关于地方特色新型城镇化道路的调研与思考<br/>——以山东省为例

关于地方特色新型城镇化道路的调研与思考
——以山东省为例

2014-04-14张莉莉景丽萍

济南大学学报（社会科学版） 2014年5期

关键词：城镇山东省城镇化

张莉莉，景丽萍

(1．天津大学建筑学院，天津300072;2．济南大学a．美术学院;b．人事处，山东济南250022)

关于地方特色新型城镇化道路的调研与思考
——以山东省为例

张莉莉1，2a，景丽萍2b

(1．天津大学建筑学院，天津300072;2．济南大学a．美术学院;b．人事处，山东济南250022)

近年来，城镇化发展速度加快，推进新型城镇化进程，对于加速社会转型，促进城乡共同发展，具有重大而深远的意义。推进新型城镇化应注重突出地方特色，就山东省而言，应以生态文明建设为重点，以凸显齐鲁文化内涵的现代城市为目标，以发展低碳经济为方向，并且根据不同城市的发展特性，在充分考虑多元化因素的同时有所突破，制定出适合山东当前生态文明城市建设的新型城镇化道路。

山东;新型城镇化;产业聚集区;低碳经济

城镇化是伴随工业化发展，第二、第三产业不断向城镇集聚、农村人口向城镇转移，从而使城镇数量不断增多，同时城镇规模持续发展的变化过程，城镇化是随着社会发展水平提高而出现的，也是国家现代化的重要标志。［1］(P219-225)当前，城镇化被认为是经济发展的新引擎。

一、山东省城镇化发展概况

自改革开放和新的经济政策发布以来，山东省的城镇化速度明显加快，同时城镇化的水平也不断提高。当前山东省一共有大型城市6个，较大型城市10个，中等规模城市30个，小城市62个，乡镇1 314个。这些城市当中，发展速度在全国居于前列的有10个，全国百强县市26个，全国千强乡镇95个。从总体情况来看，与其他省市相比山东省的大中型城市较多，均匀分布在全省不同区域，中等城市发展较好，而且发展较快的一些城市对周边城市起到了很好的带动作用。我国规模较大的城市群有三个，即长三角、珠三角、京津冀，而山东半岛城市群已经能够与这三大城市群并列。山东省济南都市圈、黄河三角洲城镇发展区、鲁南城镇带目前经济建设和发展速度都比较稳定。

山东省城镇化建设的高峰期是2000—2008年，到2008年底城镇化率已经达到47．6%，与2000年相比涨幅接近9．5%;山东省城镇人口达到4 480万人，与2000年相比涨幅达到30．5%;城镇面积已经达到7 170平方公里，相比2000年涨幅为71．2%。除此之外山东省产业结构进一步优化，2000年三大产业结构比例为15．2∶50∶34．8，八年间第二、第三产业成长迅速，到2008年三大产业比例为9．6∶57∶33．4，这使得城镇发展的可能性进一步提升，而农村劳动力得到了大量的转移就业机会，从而实现了人口和生产资料日益集中的目的。

根据统计，20世纪90年代初期，山东省的城镇人口为2 307．6万，比50年代初的357．9万，年平均增加69．6万;城镇人口占总人口的比重为27．3%，比50年代初期的7．3%上升了20个百分点，比同期全国和世界各国城镇化水平分别高出5个和3个百分点。

2010年山东省城镇人口为3 730万，比20世纪90年代初期增长66．3%，年均增加76万;城镇人口比重上升为73%。如果按照非农产业从业人员及其赡养的人口推算，全省主要依靠非农产业收入维持生活的居民约为3 839万，占总人口的40%。与此同时，全省各地新建了大量城镇，扩大了原有的城市规模。

2013年，山东小城镇和农村新型社区建设步伐加快。完成首批一百个示范镇考核，并新增100个省级示范镇，预计200个示范镇地方财政收入同比增长25%，达到228亿元，约占全部小城镇的38%。全省新建农村新型社区600个，累计建设5 790个，约422万户、1 394万人农民住进新社区。40%的建制镇、56%的农村新型社区建有污水处理设施，乡镇污水集中处理率、生活垃圾无害化处理率分别为33%、50%，同比均提高6个百分点。就临沂市发展状况来看，城乡建设发展势头良好。2013年，全临沂市城镇化水平达到53．2%，比2003年提高18．7个百分点。在《第一财经周刊》公布的中国城市分级名单中，进入了全国36个“新二线”城市行列。

