政府投资项目工程造价管理研究

2014-04-15□□

建材技术与应用 2014年1期

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(山西职业技术学院，山西太原 030006)

引言

政府投资项目是由政府拨款、银行贷款、发行国债等融资方式进行的，为满足人民群众日益增长的物质文化需求或经济发展需求的建设项目。主要包括：①大型基础设施项目、公用建设项目、关系公众安全和公共利益的项目；②政府投资或政府参与融资的项目；③以政府名义使用国际组织或境外贷款及援助资金的项目。工程造价是指建设工程的决策、设计、施工全过程的价格。但一直以来，我国对工程造价控制的主要精力放在了施工阶段，而对于那些决策有失误、设计不合理的却很少进行造价控制，最终造成了实际工程中的工期滞后、投资浪费等问题。

1 目前我国的政府投资项目造价管理中存在的问题

1.1 决策缺乏依据

在我国的政府部门中，大多数的公务员并非专业技术人员，对项目的前瞻性及可行性缺少基本认识，更无法对项目未来的经济效益和长远的社会效益作出客观评价，对于工程造价控制了解的人少之又少；个别地方政府的主要领导从自身的政绩考虑，建设“多、大、全”工程，上马了许多并不是十分急需的工程，造成了项目的资金浪费；更有甚者通过走上层路线，立项根本就不应立项的工程项目，造成了政府投资项目的资源浪费。

1.2 设计缺乏约束

首先，我国有很多的设计院不遵循已经审批通过的可行性研究报告，而是更愿意满足业主的意愿。但现实是业主天马行空般的想法，是造价控制最不利的因素；其次，在正常的设计与施工过程中，应当先进行设计然后进行施工，而我国的建设项目有很多采用边设计、边施工，这对于项目造价控制非常不利。特别是政府投资项目工期过长，造价过高，这种设计理念使得造价管理形同虚设；再次，国际通用的价值工程等技术经济效果评价体系，在我国的设计领域很少用到，设计方案也不重视这方面的内容；最后，设计人员缺少项目造价控制的意识，使得设计阶段的造价管理缺乏约束力。

1.3 施工缺乏管理

我国在施工阶段通常由业主方代表、施工方、监理方及政府监督机构共同管理。由于承发包模式的不完善以及监督机制的不健全，在实际工程中，承包商往往利用合同漏洞，变更合同条款，调整施工方案，以便可以通过索赔获得更多的额外价款。对于政府投资项目而言，监察不利，更能引起投机商的兴趣，最终造成国有资金的损失。

2 政府投资项目造价管理的措施

2.1 通过司法介入规范政府投资项目的运行

所有的政府投资项目都必须进行公开招标，项目的实施由政府行政主管部门负责，并同时报同级立法和司法部门，要求对项目的投资方向选择及运行情况进行实时监督，以保证项目的良性有序发展。在美国，政府投资项目的监督是一种全过程的跟踪监督管理，包括前期的决策、确定造价、设计阶段的造价控制，承发包合同的签定。对于政府投资项目，从项目立项阶段的投资估算编制到设计阶段的设计预算编制，再到实施阶段的成本控制，司法部门都按照一定的程序进行监督，特殊情况下，司法部门还将委托专业咨询公司进行造价控制监督。

2.2 综合管理

政府投资项目最根本的目的是项目的社会效益，而不是其经济利益，因此，政府投资项目的造价管理实际上是一项集造价、工期、质量为一体的综合管理体系。政府投资项目需要各相关主管部门按照法律法规、技术规范组织投标，并依据综合评标办法推荐最终得分最高者为中标人；综合得分相等时，选择报价最低者中标。此外，政府投资项目工程造价管理的根本目的就是降低整个建设工程的总造价，控制工程预算，保证工程施工工期与建设投资相一致。对于在工程建设过程中出现的因各种风险而增加的工程造价应适当考虑，并按照国际惯例计入总造价中。对于政府投资项目来讲，还需要考虑未来项目的运营费用，避免出现建设时造价过低而维修费用持续增加的问题，这就要求必须对政府投资项目的工程造价进行全寿命周期的严密控制。应鼓励政府投资项目中使用价值工程原理，在建设工程合同中可以明文规定使用价值工程原理的条款。也可以强制要求承包商必须采用价值工程原理。

