草原司法解释贯彻实施中亟待解决的问题

文│徐百志 李拥军 韩丰泽（农业部草原监理中心）

针对草原行政执法与刑事司法衔接工作中存在的突出问题，进一步加强与司法机关的沟通协调，强化各有关单位之间的协作配合，形成工作合力。

2013年是《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》（以下简称草原司法解释）贯彻实施的第一年。一年来，为了解各地贯彻实施草原司法解释的情况，我们深入重点草原省区开展调研，与9个县（市、旗）公安局、人民检察院和人民法院的同志进行座谈交流，并结合草原执法案卷评查等工作，对各地学习贯彻草原司法解释情况、破坏草原资源涉嫌构成犯罪案件（以下简称涉刑草原案件）的移送情况以及草原司法解释贯彻实施中存在的主要问题进行了较为深入的研究，对今后需要继续深入研究的问题进行了梳理，提出了进一步做好草原司法解释贯彻实施工作的对策措施。

一、各地宣传贯彻实施草原司法解释的基本情况

各地高度重视草原司法解释的贯彻实施工作，在宣传培训、涉刑草原案件移送、草原行政执法与刑事司法衔接机制构建等方面做了大量工作，取得了一定成效，积累了一些成功经验。

1.开展的主要工作。一是加强草原司法解释的学习培训和宣传。各地按照《农业部关于转发中华人民共和国最高人民法院公告和<最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释>的通知》要求，积极开展草原司法解释的学习培训和宣传工作，取得了显著的成效。

在学习培训方面，继2013年2月农业部草原监理中心（以下简称中心）举办以草原司法解释为主要内容的全国草原执法培训班后，主要草原省区陆续举办培训班，并把草原司法解释作为重点培训内容。一些地方还邀请司法机关的专家领导进行授课。内蒙古自治区草原监督管理局将中心编印的《草原司法解释学习读本》的主要内容，翻译成蒙文版学习读本，印发各级草原监理机构学习，同时还通过自治区高级人民法院将近万册学习读本分发到各盟（市）和旗（县）法院。通过加强培训，基层草原执法人员基本能够准确理解草原司法解释的各项规定，为贯彻实施好草原司法解释奠定了基础。

在宣传方面，中心把2013年草原普法宣传月的主题确定为“贯彻实施草原司法解释 打击草原违法犯罪行为”。各地结合实际，充分利用广播、电视、报刊和网络等媒体进行了广泛深入的宣传。许多省区还通过举办送法下乡等活动，将草原司法解释的宣传材料分送到牧户和企业。

二是及时向公安机关移送涉刑草原案件。按照规定，草原行政执法机关（包括草原行政主管部门和草原监理机构，下同）发现涉刑草原案件后，必须及时向公安机关移送。据不完全统计，截至2013年9月，内蒙古、新疆、黑龙江、吉林等省区草原行政执法机关，共向公安机关移送涉刑草原案件144起。

三是认真做好草原行政执法与刑事司法的衔接工作。草原司法解释颁布实施一年来，各地草原行政执法机关积极与司法机关联系，就草原行政执法与刑事司法衔接工作进行沟通协调。从实际情况看，尽管大多数地方草原行政执法机关和司法机关尚未制定有关涉刑草原案件移送的具体规定或制度，但草原行政执法机关向公安机关移送涉刑草原案件的渠道基本畅通，移送程序基本规范。基层公、检、法机关的同志均表示，将按照相关规定各司其职，密切配合，对草原行政执法机关移送的涉刑草原案件予以认真侦查，及时公诉，依法审判。

2.主要做法和经验。各地在宣传贯彻实施草原司法解释过程中，创造和总结了一些很好的做法和经验。其中，内蒙古莫力达瓦达斡尔族自治旗（以下简称莫旗）、黑龙江富裕县和新疆博乐市三个县（市、旗）的做法和经验，值得其他地方学习借鉴。