2014年，山东将重点推进新型城镇化建设，加快构建以城市群为主体、以区域中心城市为核心、以县域中心城市为支撑、以小城镇为基础、以农村新型社区为单元的城镇体系。今年，山东将选择部分市县和建制镇，开展不同层级、不同类型的试点，并给予一定的政策支持，力争使全省人口和户籍城镇化率分别提高1．3和0．9个百分点，达到55%和43．8%，城镇化质量进一步提升。山东省未来城镇化率目标是2015年预期达到56%以上，2020年达到63%以上。预计到2020年，达到以下目标:特大城市15个，大城市20个，中等城市30个，小城市43个;3万人以上的小城镇150个。

二、山东省城镇化过程中出现的问题

随着改革的不断深入和经济的快速发展，山东省的城镇化水平在不断提高的同时，还存在着一些问题:

(一)城镇化水平与其他产业发展水平存在差异

从整体情况来看，山东省城镇化的规模不断扩大，但是与全国其他省份相比并不占优势，在全国所有省份中排名17，尤其是与广东和浙江等经济较发达的省份相比差距都在10%以上。最明显的是山东省工业化程度较低，刚达到51．8%，城镇化率47．6%，与发达省份工业化率相差4．2%，差异较大。通过调研得知，目前山东省绝大多数的小城镇仍处在初步发展阶段。三大产业之间比重相关悬殊，第二产业仍然占主导地位，第三产业所占比重很小，带动经济发展的作用并不是很大。产业结构的不合理和相对滞后，必然导致经济结构的不合理。如临沂市缺乏功能全、吸纳就业能力强、年营业额超百亿元的大型城市综合体;新建城区医疗、文化、商业等配套设施不健全。最新统计的就业人口中，非农产业就业人员主要集中在工业和较大的城市边缘县域，导致了经济发展的失衡，城镇之间的经济和社会发展差距越来越大，不利于经济的发展。

(二)区域发展失衡，城镇建设缺乏整体性，城市群发展不均衡

山东省经济最为发达的青岛和济南等地，没有实现对周围地区的经济引领，城乡经济差异过大，尤其是在基础设施和社会保障方面，农村与城市的水平完全不在同一等线上。半岛城市群和济南都市圈等对于区域内的资源配置不科学，基础设施共建程度差，产业分工与实际经济现状不符，不同区域的城镇化发展不均衡。青岛、烟台、威海和潍坊等城镇化率超过56%，而德州、滨州、聊城和菏泽等经济基础较差地区的城镇化率仅为35%。临沂地区有些城镇的空间增长快于人口增长，用地结构与产出效益不成正比。

(三)市政公共设施与城市发展需求存在差异，环境和资源问题多

市政管网过于陈旧，交通状况堪忧，垃圾没有实现一定水准的无害化处理，应对大型自然灾害能力不足，房屋供求问题突出。据不完全统计，全省四分之一的道路没有硬化处理，全部的道路中，有75%的道路排水设施不完善，接近85%的小城镇没有排污检污设备，近八成的垃圾没有专门的处理设备而直接投放到生活环境中。对临沂地区的调研表明，临沂局部区域绿化设施不足，雾霾等大气污染影响较大，2013年城区空气质量优良率不足50%。环境保护压力大，经济增长、城镇发展与资源环境的矛盾越来越突出。

(四)区域文化建设的滞后和粗放式的发展

山东自古以来就是礼仪之邦，文化建设一直处在滞后经济建设的状态中。临沂地区比较突出的“红、书、兵、孝、商”等特色主题文化应进一步熔铸到城乡建设中。城镇文化内涵挖掘和提升的程度不够的问题，我们必须高度重视，研究采取有力措施加以解决。

