以服务促自治:社会工作介入社区居民自治的实践路径

马贵侠,叶士华

(合肥工业大学马克思主义学院,安徽合肥 230009)

伴随社会建设的深入推进,我国社区居民自治迎来了新的发展契机。十八届三中全会决定指出,要发扬基层民主,促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。因此,在新形势下,如何有效地引导社区居民有序参与社区公共事务和基层社区治理,已然成为推进居民自治的关键所在。

由于我国社会建设的滞后性,目前社区居民自治仍处于起步期。与此同时,学术界对社区自治的探讨主要集中于中国语境下居民自治的内涵、现有居民自治实务发展形态等。综观当前社区居民自治研究,在探讨社区居民自治理论层面,有学者通过社会学、管理学理论来进行描述分析。如闵学勤从量化研究层面对社区居民自治二元主体“社区内群体”“社区外群体”进行了区隔划分[1]。另有部分学者从探讨社区居民自治中存在的问题、原因及对策视角出发,分析了社区自治中法律缺位、体制障碍、社区居民意识缺乏、社区自治作用小、居民参与度不高等问题[2]。在社区居民自治实现路径层面,费孝通提出政府充分授权给居民,转换居民社区参与方式,提高公民治理意识,培植“草根民主”,打造社区社会组织,从而建立社区居民自治体系[3]。

综上,对于社区居民自治究竟采用何种枢纽和载体来实现,社区居民自治具体运作机制如何等方面的深入探讨很少。本文依据安徽省合肥市滨湖世纪社区居民自治实践探索,探讨社会工作介入居民自治,从提升居民自我服务意识和参与能力入手,以营造居民自治空间,探索符合区域性发展特色的社区居民自治新体系。

2012年初,合肥市包河区率先实行了社区综合管理体制改革试点工作,作为首个街道级“社区”,包河区滨湖世纪社区应运而生。目前覆盖滨湖世纪城、滨湖蓝鼎两个超大型居住区和滨湖和园回迁小区。目前常驻居民11 944户,人口近10万。人口结构具有“四多”特点,即学生多、老人多(60岁以上老人5 000余人)、流动人口多(外来人口近万人,占全社区居民总数的25%)、妇女多(尤其是25-40岁未就业妇女多)。观湖苑小区被纳入社区居民自治试点。该社区的居民需求及存在的问题比较突出,居民具有改善社区服务和环境的迫切需求,这为居民参与社区服务、实现社区自治提供了介入焦点。当然,作为回迁小区,该社区作为原蓝鼎居委会所在地,具有良好的服务基础、广泛的群众支持、居民文娱活动较多以及观湖网格已形成等优点,这都为新的观湖居委会筹建奠定了基础。

一、理论突破与现实难题:社会工作介入社区居民自治的新构想

徐君从城市基层管理层面讨论了我国目前社区自治主要有两种取向,即居民自治取向与地方自治取向[4]。目前我国社区自治大都为地方自治取向,即政府主导、居委会实施自治的过程中,居民的参与空间、参与意识和程度都尚待提升。从社会工作角度看,社区参与的最高形式是社区自治,社区参与空间营造、居民参与能力和参与范围提升是社区发展的根本。当社区居民广泛地参与决策时,社区权能就能增强[5]。赋权作为社会工作的重要理念,也强调社区居民意识与能力提升,以及社区集体自治空间的扩展。但是对于中国的社区自治实践而言,社区自治权能并非自然生成的过程,自治意识不强和自治能力弱化是当前社区自治遇到的普遍难题,也是社区自治亟需突破的理论难题。因此,从社会工作理念、方法、技巧出发,解决我国当前社区自治难题,既是理论深化的进一步要求,更是解决现实困境的急迫需求。在社区自治新的理论空间和现实需求中,与自治意识提升和能力培养结合,社区主体的塑造、社区组织的培育共同构成新型社区自治机制的核心要件,社区自治的“滨湖经验”正是基于社会工作介入居民自治的实践基础上提出的新理论构想。

