长江下游城市水源安全保障体系浅谈

张胜雷，张圣望，邓 玥，许 思，朱世云

（1. 中国城市科学研究会数字城市工程研究中心,北京 100835；2. 上海交通大学环境科学与工程学院，上海 200240）

随着经济的发展，饮用水资源的短缺及污染成为我国发展的重要问题, 流域沿岸城市水源的水质安全保障越来越引起人们的关注。长江流域是中国主要供水流域之一，长江下游更是承担着诸多人口密集城市的水源供应任务，其中太湖流域和上海市青草沙水库是长江下游的代表性饮用水源地，本文即对此进行比较研究。

1 河流概况

1.1 长江

长江是中国第一长河，发源于青藏高原，干流自西向东流经11 个省、自治区、直辖市，最终在上海崇明岛以东流入东海，全长6 300 余km，流域面积180 万km2，水资源总量9 616 亿m3（地表水9 513 亿m3），年平均降水量1 159 mm，总供水量2 002 亿m3。主要支流有岷江、嘉陵江、乌江、汉江、赣江、沱江、湘江等，主要湖泊有洞庭湖、鄱阳湖、太湖、巢湖等。

1.2 太湖流域

太湖流域河网密布，湖泊众多，水域面积6 134 km2，水面率17 %，河道和湖泊各占一半，面积在0.5 km2以上的湖泊189 个，河道总长度12 万km，平原地区河道密度达3.2 km／km2，纵横交错，为典型“江南水网”。其中，流域中心的太湖是我国第三大淡水湖泊，水面积2 338 km2，平均水深1.89 m，最大水深2.6 m，多年平均年吞吐水量52 亿m3，水量交换系数1.2，换水周期约300 d。太湖具有蓄洪、供水、灌溉、航运等多方面功能，是重要供水水源地，担负着无锡、苏州、锡山、吴县、吴江、长兴、宜兴、武进市的城乡供水，同时向上海供水并改善黄浦江上游水质，供水服务范围超过2 000 万人，占太湖流域总人口的55 %。

1.3 青草沙水库

青草沙水库，位于上海市长兴岛西北方冲积沙洲青草沙上，是我国最大的江心水库，最大有效库容达5.53 亿m3，设计有效库容为4.35 亿m3，拥有总长43 km 大堤，圈围近70 km2的水面。2011 年6月，青草沙水源地原水工程全面建成通水，水质达到地表水Ⅱ类标准，供水规模约占上海原水供应总规模的70 %以上，受益人口超过1 300 万人。

2 水质污染状况

2.1 长江下游

随着工业发展和城镇化，人口密集、水资源过度使用、生活和工业垃圾排放，长江流域污染日渐严重。长江下游水质污染状况不容忽略，调查表明，干流水质基本能保持地表水II 类或Ⅲ类水质，但长江支流水质普遍下降，污染主要集中于近岸区。

根据《长江中下游流域水污染防治规划（2011-2015 年）》，在长江中下游流域内，设有78 个国控断面，其中达到或优于Ⅲ类水质的断面有48 个，Ⅳ类至Ⅴ类断面23 个，劣Ⅴ类断面7 个（占9.0 %），主要污染指标为总磷、粪大肠菌群、石油类、挥发酚、氨氮、化学需氧量和总氮；上海段水质为Ⅳ类。在这一区域内的505 个城镇集中式饮用水水源地中，有450 个水源地达标，主要污染指标为氨氮、铁、锰等。

2.2 太湖

1987 年，太湖已有1 %的水面水质受到轻度污染，有10 %的水面水质达Ⅲ类。21 世纪以来，太湖污染问题更加严峻，太湖安全水位下降，水质总体呈下降趋势，爆发过几次由水体富营养造成的水华事故，2007 年蓝藻暴发造成了无锡市饮用水危机事件。

2.3 青草沙水库

青草沙水库近年来面临着水质恶化的问题，由于受长江上游影响，青草沙水库水质目前氮、磷等营养盐成分含量偏高，导致青草沙水库存在富营养化的问题，并有潜在的产生蓝藻水华的可能。水质恶化如不能改善，可能导致百年设计寿命的水库只有10～20 年的使用寿命。

3 城市水源水质安全保障体系

3.1 长江流域水质安全保障机制和体系

长江是中国重要的水资源储蓄地，也是解决北方缺水、实行南水北调的重要水源地。如何优化长江流域的流域管理机制和长江流域的水资源配置，合理有效地利用水资源以及保障水资源的水质安全是我国面临的严峻的挑战。

2002 年修订的《中华人民共和国水法》中规定,流域管理采取“统一管理与分散管理相结合，流域管理与行政区域管理相结合”。长江流域管理机构是长江水利委员会（“长委”），作为水利部派驻的流域机构，行使水行政管理职能，和流域内地方水行政主管部门相结合，共同开展长江流域的水资源管理工作。