总体来说，山东省城镇化发展速度较快，但是整体水平偏低。根据国外学者研究，在人均国民生产总值位于300美元到450美元之间的国家和地区，其非农产业的劳动力占社会总劳动力的比例在55%到65%之间［2］(P55)，而山东只有51．6%。相较于国内城市，无论与城镇化发展较好的沿海经济区如辽宁、江苏、福建等省市相比，还是与内陆的如吉林、黑龙江、内蒙和安徽等市相比，都处在落后的状态。

三、如何实现山东省特色新型城镇化建设目标

山东省走特色新型城镇化建设道路，对于加速城市转型，促进城乡共同发展有着重大而深远的意义。推进山东特色新型城镇化从战略上考虑应注意以下几个问题:

(一)以生态文明建设为重点

党的十七大报告提出:“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。循环经济形成较大规模，可再生能源比重显著上升。主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善。生态文明观念在全社会牢固树立。”［3］党的十八大报告进一步确定了我国的新型城镇化战略。较之以往，提出了“新”的城镇化道路概念。把生态文明建设纳入社会主义现代化事业蓝图之中，高度重视生态文明建设，将生态文明建设与国家的社会主义经济发展、政治体制完善和精神文明建设等充分融合，充分体现生态文明的理念和原则，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。山东在进行生态文明建设中如何创造出特色城镇化发展模式，选择适宜的新型城镇化建设路径成为当前城镇化过程中面临的重要问题。概括来讲，“新”就是必须充分考虑城市本身的承载效能，在城镇化的进程中实现生态文明的建设任务，在生态文明的建设中提升城镇化的质量与整体水准，从而探索出具有山东特色的城市与区域协同发展、城镇与乡村互动进步的现代化之路。

第一，要加快建设绿色、循环、低碳的生态文明城市。新型城镇化的要求是不断提升城镇化建设的质量内蕴。更强调内在质量的全面提升，城镇化的推动工作重心由偏重数量和规模向注重质量内蕴转移。新型城镇化的显著特征，就是生态文明建设。［4］临沂市在新型城镇化建设的道路上放弃长期以来的粗放式工作方式，明确走节约资源、保护环境的思路。对城市生态环境进行保护修正，并按照山水林田湖的分布状况来进一步规划生态格局，确保城市内的山区、湿地、森林和湖泊等得到统筹规划，在区域内设立生态保护绿区，既要保障城市建设，也要给予自然生态发展充分重视，尤其是要对城市水源地、自然生态区、风景区和沿海地带等高度关注，加大生态保护措施的执行力度。同时调整城市产业布局，对于具有较高经济价值、环境压力较少的产业项目加大推广力度，对一些经济产值较低、对环境破坏较大的产业项目尽量缩减。走循环经济发展道路，建设节能建筑，实现污水、垃圾和工业废弃物的再循环，减少城市的自然资源消耗，走绿色发展道路。2003年，国内规划界著名学者吴良镛、周干峙先生通过调研和规划，确定了临沂“以河为轴、北上东进、南优西扩、中疏旧改”的空间布局，实施了北城新区、涑河片区、西部新城、镇山风景区、东城新区等开发建设，促进了城市的合理布局和组团式发展。

第二，要充分明确社会生态文明建设的总体要求，要确保将生态文明建设的要求体现在山东省城镇化发展过程中，实现城镇的特色建设和持续建设。要依据党的十八大精神的要求，充分认识到生态文明建设是“关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计”的伟大战略;要充分尊重自然、热爱自然，能够清醒地面对资源紧缺、环境污染、生态系统恶化的严峻形势。在山东省城镇化建设过程中，“要把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”，要在山东省新型城镇化建设过程中实现产业的循环发展，最终达到经济持续发展的目标。城市生态文明建设应当遵循绿色发展、节能环保理念，无论是三大产业发展、居民生活还是社会建设的其他方面，都要充分体现生态文明建设的要求，确保人们在舒适、完善的自然环境中服务于山东的经济发展。