（1）内蒙古莫旗的做法与经验。草原司法解释颁布实施后，莫旗草原行政执法机关在积极开展草原司法解释宣传培训的同时，还采取了以下措施，认真贯彻实施草原司法解释。

加强与司法机关的沟通协调。旗农牧业局积极与旗公安局、检察院、法院以及旗政法委沟通，就草原行政执法与刑事司法衔接工作等问题进行讨论交流。积极开展案件咨询协商。对于重大、疑难、复杂或者是否涉嫌犯罪把握不准的案件，旗农牧局主动与公安局、检察院联系，共同商讨案件定性、侦查取证等事宜，并积极配合公安机关做好调查取证、技术分析等工作。

及时移送涉刑草原案件。截至2013年9月底，莫旗农牧局已向旗公安局移送2起涉刑草原案件。其中一起案件的当事人已由莫旗人民法院以非法占用农用地罪判处拘役2个月，并处罚金2万元；另一起案件在公安局经侦查取证后，确认当事人的行为尚未达到追究刑事责任的标准，当事人被行政拘留15日后释放，随后旗草原监理所对当事人做出了行政处罚。积极争取旗公安局在旗草原监理所设立警务室。为提高草原执法震慑力，防止暴力抗法行为发生，便于公安机关及时了解掌握案情，缩短刑事侦查时间，提高涉刑草原案件查处效率，旗农牧业局积极与旗公安局进行了沟通协商，拟在旗草原监理所设立警务室并派驻警员，提前参与案件的调查处理。此目标有望在今年实现。

（2）黑龙江富裕县的做法与经验。富裕县党委、政府和司法机关对草原生态保护工作高度重视，为做好草原行政执法与刑事司法的衔接工作，县人民检察院和县畜牧兽医局在2011年就制定出台了书面的联系工作制度，对联系工作的任务、内容和方式等作出了明确规定。从实际情况看，这项制度在强化草原行政执法与刑事司法衔接方面发挥了重要作用。草原司法解释颁布实施后，该县又成立了由县长任组长，纪委书记、副县长任副组长，纪委、政法委、宣传部、公检法机关、监察局、畜牧兽医局、广电局及各乡镇党委政府为成员的草原保护工作领导小组，并下设四个工作组。2013年，县畜牧兽医局已向县公安局移送2起涉刑草原案件，其中一起案件当事人破坏草原85亩，已被县法院判处两年半有期徒刑。

（3）新疆博乐市的做法与经验。该市在贯彻实施草原司法解释中，主要有以下几方面的做法和经验：一是成立了草原行政执法工作领导小组。市委主要领导亲自任组长，多次召开会议，组织学习有关草原法律法规和草原司法解释的各项规定，及时协调和研究解决草原执法工作中存在的问题。

二是组织开展联合执法行动。2013年4月，经市人民政府会议决定，由市畜牧兽医、监察、公安、国土、水利、农机、供电公司、市政府法制办等部门组成联合稽查组，共出动270人次，集中打击非法开垦草原的违法行为。

三是实行草原执法岗位目标管理责任制。要求全市草原执法人员必须签订《岗位目标管理责任书》，对学习宣传草原司法解释、及时移送涉刑草原案件、认真配合司法机关工作等作了明确、具体的规定。四是完善草原执法工作程序。明确规定每一起涉刑草原案件，至少要邀请一至两名牧民以人民监督员的身份参与案件的调查、移送及审判三个阶段的工作当中，这样既可以达到普法宣传作用，又能扩大案件的警示教育效果。

二、草原司法解释贯彻实施中存在的问题

从调研了解的情况看，由于一些地方草原行政执法机关自身工作不到位、与司法机关的沟通协调配合不充分，在贯彻实施草原司法解释工作中还存在以下问题。

1.草原司法解释的培训和宣传还存在死角。一些地方对草原司法解释的学习培训不到位，执法人员对草原司法解释的规定不熟悉，对定罪量刑标准理解不准确，难以在实际工作中准确认定破坏草原资源的行为是否涉嫌构成犯罪。一些地方对草原司法解释的宣传不够广泛深入，特别是对一些党政机关和相关部门的宣传较为薄弱，许多领导干部没有认真学习草原司法解释，对相关规定不熟悉。一些在草原上从事开发活动的企业没有收到草原司法解释的宣传材料，有的收到宣传材料但没有认真阅读学习。

