外国国家安全机制的借鉴与参考

专题：外国国家安全机制扫描

2013年11月12日，党的十八届三中全会提出“设立国家安全委员会，完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全。”这是一项创新社会治理体制、与时俱进的重大战略决策。当前我国面临对外维护国家主权、安全、发展利益，对内维护政治安全和社会稳定的双重压力，各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多。而我们原有的安全工作体制机制还不能完全适应新时期维护国家安全的需要，设立国家安全委员会，，搭建一个强有力的平台统筹国家安全工作，加强对国家安全工作的集中统一领导，已是当务之急。

他山之石，可以攻玉。《军事文摘》杂志本期专题《外国国家安全机制扫描》，介绍国外一些国家安全机制的基本情况，分析各国国家安全机制运行的特点与规律，总结其有益的经验和失败的教训，这对加深了解我国国家安全委员会设立的必要性与重要性，将是十分有益的。

专题特约顾问 彭光谦 少将

成立国家安全机制的原因和背景

各国建立国家安全机制的时代、背景、原因和目的各不相同，但是有一个共同点：那就是根据国内和国外安全形势的变化和需要形成的。

美国国家安全委员会成立于1947年，是较早成立国安会的国家之一。当时的形势是，第二次世界大战结束不久，世界格局发生了巨大变化。战前的主要资本主义国家实力受到重创，惟有美国在二战后经济实力和军事力量反而得到了增强。美国称霸世界的野心迅速膨胀，而美国面临的最大障碍是意识形态完全不同的苏联及其社会主义阵营。

根据新的形势，美国颁布了《国家安全法》，成立了国家安全委员会，对二战期间的美国军事力量进行整合，成立了国防部，同时对二战期间的美国情报系统进行整顿，成立了美国中央情报局。在国家安全委员会召开的第一次会议上，时任总统杜鲁门批准了国安会提出的“全球遏制苏联共产主义”的政策文件，从而拉开了美苏冷战的序幕。这份文件主导了整个冷战时期的美国对苏战略，因此在某种程度上来说，美国成立国家安全委员会是冷战的产物。

而法国成立国家安全机构是基于反恐的需要。起因是在1985年和1986年期间，法国遭遇了前所未有的系列恐怖袭击和爆炸事件。这些由国际恐怖主义组织直接策划和实施的爆炸案，在法国民众中引起了极大恐慌和愤怒，也危及了法国国家安全和社会稳定。处理这些案件涉及到警察、司法、情报、外交等众多领域，而当时法国并没有一个协调这些部门职能的统一机制。正是在这种情况下，法国政府紧急决定，组建了“国内安全委员会”。在这个委员会的决策和指挥下，法国政府调动了一切可利用资源，使这场发生在巴黎的恐怖活动最终得以平息。

法国的国家安全机制自20世纪80年代中期成立以来，经历了长时间的演变过程，直到2008年10月萨科齐总统决定成立“国防与国家安全委员会”，法国最高国家安全机构的模式才最终确定下来。法国的国安会没有照搬美国模式，而是针对法国面临的国内外安全形势的需求，同时根据法国现行的政治体制以及政府有关机构的运作现状而设计成立的。因此，法国国安会具有明显的自身特点。

日本是在2013年11月27日成立日本版的国家安全委员会—“国家安全保障会议”。这个机构一成立，立即通过了《国家安全保障战略》、《防卫计划大纲》、《中期防卫力量整备计划》三个文件。2014年1月7日，日本政府宣布成立国家安全保障会议的执行机构—国家安全保障局，以加快落实《防卫计划大纲》和《中期防卫力量整备计划》，加强自卫队“机动防卫力量建设”，充实、扩展《日美防卫合作指针》，加强日美在空海一体战、兵力部署、武器研制和作战等方面的合作，推动修改宪法，赋予日本“集体自卫权”。其目的是要摆脱二战后的和平条约对它的约束，恢复它军事大国的地位，为它实现新的军国主义铺平道路。