(一) 构建“三社联动”新格局,丰富社区自治主体

社会工作以何种身份和角色进驻社区,参与居民自治,在参照深圳、上海等地经验的基础上,合肥市滨湖世纪社区采用了“三社联动”的新思路,即“社区+社区社会组织+社会工作者”三者之间共同发展来营建社区居民自治空间,通过增加居民自治主体来促进居民自治发展。其中社区是居民自治的平台,社会组织是社区居民的主要中介,社会工作者则是具体自治活动的推动人。社会工作者可以针对需求整合社区内外资源,综合运用社会工作理念、工作方法与技巧开展服务[6]。

(二) 社会工作推动自治倡导,提升居民社区参与度

社区居民参与度是影响社区居民自治的决定性因素。然而由于社区过于庞杂,以合肥滨湖世纪社区为例,居民绝大部分为外来移居者,异质性非常大,如何增加居民之间互相了解以及自我认知成为社区居民自治发展中的瓶颈因素。从以往社区自治经验来看,单一社区自治主体大多产生两种负面效果,一种是居委会自治占主体导致行政因素过浓,社区居民参与少;另一种是纯粹居民自治,如一些老城区居民活动都是居民自发进行,容易出现组织混乱。

“三社联动”将社会工作者介入活动中,成为居委会与社区居民之间的相互交流平台,一方面可以为居委会提供最新治理方法,改变传统居委会全盘掌控工作模式;另一方面,社会工作者可以运用社会工作方法更为贴切地服务居民,提升居民自我服务、自我管理意识。以活动促认知,从自我服务到社区自治是一个循序渐进的过程,居委会、社区工作者以及社区居民通过定期开展适合居民的活动,提升了社区居民之间的相互了解与相互认识,调动了社区居民的参与积极性,增加了社区居民的主人公意识,全面提升了社区居民的自治觉悟,为社区自治发展夯实了基础。

(三) 以社区社会组织孵化为抓手,拓展居民自治空间

在城市社区居民自治路径探索中,建构社区社会组织是居民自治发展的关键因素之一,作用集中于在社区范围内进一步宣传了社区自治精神,提升了社区居民的自治意识。如在日本的居民自治发展中,老人会、妇女会、消防会、中学生会、小学生会等各种类似社区社会组织的居民自治团体是其居民自治发展的重要保障[7]。从滨湖社区现实情况来看,已有少量社区社会组织,但数量少、能力差、依赖性高、参与度低,无法真正实现其参与社区自治的功能。因此,在“三社联动”新构架的基础上,培育和孵化社区社会组织是社会工作进驻社区的重要任务,也是社会工作者推动社区居民自治的抓手。社区社会组织的搭建,为居民参与社区事务和社区管理提供了聚合性平台,也为居民表达诉求和满足需要提供了有效载体。

二、滨湖世纪社区社会工作介入居民自治的实践经验

在参照先发地区引入专业社会工作进驻社区实务经验的基础上,包河区滨湖世纪社区自2013年3月向合肥市爱邻社会工作服务社引进3名专职社会工作者。但是,不同于广州、深圳等地单设社区服务中心的做法,滨湖世纪社区则强调发挥社会工作者在促进居民自治中的角色和作用,引入3名专职社会工作者(以下简称“社工”)驻进滨湖世纪社区社会事务部,协助其组建工作筹备组。