2.涉刑草原案件的移送不规范。一是移送程序不规范。按照《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（国务院令第310号）的要求，行政执法机关在查处违法行为过程中，发现违法行为涉嫌构成犯罪（职务犯罪除外）后，应当将案件移送公安机关处理。但个别地方草原行政执法机关对违法主体明确、违法事实清楚、违法证据确凿的涉刑草原案件，不向公安机关移送，直接移送检察院。还有一些地方未以书面形式向公安机关移送涉刑草原案件，只以口头或者开会的形式讨论案件移送问题。这些做法明显不符合规定要求。

二是移送材料不规范。有的地方向公安机关移送涉刑草原案件时未制作案件移送函，只是将有关材料送交公安机关；有的地方移送的材料不完整，缺少相关证据，特别是缺少证明涉案土地的属性为草原的证据和证明被破坏草原经济价值的鉴定意见的证据，不仅影响到公安机关对案件是否构成犯罪的认定和立案侦查工作，还影响到法院对被告人的量刑适用；还有一些地方案件移送函及其他文书制作不严谨，存在适用法律法规不准确、处理意见不明确以及文书未加盖机关公章等明显错误。

三是未按要求抄送检察院。按照《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》规定，行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件时，应将案件有关材料一并抄送检察院，以便于检察院加强对公安机关的立案监督。从实际情况看，大部分草原行政执法机关在向公安机关移送涉刑草原案件时，未按要求将有关材料抄送检察院。这样不利于发挥检察院的立案监督作用。

3.行政执法与刑事司法衔接机制尚未建立。大部分地方草原行政执法机关虽然积极与司法机关进行了沟通协调，但仅限于召开协调会和交流意见，尚未形成明确具体的联席会议、分工协作、案件移送、案件会商、案件咨询、信息共享等制度。少部分地方草原行政执法机关尚未与司法机关进行沟通联系，遇到涉刑草原案件后不知如何移送。个别地方公安机关对草原行政执法机关移送的涉刑草原案件不予受理，并且不出具不受理的书面函。还有一些地方公安机关对涉刑草原案件的侦查不积极，检察院对其监督也不到位，造成案件移送后久拖不决。

三、需要继续深入研究和探讨的问题

除了上述因工作不到位造成的问题外，由于现行法律制度不够完善、不同机关对法律规定理解不一致，在贯彻实施草原司法解释中还有一些需要继续深入研究和探讨的问题。

1.关于行政处罚与刑事处罚的关系问题。按照《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》的要求，行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现违法行为涉嫌构成犯罪，必须向公安机关移送，不得以行政处罚代替移送。《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》规定，行政执法机关在移送案件时已经作出行政处罚决定的，应当将行政处罚决定书一并抄送公安机关、人民检察院；未作出行政处罚决定的，原则上应当在公安机关决定不予立案或者撤销案件、人民检察院作出不起诉决定、人民法院作出无罪判决或者免于刑事处罚后，再决定是否给予行政处罚。从上述规定可以看出，行政执法机关在对违法行为作出行政处罚决定之前，认定违法行为已涉嫌构成犯罪，原则上应当移送公安机关而不再作出行政处罚；也可由行政执法机关先作出行政处罚再移送公安机关。在各地实际工作中，这两种做法都存在。另外，关于行政处罚决定的执行，《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》明确要求，行政执法机关在向公安机关移送涉嫌犯罪案件前已经作出的警告、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销营业执照的行政处罚决定，不停止执行。其言外之意，如果在向公安机关移送案件前已经作出罚款的行政处罚决定，应当停止执行。

