻。必须从生态文明建设的战略高度出发，充分认识加强地下水资源保护的紧迫性，切实抓好地下水超采区治理工作。

（1）加强对地下水资源管理工作的领导。各级人民政府要把加强地下水管理作为落实科学发展观、建设生态文明的重要举措，全面落实最严格的水资源管理制度，切实加强对地下水资源管理工作的领导，加大对超采区治理的投入，及时研究解决超采区治理中的重大问题。省各相关部门要按照各自的职责，分工负责，密切配合，做好相关工作。同时，建议省政府根据新一轮地下水超采区划分成果和地下水位控制红线标准制定相关管理办法。

（2）全面落实地下水禁采、限采工作。从技术、管理、经济多方面入手，全面落实地下水禁采、限采工作。一是科学编制地下水超采区禁采和限采方案，限期达到地下水超采区治理目标；二是根据地下水开采布局、水资源配置现状和存在问题，统筹配置地表水、地下水和非传统水源；三是加强替代水源工程建设，大力推进城乡区域供水，凡地表水自来水管网到达的地下水超采区，除特殊行业用水和留存少量应急备用井外，一律实行“水到井封”；四是落实超采区和非超采区差别水价政策和超计划累进加价水资源费政策，大幅度提高全省特别是超采区地下水资源费标准，充分发挥水资源费的价格杠杆作用；五是进一步加强节水型社会建设，建设一批节水减排示范工程，提高用水效率，减少地下水开采量。

（3）实施地下水取水总量和地下水位双控制度。实行严格的地下水计划开采和考核制度，层层落实取用水总量控制制度，并落实到具体的地下水取水单位。在控制取用水总量的基础上，推进地下水水位控制制度的实施。严格执行省政府批准的地下水位控制红线，高于限采水位的区域，按照规划实行科学有序开采；对已经接近或者达到限采水位的区域，严格控制新凿井和地下水开采量；对已经低于禁采水位的区域，禁止新凿井，并由当地政府组织实施综合治理，压缩地下水开采量，直至地下水位恢复。

（4）加强地下水应急备用水源地建设。近年来，城市供水水源突发性水污染事件呈上升趋势，严重影响了社会安定，建立城市供水应急备用水源已显得尤为重要。随着区域供水管网建设和地下水压采，应将水质优良、安全可靠的孔隙和岩溶地下水作为应急备用水源地，对地区经济可持续发展、提高应对突发地表水供水水质污染事件的保障水平、构建和谐社会、确保社会安定具有巨大的现实意义和深远的历史意义。

（5）加强地下水管理能力建设。一是加强地下水超采区和重点开采区地下水动态、地面沉降监测基础设施建设，建设一批地下水专用监测站，实行远程自动监控；建立地下水信息发布制度，定期向社会公布超采区地下水动态信息和超采区治理进展情况。二是组织开展新一轮地下水资源及其开发利用评价，进一步查明地下水开发利用和地下水环境现状，科学核定地下水可开采量。三是严格地下水取水许可，加强地下水资源论证工作，严格控制地下水超采区新增深井，确需凿井的，实行“打一封一”制度。四是规范地下水取水工程管理，对超采区内已有的地下水取水工程，进一步落实“一表、一证、一牌、一账”的地下水“四个一”管理制度，统一井台设计、管道颜色、表阀缩节位置等。

（6）加强督促检查和宣传引导。坚持依法行政，强化执法检查，严肃查处水事违法行为，维护正常的地下水管理秩序。加大督查考核力度，对地下水管理不力的地区、部门和单位，视情予以通报、约谈，督促抓好落实。完善公众参与机制，开展多层次、多形式的地下水水情宣传教育，增强全社会的水忧患意识和水资源节约保护意识，形成节约用水、合理用水的良好风尚。