(一) 社区管理主体的营造:打造“五位一体”新架构

观湖社区居委会在筹建之初就引入3名专职社工,专门负责居民自治的推进工作,突出专业力量在社区居民自治中的作用。以专业社工的力量引导社区工作者、社区居民积极探讨社区居民自治工作新模式。首先,社工协助筹建居委会筹备组。即由社区党支部通过前期摸排筛选,社工与党支部成员一起在辖区居民中筛选出3位热心社区公共事务的居民骨干。通过引导、辅助3位居民骨干,正式组建观湖居委会筹备组,开展居民自治工作探索。其次,构建新型社区自治框架。通过采取社会动员、网络梳理等方法,社工与居委会筹备组一起,梳理社区内的重要组织关系和权利结构。在此基础上,与社区内的重要组织,即社区、网格党支部、网格、物业、社区社会组织等多方协商,确立居委会筹备组与各方关系及其定位,最终确定居民自治工作新框架,形成以网格党支部为领导、网格为支持、居委会为主体、社会工作者为引领、社区社会组织及居民积极参与的“五位一体”自治工作新框架。

(二) 自治机制创新:以服务促进居民的社区参与意识和参与能力

就观湖社区而言,社区居民相互间往来少、互助少、归属感不强,社区需求较为突出,参与社区事务和社区自治的内在动力严重不足。因此,如何激发居民参与的内在动力成为推动居民自治的关键。区别于传统行政力量自上而下的工作模式,社会工作者介入社区自治工作,则通过服务吸引居民,打破现实社区参与中的冷漠和疏离,并在服务过程中,发掘有意愿和有能力的社区骨干,以服务项目为培育载体,孵化和打造社区社会组织,以社区居民自组织的方式创新推动社区居民自治的最终实现。具体工作过程如下:

1.以多元化社区活动吸引居民的社区关注度。为有效激发居民的参与热情,吸引社区居民更加关注社区,社工在与社区居民共同开展社区需求调查的基础上,针对小区内妇女、儿童、老人群体众多情况,社工策划设计了一系列社区活动,如开展以“温馨五月感恩母亲”为主题的母亲节活动、以“宝贝style——炫出你的风采”为主题的六一儿童节活动、以“父爱如山真情永恒”为主题的父亲节活动等,通过多元化的社区活动吸引居民,打破居民之间的冷漠和疏离。

2.社工协助推动新居委会的成立。在已有服务和群众基础的前提下,社工协助推动新居委会的成立。在居委会主要成员推选工作的实施过程中,社工协助网格党支部推选出符合基本条件的居民组建居委会,并召开居委会成立大会。为了真正实现居民的自我组织、自我服务与管理,网格党支部规定了居委会成员的选定标准,即居委会成员必须是本辖区常驻普通居民,且居委会成员不能同时担任社区社会组织主要负责人。在主要成员确定之后,网格向滨湖世纪社区社会事务部进行居委会成员备案工作。新的居委会成立以后,社工协助其设立了“社情民意接待站”、“社区议事会议室”等各类服务空间和接访电话、公示栏、意见箱等相关设施,并推动新居委会建立健全工作制度,实现社区事务的规范化管理。

3.社区动态需求调查与服务项目方案设计。在服务与自治过程中,社工带动网格、居委会参与到项目设计中来,以切实了解居民需求,合力推进居民自治工作。社区网格员负责提供网格基础数据信息,各居委会成员也参与到整个调查工作中,配合社工的各项入户调查工作,参与服务项目设计方案的讨论,并协助社工完成社区导向报告,初步形成居民自治实施方案。在服务项目方案设计过程中,社工“故意”化简为繁,没有大包大揽,而是细化工作流程,吸引居民参与服务全过程,培养居民参与社区公共事务和公益事业的意识与能力。

4.推动社区居民参与制定居民自治方案。在此过程中,社工协助居委会动员社区居民代表参加自治项目评审会,由社工记录居民代表意见,然后根据反馈意见修改方案,直至方案评审通过。由居委会把评审通过的方案提交至网格,需提交至社区的由网格代为提交给社区领导、相关部门,另外涉及到项目经费申请的方案也由网格代为向社区提交。