第三，要合理科学地规划山东省城镇建设格局，进一步提高城镇交通条件，为经济发展提供交通便利，鼓励人们采用更多的绿色交通方式;要减少城镇中高污染能源的使用，充分挖掘新能源的使用潜力;对于自然饮用水源地要设定各种保护措施，确保城镇用水需求得到满足;提升城镇社会保障体系和公共服务建设水准，对于水、电、气和交通等方面的突发性危机进行更好的应对和防范，在遇到大型灾害时确保应对有序;对城镇污水问题要采取源头性的科学治理措施，对城镇生活垃圾实施无害化处置方式，推行垃圾分类管理，实现人们对垃圾分类要求执行的常态化;对于城镇绿地和湿地等加强保护，妥善开发和利用自然风景区;实施城镇绿色建筑发展策略，充分体现城镇发展的节能化和低碳化要求。临沂市新型城镇化发展的总体思路是，以中心城市和小城镇建设为重点，加快中心城区、县城、小城镇和农村社区的四级联动。坚持城乡一体，实施城镇化主导、中心城区带动战略，坚定不移地走好以工促农、以城带乡、城乡经济社会一体化发展之路。加快中心城区为核心，推进北城新区二期、兰山区“三城三片”、罗庄区“一城五基地”、河东区“五区托一城”等规划建设，构建大商贸、大交通、大物流、大市场的发展格局。同时，突出和谐城乡建设行动和环境综合整治，大力开展“生态城镇”创建活动，加快“气化临沂”、污水处理等基础设施建设，促进城乡公共服务均等化，实现现代文明由城市向农村延伸。

当前应当合理规划山东省城镇发展步骤，将自然环境建设列为城镇发展的重要内容，合理确定城镇区域资源的使用要求以及环境的包容性，要实现自然环境对于新型城镇建设的保障性作用。要根据山东省当前经济发展速度和城镇建设的整体要求，在新型城镇建设道路中融入生态文明建设，并实现生态文明建设之于山东城镇发展的推动性作用。要深刻明确新型城镇建设中的节能性、低碳性的建设要求，实现城镇发展的“五位一体”，确保山东省城镇发展与全国同速。

(二)以凸显齐鲁文化内涵的现代城市为目标

山东省文化底蕴深厚，源远流长，是中华文明的重要发祥地，大文学家苏轼有诗赞曰:“我生本西南，为学慕齐鲁。”齐鲁之地自古为士大夫文人所景仰。山东传统文化的核心就是齐鲁文化。由齐鲁文化所孕育的儒家思想形成了中国文化的基本形态和核心因素。

相对于其他区域文化而言，齐鲁文化有着极其特殊的地位。齐鲁文化的主体精神与整个中华民族的民族精神多有通叠之处。齐鲁文化以儒家文化为主体和核心，具有极其丰富的思想内涵。主要是“以人为本，以仁为核心，以德为美，以孝为先，以和为贵，以礼为范，以三纲五常为主要内容，以天人合一、阴阳和谐为最高境界，以中庸为基本方法，以因时变革为前进动力”［5］(P161)。齐鲁文化精神本质上体现了“仁、义、礼、智、信”为核心的人本主义精神和和合精神。

儒家的核心思想是“仁”，孔子提出“仁、义、礼”，他在《论语·中庸》中指出“仁者人也”，肯定了人在社会中的地位，规范了最普遍的道德标准。“义者宜也，尊贤为大;亲亲之杀，尊贤之等，礼所生焉。”义是以尊重贤能为核心，礼就是对仁和义的具体实施和规定。孟子在此之外，延伸出“智”来。他在《孟子·告子上》里面提及:“恻隐之心，仁也;羞恶之心，义也;恭敬之心，礼也;是非之心，智也。仁义礼智，非由外铄我也，我固有之也，弗思耳矣。”随后，董仲舒又加入“信”，并把仁义礼智信尊为“五常”。在儒家的思想里，这些都是做人的基本要求和规范，是为人处事的道德标准，是理想人格的评价体系。“和合精神，是天道与人道，即天人合一的精神。”［6］(P120)是人与自然、社会、人与人之间创造和谐大环境的行为方式。

齐鲁文化把天、地、人看作统一的整体，追求人与自然的和谐。在山东省的城市建设中要充分体现齐鲁文化要求，体现山东省的地域文化特点。应当明确，一个城市发展最核心的内容应当是文化建设，文化建设彰显了一个城市的发展轨迹和独特魅力。［7］(P63-77)山东具有悠久的历史传统，在岁月的长河中累积了无数宝贵的传统文化精髓，这是齐鲁文化体系中最珍贵的一部分，也是城市文化体系的重要组成部分，应当在城镇建设中充分实现齐鲁文化的导向作用，建设具有真正文化底蕴的城市，尤其是要注重山东文化元素在城市建筑中的表达，更好地彰显特色和品位。