从实际情况看，各地在移送涉刑草原案件时有三种做法：一是不作行政处罚，直接移送公安机关；二是先作行政处罚，但暂不执行，移送公安机关；三是先作行政处罚，并在行政处罚决定（一般包括罚款、恢复草原植被等）执行完成后移送公安机关。上述三种做法各有利弊，都有不尽人意的地方。

第一种做法，如果最终人民法院对当事人作出刑事处罚，草原行政执法机关则不能再对当事人作出行政处罚。但限于刑罚种类的法定性（没有恢复草原植被这样的刑责），当事人不用承担恢复草原植被的行政违法责任，那么被非法破坏的草原植被由谁来承担恢复责任，由此造成的生态和经济损失由谁来承担？现行的法律规定在这方面存在盲点。

第二种做法，即使草原行政执法机关已经作出罚款和恢复草原植被的处罚决定，但在未执行处罚决定的情况下将案件移送公安机关，即使最终人民法院对当事人作出刑事处罚，当事人依然不必承担恢复草原植被的行政违法责任，草原植被依然得不到恢复。

第三种做法，草原行政执法机关作出恢复草原植被和罚款的处罚决定并在执行完毕后再移送公安机关，这样能够避免出现上述当事人不必承担恢复草原植被的行政违法责任的问题。但由于执行恢复草原植被和追缴罚款一般需要较长的时间，这期间如果人民检察院了解到此案的情况，会认为草原行政执法机关存在“以罚代刑”的嫌疑，甚至追究草原行政执法人员的渎职责任。实践中已有这样的案例。

对于这一问题，内蒙古苏尼特左旗检察院有关负责人建议，草原行政执法机关在向检察院抄送涉刑草原案件材料时，可以一并提交经合理测算确定的恢复草原植被所需资金数额的材料，检察院在向法院提起公诉时一并提起刑事附带民事赔偿诉讼，法院作出刑事附带民事判决后，民事赔偿资金可用于恢复草原植被。提出这一观点的依据是《刑事诉讼法》第77条，该条第2款规定，如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。这种做法在涉刑草原案件实际审判中尚无实际案例，是否切实可行，还需要实践验证。

2.关于草原司法解释出台前涉刑草原案件的处理问题。《最高人民法院、最高人民检察院关于适用刑事司法解释时间效力问题的规定》（高检发释字[2001]5号）第2条规定，对于司法解释实施前发生的行为，行为时没有相关司法解释，司法解释施行后尚未处理或者正在处理的案件，依照司法解释的规定办理。

从草原执法的实际情况看，在草原司法解释颁布施行前已经发生，草原司法解释施行后尚未处理或者正在处理的违法案件数量较多，其中许多案件按照司法解释的规定已经涉嫌构成犯罪。这些案件在草原司法解释施行前没有得到及时查处，有主客观两方面的原因。客观方面，一些地方草原执法人员不足、执法手段落后，没有及时发现违法行为；主观方面，一些地方对查处草原违法案件不够重视，有的地方政府干预行政执法问题突出，造成案件难以及时查处。

对于这类违法案件的处理，草原行政执法机关面临着两难的局面。原则上，草原行政执法机关应当依法立案，经调查认定违法行为涉嫌构成犯罪后，及时移送公安机关处理，并抄送人民检察院。但在实际工作中，一些地方的草原行政执法机关采取这种做法时，当地检察院不考虑具体原因，认为草原行政执法机关没有及时查处草原违法案件，存在失职渎职的问题，并追究有关草原执法人员的责任，造成草原行政执法机关不敢移送这类案件。但是，如果草原行政执法机关不向公安机关移送案件，只作出行政处罚，又将犯“以罚代刑”的错误，如果连行政处罚都不做，则存在更严重的不履职、不作为的问题，一旦被发现，必将被追究法律责任。