(三) 自治组织培育:以服务项目促进社区社会组织孵化

孵化和培育具有在地性的社区社会组织是一项重要工作,这既是社会工作者进驻社区的工作手段,也是社区自治的阶段性产出和目标。在观湖网格的实践中,社工通过社区服务或活动,如各种主题活动、各类讨论会、分享交流会、总结会、推进会等,发现热心居民或积极分子,逐步孵化培育社区社会组织。社会工作者借助服务项目实现从发掘带头人到孵化社区社会组织全过程。在此过程中,网格提供场地支持,社工负责执行方案,居委会协助培养项目团队成员和开展项目宣传。以儿童服务项目为例,社工通过为社区中的儿童提供项目化服务,在服务过程中发掘和培育优秀的儿童骨干,通过持续地孵化和培育,使得儿童骨干组织化,成立社区社会组织并协助该组织发挥功能,回应社区需求。如“绿娃娃志愿者服务队”,就是一个以打造绿色社区为主要服务内容的儿童社区社会组织。此外,还成立了由主妇妈妈们所构成的“巧手妈妈工作室”,以及由原来社区中热心居民(大妈、大爷们)所组建的“楼栋爱心使者队”。

社会工作者在提高居民积极参与社区服务过程中,推动居民对社区社会组织开展的服务进行建议、评议和监督。由社工协助居民代表开展项目评估、网格评议、居民满意度调查,从而提高居民参与度、认可度,培养自我服务的意识。同时,通过公开评估结果,让居民发现社区问题或对某项社区事务感兴趣,以逐步推动居民参与社区事务,扩大参与空间,增加参与机会。经过社工与居委会筹备组的共同努力,观湖网格成立了志愿服务专委会、亲子教育问题专委会、楼栋自治小组等居民组织,为小区的问题或现象“代言”。经过8个多月的探索,最终确立了“以服务促自治”的工作机制,即以服务活动为内容,以社区社会组织为载体,以居民参与为目标,以居民评议监督为手段的社区居民自治工作机制。

滨湖世纪社区观湖居委会居民自治空间营造框架图

如上图所示,在整个探索过程中,由社工协助居委会筹建居民自治组织并协助社区居民开展活动。通过社区居民活动,居民自我服务并最终达到自治空间的营造,拓展社区居民自治的新局面。在居民自治空间的营造中,社工科学评估社区居民需求,进行服务项目设计,推行项目化运作,孵化培育社区社会组织,策划、开展社区服务,提高居民对社区服务的知晓度、参与度,并推动居民对其进行建议、评议和监督。其中,建立健全居民自治机制是社区居民自治前期的重要环节。通过前期社工的引导,滨湖世纪社区居民自治程度得到显著提高,居民开始不断关注社区共性需求,乐意参加社区公共事务,并以自助、互助服务的方式进一步推动了居民自治的发展。

三、社会工作推进社区居民自治的理论思考与实现路径

滨湖社区在实践中摸索与创建出一些具有特色的社区居民自治经验,这些经验对于推进我国新型城镇社区居民自治具有一定的普适性。笔者结合滨湖社区社会工作介入社区居民自治、推进社区整合的经验,在此基础上总结与展望,提出当前推进我国新型社区居民自治的实践路径。

(一) 以社会工作服务机构为资源整合主体,实现居民自治主体多元化

引进社会工作服务机构,依托职业社工整合社区内外资源,策划、设计、实施贴近居民需求的服务项目,强化社区的社会服务功能,有利于推进社区综合管理改革,实现“专业人做专业事”,深化社区服务内涵,让居民充分享受多元化的社区社会服务。以服务推动居民自治,让居民充分享受服务、参与服务的同时,更能为提升服务质量建言献策,从旁观者变为参与者,从参与者变为组织者、策划者进而成为社区精英,成为居民代表,建立社区社会组织,为居民自治之路添砖加瓦,为社区建设出力。