儒家思想在乡镇、城市建设管理方面多有体现。比如古代皇权不下县，一个衙门统治一个县，靠的是道德教化。中国最早的成文的乡里自治制度，是“吕氏乡约”(原名蓝田公约)，由北宋吕大钧等制定，到明代发展为一套以乡约、保甲、社学、社仓为主体的乡治系统;梁漱溟先生的乡村建设运动影响也很深远。梁先生强调中国的伦理本位，他在邹平提出“大家齐心向上”“求进步”，其中“向上”指道德礼俗，“求进步”指生产技术和良好风尚。

进一步丰富山东城镇文化体系建设。要合理把握传统文化发掘和保护、传承和创造的尺度，既要对具有齐鲁地域特点的一些民俗景观、地方文化和文物古迹等进行科学开发利用，也要充分尊重历史民俗传统，珍惜大自然的馈赠，并利用丰富的传统文化来使山东的城镇建设更具有文化韵味。城市建设要能够贴合发展实际，考虑到使用状况，对于城市建设的核心地区和标志性建筑物等要细致规划［8］(P22-30)，不仅要展示新时代的风采，也要能够使之具有典型的齐鲁特征，给人以深刻印象。要注重精神文明建设，广泛开展各种文化活动，既要传承好传统精神，也要在新时代的要求下实现文明进步。

临沂市坚持突出特色，注重地方底蕴与城镇建设有机结合，走内涵式发展之路。为引导和支持重点城镇突出地域文化和时代风貌，临沂市专门下发了《关于市级优先发展重点镇城镇风貌与建筑风格定位的意见》，倡导“城不在新、名在特色;镇不在大、优在功能;楼不在高、美在环境”，引领重点镇走个性化发展的道路。在规划编制阶段，临沂市规划局邀请国内名家，开展“规划下乡”活动，引导城镇风貌与建筑风格向着秩序、协调、鲜明特色的方向发展，并确定了各个重点镇的主体建筑特征。比如号称“齐鲁红都，古镇大店”的莒南大店镇，本着“规划大店必先规划古镇，开发古镇必先开发庄园，一环紧扣着一环”的规划原则，已完成改貌户480户，更换仿古牌匾520块，镇驻地仿古建筑形象进度达到90%以上，明清一条街工程已建成100余座商居楼，明清古镇风格的大店镇面目一新;苍山县尚岩镇的“楚风汉韵”、沂南县张庄镇的“魏晋古韵”、蒙阴县垛庄镇的“红色风情”，都成为特色产业与城镇建设齐头并进的优秀案例。

任何民族在走向现代化的过程中，都不能忽视优秀文化的传承，不能忽视“民族自我”。习近平总书记在山东考察时强调，一个国家、一个民族的强盛，是以文化兴盛为支撑的，中华民族伟大复兴需要以中华文化发展繁荣为条件。要继承和弘扬中华优秀传统文化，弘扬中华传统美德，弘扬时代新风，振奋中华民族精神。山东礼仪之邦，文化之源，应该更加注重挖掘和阐发中华优秀传统文化，努力实现中华传统美德的创造性转化、创新性发展，使之成为推进社会主义思想道德建设的重要内容，从而为中华民族文化建设提供更丰沃的土壤。

(三)以发展低碳经济为方向

低碳经济概念始于英国2003年的《能源白皮书》，其目的是到2050年将二氧化碳的排放量相对于1990年减掉60%，并在英国建成一个低碳经济体。所谓低碳经济是低碳发展、低碳产业、低碳技术、低碳生活等一类经济形态的总称。低碳经济的实质是提高能源的效率，转变能源结构，减少污染物的排放。［9］低碳经济将成为减缓气候变暖与实现可持续发展的必由之路。2008年世界环境日的主题就是“转变”传统观念，推行低碳经济。