日本国家安全保障会议的成立，大大加强了日本首相安倍推行右倾化的权力和地位，值得人们高度警惕。

国家安全机制有利于作出快速、协调、综合反应

国家安全机制有利于加强集中统一领导，协调各种战略力量，统筹各种战略资源，减少决策层级，提高决策效率等。

因此，一个普遍的特点是：一些国家构建的国家安全机构组成人员都不多，且都由国家元首担任主席，其他正式成员有外交部长和国防部长，以及负责国家安全机构日常工作的高级官员等。召开会议时，根据不同的会议内容和需要，邀请其他内阁成员和官员参加。因此，有些国家把国家安全机构称为内阁中的“核心内阁”。

美国国家安全委员会的法定成员是总统、副总统、国务卿和国防部长，其他成员有财政部长、能源部长和总统国家安全事务助理；参谋长联席会议主席是国家安全委员会的法定军事顾问；国家情报总监和中央情报局长是国家安全委员会法定的情报顾问；国家禁毒政策办公室主任是国家安全委员会法定的毒品政策顾问；白宫办公厅主任、总统顾问以及总统经济政策助理，应邀参加国安会会议；司法部长、国土安全部部长、美国驻联合国大使和美国行政管理和预算局局长，应邀参加与他们有关的会议；其他行政部门和机构的负责人以及其他高级官员应邀参加需要他们参加的国安会会议。

俄罗斯的国家安全机构称之为“ 联邦安全会议”，成立于1992年。联邦安全会议由总统任主席，其成员分常务成员和普通成员。常务成员有12人，普通成员有16人，人选由联邦安全会议秘书提议，联邦总统批准。

印度的国家安全委员会由7人组成，印度总理担任主席，成员包括国家安全顾问、国防部长、外交部长、内政部长、财政部长和计划委员会主席。其他内阁成员以及高级官员也可应邀参加会议。

日本国家安全保障会议的法定成员由首相、官房长官、外务大臣和防卫大臣4人组成。

第二个特点是：国家安全机构一般都不是制定政策的机构，而是总统或总理的最高参谋和智囊机构。召开国家安全机构会议时，与会者向总统提供信息情况和自己的看法建议，但对讨论的议题不进行投票表决，最后由总统作出决策。会议后，国家安全机构负责协调和监督总统决策的执行情况。

第三个特点是：国家安全机构的职能是攘外安内统筹兼顾，但在不同时期通常侧重面不同，而比较普遍的情况是，国家安全机构在外交上遇有涉及国家安全的重大问题时，发挥的作用比较多。

各国国家安全机构规定召开会议的时间不一，有的国家有时一周召开一次会议，有的规定一月召开一次会议，有的甚至常年不召开会议。但是一旦遇到紧急情况时，经常是每天召开会议。

以美国为例，1962发生古巴导弹危机时，美国时任总统肯尼迪立即主持召开国家安全委员会紧急会议，

连续召开了4天，参加会议的人除了总统、副总统、国务卿、国防部长之外，国家安全事务助理、中情局长、司法部长、财政部长、总统特别顾问、参谋长联席会议主席以及副国务卿、国务卿帮办、助理国务卿、国防部副部长和助理部长都参加了会议，美国新闻署副署长代替生病的新闻署长出席了会议。在这场危机的两周时间里，美国国安会召开的各种会议达37次之多。美国在发动海湾战争以及在击毙基地组织头目本·拉登的过程中，美国国安会都发挥了关键性的作用。

第四个特点是：国家安全机制内都离不开情报机构和舆论宣传机构的作用，尤其是美国最为突出。美国中央情报局就是在美国国家安全委员会诞生时成立的。美国国安会除了在国外策划10多场侵略战争及较大的军事行动之外，还秘密策划了各种间谍活动和舆论宣传战，绝大部分行动都是由美国中央情报局实施的。按照规定，美国国家安全委员会每次会议都要听取中央情报局局长关于全球情报信息的汇报，中央情报局要随时完成国家安全委员会下达的任务。