(二) 以基层社会服务平台为载体,形成居民自治的介入焦点

当前,鉴于社区利益群体的增多、居民服务需求的多元化以及行政管理任务繁杂化等社区现实情况,需搭建基层社会服务平台,成立专业化的社会服务队伍,统筹社会服务。其中,需求评估是居民自治开展最重要的环节之一。长期以来,居民自治的推动大多停留在政府层面,其中包含了太多的行政因素,从而直接影响了居民自治效果。在实现居民自治过程中,以服务为导向,通过社工、居委会为社区居民提供服务以促进居民的社区参与热情,继而带动社区居民进行自助、互助服务,逐步形成社区居民自治的良性循环机制。在社会服务过程中,各社区可以依托社会工作服务机构逐步搭建基层社会服务平台,运用“社会工作者+社区+社会组织”三社联动的服务手段,带动社区服务模式转变,把居民自治与社会需求、社会组织和社会服务项目紧密结合起来,推动基层社会服务的体系化、规模化、规范化、品牌化建设。

(三) 以社区服务项目设计为导引,孵化社区社会组织

社区社会组织的孵化和培育是践行居民自治的关键环节,只有通过社区社会组织激发社区居民自治意识,提升自治能力才能够持续拓展社区自治空间,促进居民自治有序发展。通过服务项目设计孵化社区社会组织,一方面可以发挥政府主导和推动作用,实现服务型政府的职能转变;另一方面可以帮助新孵化出的社区社会组织能够迅速融入社区公共服务,增强其生存能力。以滨湖世纪社区为例,“社会工作者+居委会+社区居民”三级联动,从营造社区居民自治空间出发,协同设计居民自治相关服务活动,并通过服务项目已经孵化出25家社区社会组织。这些孵化出的社区社会组织迅速涵盖了社区居民参与社区服务项目,有力推动了居民自治。

(四) 以搭建社区宣传媒介为载体,倡导社区居民参与自治

目前,我国社区居民自治发展止步不前的重要原因之一,当为社区居民自治认知度低。针对这一问题,当下我国社区居民自治需要加大宣传力度,提高社区居民综合认知度。定期制作社区居民自治工作简报、运行社区居民自治微信、微博等网络宣传平台,是宣传与倡导社区居民自治的有效手段。以滨湖世纪社区为例,滨湖世纪社区各级领导、社会工作服务机构以及社区居民每月定期制作社区居民自治简报对社区居民自治进行宣传,创建居民自治QQ群让社区居民及时掌握信息并充分表达自己意愿,从而有效提升居民对社区自治的认知度和参与度。

(五) 以完善社区自治政策为前提,拓展居民自治的社会空间

目前,我国社区居民自治仍处于初步发展阶段,各级政府及管理者应在职权范围内为社区居民自治拓展法律政策空间。只有完善居民自治相关的法律政策制度,才能从根本上保证社区居民自治的有序发展。社区居民自治迫切需要与社区发展现实相匹配的相关法律与社会政策。与此同时,各级政府在推进社会建设的过程中要着力于社区居民自治政策的创新设计与实施,颁布一些更具操作性的扶持政策以促进社区居民自治的稳步发展。如,社工联合各方力量协助滨湖世纪社区相继出台了《滨湖世纪社区居民自治“1+2”文件补充规定》、《滨湖世纪社区“4+4”居民自治工作模式》等,界定居民自治相关方关系,明确各方责任,从而推动居民自治工作的顺利开展。

(六) 以建立居民自治评估机制为保障,确保社区自治良性运行

适度开展社区居民自治评估是社区居民自治良性发展的一个重要保障。南京鼓楼区的“星级和谐文明社区评定办法”更是将社区居民自治发展作为社区评优评先的一个硬性指标,给予适度奖励。以建立与完善居民自治评估指标与评估机制为抓手,依托社会工作服务机构作为评估工作的整合主体,有力引导社区居民自治工作的发展方向,是当前和今后深入推进居民自治工作的关键所在。当然,鉴于社会工作介入居民自治的新格局尚处于探索阶段,要注意评估工作的适度性和引导性,否则反而有可能成为社区干部“面子工程”的牺牲品,挫伤居民和社会组织参与居民自治工作的积极性。

参考文献:

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