山东省生态文明城镇建设迎来了千载难逢的发展机遇。城镇节能建筑以及水、电、热、垃圾、工业废弃物循环利用、城镇交通建设等面临更多要求，这对于提高区域内需起到了较好的促进作用。要对当前所处环境有清醒认识，必须高度重视生态文明建设，只有这样，才能使山东省的经济腾飞和持续发展成为可能。新型城镇化建设的重要标准包括社会环境的改善、自然环境保护和节能绿色产业发展;要大力实施符合节能低碳要求的绿色环保产业项目，如环保材料、新能源、环境治理、生态维护、资源循环利用、绿色交通、现代物流服务、金融保险服务等。可以通过以下几个方面实施:

首先，新型城镇化建设的唯一主体就是人，因此应当对我国当前的二元户籍管理体系进一步修订，使城市和农村的社会保障建设逐步均衡，提高城镇的人口承载力，使大量的农业转移人口能够跨入到城镇工作和生活，向未实现转移的大量农业人口提供各种帮助，进一步协调城乡关系，实现两者发展的同步性。［10］对照中央提出的“三个1亿人”目标任务，临沂市设立了三个100万的农业转移人口的城市化目标。

其次是在新型城镇化建设中不能忽视质量要求，不能因为对于城镇化发展速度的追求而忽视了质量标准，要使城镇公共设施服务更符合居民需求，实现城镇发展和管理的合理性，城镇建设应当处于比较稳定的大环境中，具有广泛的包容力，能够给予所有城镇居民更好的保障和服务。

第三是要确保新型城镇建设具有多种功能。依据习总书记报告所强调的，要在区域经济发展的大背景下规划城镇建设问题，进一步优化产业机构，调整产业分布，实现区域中心城市对于周围城市经济的引领和带动作用，鼓励小型城镇的自我发展。

第四是要将产业发展作为实现新型城镇建设的重要要求。积极扶持那些拥有大量就业岗位的产业项目，尤其是要将服务业作为满足城镇就业需求的重要产业来进行规划，向农民提供大量服务业就业机会;城镇发展的同时要给予自然环境保护以足够的重视，将产业布局与区域生态建设进行整合，使产业发展耗用的能源更少，自然环境的承载压力更小。要结合山东省的一些优势产业项目进行产业规划，要将具有更大发展潜力的特色产业作为城镇的经济重点。

第五是新型城镇化建设应当实现对生产资源的科学配置。政府必须科学规划，同时紧密结合市场对于生产资料的需求状况，实现资金供给的多元化，提高土地的利用率，确保资源供给能够与需求保持一致，实现对生产资源的集约化使用和管理。

当前和今后一个时期，在推进新型城镇化过程中，我们必须根据不同城市发展的阶段性和区域性，在城镇化发展规划中体现生态环境建设要求，倡导各项节能减排措施，提高城镇居民的居住条件。充分考虑自然生态、资源禀赋、经济实力、人口密度等因素，在生态经济、生态安全和生态环境等关键环节有所突破，切实处理好当前生态文明城市建设面临的突出问题。

［1］谢文蕙．城市经济学［M］．北京:清华大学出版社，1996．

［2］蔡孝箴．城市经济学［M］．天津:南开大学出版社，1998．

［3］胡锦涛．高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面小康社会新胜利而奋斗——中国共产党第十七次全国代表大会上的报告［M］．北京:人民出版社，2007．

［4］辜胜阻．中国城镇化的发展特点及其战略思路［J］．经济地理，1991，11(3):22-27．

［5］王修智．齐鲁文化与山东人［M］．济南:山东人民出版社，2010．

［6］刘保聚．人文山东［M］．济南:山东人民出版社，2008．

［7］秦润新．农村城镇化理论与实践［M］．北京:中国经济出版社，2000．

［8］汪冬梅．中国城市化问题研究［M］．北京:中国经济出版社，2005．

［9］邢继俊．赵刚．中国要大力发展低碳经济［J］．中国科技论坛，2007，(10):14-16．

［10］董嘉明，庞亚君，王琳．准确把握新型城市化的内涵与特征——浙江省新型城市化评价指标体系研究的核心内涵［J］．浙江经济，2008，(7):62-63．

责任编辑:高文河

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