除美国中央情报局外，美国国防部、司法部、国土安全部、能源部、财政部和国务院等部门都设有各自的情报机构，共有15家之多。这些情报机构直接或间接接受国安会的领导。属于司法部的美国联邦调查局，主要负责美国国内的国家安全问题。策划“棱镜”监控事件的国家安全局属于美国国防部领导，实际上它也听从美国总统的直接指挥，甚至可以监视包括中央情报局、联邦调查局在内的美国其他情报机构以及政府部门的高级官员。

第五个特点是：一些国家的国家安全机构讨论的内容，由传统的国家安全问题向非传统的国家安全问题拓展。

俄罗斯的联邦安全会议主抓战略性问题：除了国防、军事、经济问题之外，反恐、平叛、对付极端宗教主义、维护社会稳定以及与邻国和欧美国家的关系，都是安全会议经常讨论的问题。最近5年来，安全会议研究的重要议题有：保证俄罗斯联邦食品安全，防止全球气候变化威胁俄罗斯国家安全，本国造船业现状和发展前景，建立现代化通信系统用于国防、安全和法治，俄罗斯能源安全现状和保证措施，俄罗斯联邦移民政策构想及其实施细则。《俄罗斯人口情势发展构想》、《俄罗斯联邦食品安全构想》等文件草案就是安全会议提出的。

美国现任总统奥巴马除了把反恐作为国安会讨论和研究的重要内容之外，还把国安会的功能从传统的军事和外交政策领域，拓展到网络安全、能源、气候变化、国家建设、基础设施建设等方面。

法国认为，当今的国家安全已经不仅仅局限在传统意义上的“国防”，国家安全战略“必须对损害国家生活的一切可能的危险和潜在的威胁”提供解决的办法，执行维护国家利益和保护公民的使命。有鉴于此，法国需要改变传统思路，充分认识国家安全在新形势下的全部内涵，以便应对国家安全面临的众多新的威胁。

国家安全机制运行中出现的问题

美国国家安全委员会在运行中，曾出现权力过大和超限的局面。比如，在美国前总统尼克松时期，国家安全事务顾问亨利·基辛格负责国家安全委员会的日常工作。在尼克松的支持下，基辛格掌管的国安会直接参入和执行美国对外政策的决策过程，并且直接掌控政府与美国驻外使领馆的重要外交联系。国安会几乎成为美国外交决策的惟一机构，基辛格本人不仅是尼克松总统的白宫总管和首席顾问，而且成为总统外交政策的发言人和执行者。

国家安全委员会的权力超限，使得美国传统的外交政策机构及其官员的作用大为削弱，从而加深了内阁成员间的矛盾。当时的国务卿威廉·罗杰斯对自己在外交方面的大权旁落十分不满；国防部长梅尔文·莱尔德对基辛格的揽权行为也极为愤懑，两人的冲突十分激烈。

1973年9月罗杰斯被迫辞职。尼克松总统随即任命基辛格为国务卿，同时继续兼任总统国家安全事务顾问，一人身兼如此重要两职，在美国历史上还是第一次。此时的美国国家安全委员会无论是规模还是权

力都达到了历史的顶峰。美国国家安全委员会已不再是初始的一个高级参谋、顾问、咨询机构，而是一个实实在在的外交政策决策和执行机构。

巴西在1964～1985年的军政府时期，国家安全委员会以军队系统为主导，以维持国内政局稳定和军人统治为主要目标，对亲苏亲共和反对军政权的势力实行强制和高压政策，大批人士遭到跟踪、严刑拷打、监禁或流放。军政府下台后，巴西于1988年颁布了现行宪法，成立了国家防务委员会，取代了国家安全委员会。因为人们对军政权时期的所作所为记忆犹新，对国安会充满了误解和恐惧。

印度的国家安全委员会则是另一种情况。印度虽然拥有强大的军队，但在国安会中除了国防部长之外，并没有其他军方代表参加，三军参谋长仅仅是在需要时才会被邀请参会国安会的会议。印度军方在国安会的发言权较小，其主要原因是印度文官政府不希望军方在决策过程中有过大的权力。

责任编辑：何 旭