3.关于人民法院对涉刑草原案件的判决量刑问题。从目前几起已经由基层法院作出判决的涉刑草原案件的判决结果看，基层法院的量刑普遍较轻，大部分是判拘役或缓刑，罚金数额也较低。如一些地方基层法院对开垦面积在60～110亩的非法开垦草原案件，主刑只判处拘役（两个月）或一年有期徒刑缓期两年执行，附加刑只判处罚金1万～2万元。在草原司法解释出台前，对类似情形的案件进行行政处罚，罚款金额一般都在5万元。由于刑罚量刑较轻，没有对破坏草原资源的违法者产生应有的震慑作用。

4.关于追究非法采挖草原野生植物行为刑事责任的问题。2013年11月24日晚，《焦点访谈》报道了内蒙古新巴尔虎左旗因非法采集柴胡、防风等草原野生植物，致使草原遭受严重破坏的问题。该报道较客观地反映了当前在草原野生植物管理工作中遇到的困难和问题。从实际情况看，乱采滥挖草原野生植物行为的危害十分严重，一方面，对草原植被造成直接破坏，极易引发大面积草原退化沙化，导致生态恶化；另一方面，造成草原野生植物资源锐减和枯竭，可持续利用受到制约。依法打击非法采挖草原野生植物行为，已成为当前保护草原生态、建设生态文明的一项迫切任务。

然而，地方草原行政执法机关在查处这类违法案件时，遇到两方面的困难和问题。一是非法采挖人员数量众多，交通、通讯工具先进，组织严密，而草原执法人员不足，执法装备条件落后，很难彻底遏制非法采挖行为的发生。二是根据现行法律规定，对非法采挖人员只能给予行政处罚，而追究刑事责任尚缺少法律依据。

从草原司法解释的规定看，以非法占用农用地罪追究破坏草原资源行为的刑事责任，需要符合“非法占用草原”、“改变被占用草原用途”和“数量较大，造成草原大量毁坏”这三个要件。而非法采挖草原野生植物的行为基本不符合前两个要件，对于第三个要件，由于非法采挖行为对草原的破坏呈点状分布，其破坏草原的面积较难估算。因此，对非法采挖草原野生植物的行为，难以按照草原司法解释的规定追究刑事责任。在这种情况下，如何通过完善法律制度，加大对非法采挖草原野生植物行为的查处力度，对危害严重的行为追究刑事责任，还需要进一步研究。

四、对策措施

1.进一步加大草原司法解释的学习培训和宣传力度。通过举办执法培训班等方式，组织草原执法人员认真学习草原司法解释的各项规定，准确掌握涉刑草原案件的定罪量刑标准。同时，要把《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》等规定作为重点培训内容，使草原执法人员切实掌握移送涉刑草原案件的程序和要求，为规范做好涉刑草原案件的移送工作奠定基础。进一步加大草原司法解释的宣传力度，重点向有关党政机关工作人员和在草原上从事开发经营活动的企业进行宣传，提高国家机关工作人员依法行政的意识，增强企业遵守法律的自觉性。对司法机关已判决的性质恶劣、影响广泛、案情典型的草原犯罪案件及时进行通报曝光，充分发挥案件查处的警示教育作用，做到查处一起，教育警示一片。

2.推动建立草原行政执法与刑事司法的衔接机制。针对草原行政执法与刑事司法衔接工作中存在的突出问题，进一步加强与司法机关的沟通协调，强化各有关单位之间的协作配合，形成工作合力。重点推动建立草原行政执法与刑事司法衔接工作联席会议制度，定期组织召开联席会议，研究衔接工作中存在的突出问题；健全案件咨询制度，就刑事案件立案追诉标准、证据的固定和保全、案件移送程序、相关文书制作要求等问题咨询公安机关、人民检察院。公安机关、人民检察院就有关专业问题咨询草原行政执法机关时，要认真研究，及时答复；建立衔接工作信息共享平台，及时将案件处理进展情况录入信息平台，实现草原行政执法机关、公安机关、人民检察院之间信息互通共享。