2.3 建立工程造价数据库

建立工程造价数据库，对已完工程的数据资料进行积累，完善数据库建设。建设行政主管部门可以要求每个造价从业人员将自己经办的已完工程的造价资料，按照规定填报工程造价数据库；对于按要求填报数据库的从业人员，可以使用数据库的相应资料。并可以基于互联网，实行计算机全国联网，实现数据共享。

2.4 实行设计招标和设计监理

招投标制度对于工程建设不仅可以带来巨大的经济效益，还可以带来巨大的社会效益。但设计阶段的招投标制度目前还处于探索阶段。尤其是政府投资项目，由于项目一般较大，参与单位寥寥无几，缺乏竞争机制，导致设计质量参差不齐，不利于设计阶段的造价控制。因此，摈弃设计的委托制度，实行设计招投标，是优化设计方案、提高工程质量、降低工程造价的有效途径。目前我国的政府投资项目设计招标还停留在初步设计阶段，即一旦设计方案中标，则设计全包。在这种情况下，大多数设计人员在前期工作中相对比较细致，但随着工作的逐步深入，后期工作就会出现草草收尾的现象。并且在设计过程中各个环节之间互不通气，往往产生设计矛盾，造成返工或重新设计，导致工程工期延长、费用增加和造价失控。更有甚者，为了获取更高的设计费，任意提高设计等级和装修标准，增加工程造价。造成这些问题的原因很复杂，但其根本原因是设计单位工程已经到手，方案已审查通过，对技术设计和施工图设计没有明显的经济指标约束，而设计质量的优劣又非一时可以发现。鉴于这种情况，必须实行设计招标，优化设计方案，使设计单位从头到尾认真完成整个设计，提供优质低价、安全适用的施工蓝图。同时，要选择合适的造价咨询机构作为设计监理，从初步设计阶段开始介入，对工程造价进行监控。

2.5 加强施工现场监督管理

为了使政府投资项目顺利进行，应根据项目自身的特点，建立完善的施工现场管理体系，为项目部配备投资控制、现场监督等相关专业人员，明确相应的职责，如筹集资金和编制资金需求计划，发布工程变更单、工程竣工单，对工程进度款、支付款、结算款的复核，处理索赔事务等，有效地保证建设单位对整个项目的监督管理，充分发挥各生产要素的作用，解决“人人管，没人管”的问题，在优化资源配置的同时，严格控制项目的工程造价。

同时要进一步完善项目管理组织制度。项目管理组织成立后，根据建设工程的实际情况，编制详细的投资控制工作流程，使造价控制顺利进行。

2.6 将合同管理纳入整个工程项目中

合同管理是政府投资项目工程造价控制的核心，其最终目标是使投资项目在预算范围内按规定工期完成，并达到要求的质量和使用功能。在订立建筑工程合同时，工程技术人员一定要深入了解合同法规和条款，不能违背其司法精神，并能全面、充分地分析可能发生的意见和分歧，制定严密的合同条款，谨防概念模糊、事实不清，以避免工程结算时由于合同条款不明而产生纠纷。全方位的合同管理，就是从合同谈判开始，经过严格规范化的审核，签定条约，共同认定合同条款，双方共同遵守相关的权利和义务，合同的语言表达要简洁、准确、严谨。

在政府投资项目中，合同管理工作尤为繁杂，有时甚至有几十份互相联系、互相影响的合同。通过合同管理的全方位实施，可以保证各方积极地履行合同责任，并保证项目的顺利实施。最终使投资者获得合格的工程，实现投资目的；使承包商获得合理的价格与利润。

在政府投资项目合同实施过程中，合同双方必须增强法律意识，提高法律素养。在遇到索赔的事务时，要重视收集、整理有关的依据和资料，一旦发生纠纷，运用法律武器向对方提出索赔。

2.7 重点加强对材料设备价格的控制

在政府投资项目建设中，设备及材料成本一般占工程建设总投资的50%以上，所以，对于政府投资项目而言，设备及材料成本将直接影响工程总造价。现阶段，建筑材料更新日新月异，价格水平基本遵循市场规律，对于投资周期较长的政府投资项目，对材料价格的动态管理成为一种必然。在签定工程合同时，大多数的装饰材料、安装材料和设备等因价格波动的原因不能确定，只能在随后的施工过程中根据市场价格确定。一方面，需要在合同中对无法确定价格的材料和设备进行详细约定，避免未来发生纠纷；另一方面，需要根据建设要求进行充分的市场调研，根据要求进行材料设备的招标。