3.2 长江下游水质安全保障体系

3.2.1 太湖流域

太湖流域已基本形成“双源供水、双重保障”的城市饮用水安全保障体系。政府部门加强城市及农村污染源的治理，减少排污，改善水质，同时推进疏浚太湖底泥、修复流域湿地、河网综合整治等改善水质的项目。太湖流域通过排污权交易的运行减少了污染物的排放，有效改善了太湖饮用水水质。江苏省建设厅开展了包括动态视频监测预警平台建设，2013 年初通过了项目验收，通过动态监测，及时掌握太湖水质信息，判断水体污染状况及外来污染。通过饮用水水质预警和水污染应急预案等保障机制，有效保护太湖沿岸城市水源的水质。

3.2.2 青草沙水库

青草沙水库已建成较为完整的水质改善系统、监测系统和应急处置系统：在监测方面，设立了34个监测点实时监控水库水质；在水质调控方面，运用“物理生态工程联合技术”改善水质，修复水库区内湿地，控制藻类的生长和水体富营养化，调整底部地形，有效地减少水库滞留区。而在应急处置系统方面，由于长江具有的多重功能，需要防范包括化学品等污染物的泄漏、航运泄漏等突发风险，同时还需处理每年的咸潮入侵。城投原水利用在线水质监测、移动风险源在线监测、油污预警技术、重要取水口视频监控及生物预警技术等五种技术手段来实现水质监测预警预报, 建立突发污染物事件应急决策指挥信息化平台。建立了“三源互补、一网调度”应急预案，一旦青草沙水库水源遭受突发/极端污染，设施、设备出现罕见、重大故障，将启动预案，切换黄浦江、长江原水系统，实现原水的安全供应。

4 现有城市水源安全保障体系的问题分析

4.1 缺乏法律依据

目前缺乏针对饮用水安全保障的专门法律法

规。涉及我国流域水污染问题的基础性法律是《水法》和《水污染防治法》，相关法律条约较为分散且完整度不高。至今还未出台一部针对流域问题系统性完整性的法规。《水法》中也未指出公众参与流域监督管理和安全保障的机制。

4.2 管理和运行机制问题

在“流域管理与行政管理相结合”的管理体制中，国家与地方条块分割，市场经济条件趋驱使下，地方政府站在自身利益的角度，盛行地方保护主义；由于流域管理机构和地方行政区域管理部门职权划分不够明确，造成职能交叉与职能错位并存的后果，影响了流域水资源管理效率。长江流域的饮用水问题需要通过创新管理运行机制和保障体系来真正解决。

4.3 保障和监督不到位

首先，环保、水利、建设、卫生等相关部门的相互协调和监督不到位。由于各方利益冲突，各部门在水质安全保障及监督方面很难做到信息共享，共同行动，及时、公开、公平界定相关责任。其次是流域管理缺乏公众监督。流域的水质管理实施流域管理与行政区域管理相结合，由长委和各省市地方政府共管，但各行其是的情况仍时有发生。由于流域水质信息不公开，公众难以实行监督；由于缺乏各相关方和公众的参与，决策公正性没有机制保障，难以保证流域内城市水源水质安全。

5 城市水源安全保障体系的改善建议

5.1 加强监督，信息公开

加强相关部门监管，促进信息公开，加强宣传教育，重视公众监督，保障流域水质安全等。建立和完善流域和城市水量水质信息平台，方便公众获得信息、分享信息、交流信息。同时建立专家咨询平台，让民众能方便地获取水科学相关的知识或水源水质水量信息。

5.2 完善法律系统，严格执法

完善流域管理机制和安全保障法律体系，加强法律法规间的协调性，同时注重执法监督，流域管理机制化、法律化、常规化。对像长江这样的重点流域，甚至可设立专门法，明确长江流域城市水源安全保障体系的负责机构，有效实施相关保护、补偿和奖惩措施。同时加大执法力度，对于污染饮用水源的隐患和相关企事业单位严格执法，对认真落实水源保护措施的城市、地区和企事业单位给予行政和物质奖励。

5.3 改善运行机制,建立信息共享平台

改善流域饮用水管理机构和运行机制设置，明确划分流域沿岸省市政府和相关机构的事权，确定饮用水安全保障管理的主导和相关机构，避免职能交叉和错位带来的责权不明和推诿。建议以城建、水利、环保、卫生等政府部门成立饮用水安全办公室，通过协作平台和定期办公会等机制，建立和完善饮用水水质监测和信息共享平台，完善沿岸城市水源的污染预警和应急机制；同时充分发挥供水企业的主动性和技术力量，将社会资金引入到供水和污水处理等领域，形成社会公众、流域保护绿色组织等专业和公众监督机制，保障流域城市水源水质安全。

5.4 提高专业技术和能力

在流域安全保障体系中，流域的污染治理需要较高的专业技术，才能在低成本、高效率的前提下达到改善水质的目标。流域的应急处置系统更需要专门的研究储备数据库和专业技术，才能较好地应对各种突发性事件。而监测系统的专业技术能力决定了城市水源安全保障相关部门能否连续自动准确地对流域饮用水源地进行监控，确保城市水源水质的安全。

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