城市土地集约利用的途径

李良

摘要：随着我国经济的迅速发展，城市化进程的加快以及人口的增加，使得我国对土地的需求量越来越大，这使本来就很稀缺的土地变得更为重要。研究集约利用土地的途径，盘活城市存量土地，挖掘城市用地潜力，利用土地市场进行土地资源的配置是实现土地集约利用的有效途径。

关键词：土地；集约利用；途径

随着我国经济的迅速发展，在城市建设中存在着城市布局和用地结构不合理的现象，即使投入再多，容积率和使用强度再高，不仅不能达到最佳的利用效果，甚至会出现负效应。长期以来，由于计划经济体制留下的弊端，城市管理者在重新开发城市，特别是对旧城区的改造过程中，依靠土地以及资金的大量投入，来促进城市经济的增长，使得城市发展规模呈现出“摊大饼”形式的无序扩张。这样的城市发展方式浪费了大量的土地以及其他资源，使得本来就很稀缺的土地资源更加的紧张，这就必将使这种城市发展模式难以继续下去。所以，走集约化利用土地的途径，才是我国解决这一问题的好方法。

一、土地集约利用研究有利于加强土地管理

加强城市土地集约利用的研究对于我国各层次的城市土地管理具有重要意义。对于土地的宏观管理而言，有助于土地管理部门充分了解我国城市土地利用存在的问题，从而科学地制定土地利用的指导方针和对策，正确引导城市土地的使用方向。城市土地集约利用研究有助于土地管理部门了解城市存量土地的利用潜力，加强增量土地供给与存量土地供给的衔接，使土地供应计划的制定依据更为充分，以确保各城市土地供给的科学性、合理性和公平性。城市土地集约利用的研究有助于土地管理部门制定和完善城市土地利用的有关法律法规，推动我国土地管理法制化的进程。

城市土地集约利用的研究有助于了解城市不同功能区土地利用的布局和利用强度，合理布局城市用地，发挥城市土地利用的最大效益。对于土地微观管理而言，城市土地集约利用的研究能够帮助人们了解城市某一具体地块的开发利用潜力，帮助土地开发者制定最佳开发方案，提高土地开发利用的经济效益。同时也能指导土地管理部门盘活城市存量土地，开展存量土地置换，充分发挥城市土地的利用效率。

二、土地集约利用有利于耕地保护

土地是不可再生资源，也是人类赖以生存和发展的基础，土地资源的稀缺性是人们集约利用土地的直接动力。我国虽然拥有960万平方公里的国土，但其中2/3是丘陵山地，耕地面积只有19.51亿亩，占国土面积的13.7%；若按人口平均，人均耕地只有1.59亩。基于我国人多地少的国情，集约利用土地是我国城市化发展的必然选择。

城市建设和保护耕地既有矛盾又互相支持，城市发展必然要占用一定数量的耕地，而耕地又是我国人民生存的基本保证，是确保城市化持续稳定发展的前提条件。上世纪90年代初期掀起的“房地产热”和“开发区热”，造成土地资源的巨大闲置和浪费。城市之间普遍存在着争项目、争投资、重复建设等现象，也是造成土地使用效率不高的原因。城市本身只是一味的向外扩张，却没有注意到对城市自身土地潜力的发掘。当然，我国耕地面积减少不都是因为城市化造成的，但不可否认的是，城市化在其中充当了“助推器”的角色。

由此可见，我国城市土地集约利用具有一定的潜力，深入研究和挖掘现有存量土地的利用潜力，可以节约用地，有效地减少城市发展过程中对耕地的占用，对于保护我国粮食安全，实现我国社会经济可持续发展的战略目标具有重大的战略意义。

三、土地集约利用有利于节省城市建设费用

城市土地集约利用可以减少各类生产、生活资料和设施的投入，使城市用地布局和人口分布的集聚度更趋合理。而集聚所产生的规模效益，是社会提供完善的基础设施和公共服务设施的基本前提。人们现在越来越重视对城市用地的增长加以适当的控制，其目的主要是为了提高大城市地区的社会和经济功能。

我国是发展中国家，经济发展和城市建设都需要大量的投资，城市建设应当尽量集中布局，集约利用土地以减少道路、管线等基础设施投资和运行费用，为城市居民提供更完善的基础设施和社会服务，提高城市建设的经济效益和社会效益。

四、城市土地集约利用的措施

1、一个城市要走上低风险、高效益的发展道路，必须研究清楚城市自身的特点，对城市有一个科学定位和规划。要从本地区经济社会、资源环境和传统产业优势出发，明确自身发展的目标定位和主导产业方向，充分发挥本地资源优势。在制定城市发展战略时，要充分考虑土地集约利用的科学性，并切实加强规划的实施管理。

2、控制农用地特别是耕地转用总量。农地的转用和征用规模要与农民向二三产业转移的速度相适应，要与开发建设的速度相适应。从全国的国情和耕地的功能上说，任何地方都有保护耕地的义务。从城市土地运营的角度来看，也应该限制耕地转用的数量，适当从紧供应土地。必须树立只有保护好耕地，集约利用土地，才能经营好城市土地的理念。

3、由于城市土地供给的稀缺性，城市综合实力的竞争在一定程度上就是土地利用结构的竞争。当前，一些城市把房地产业作为拉动城市经济的支柱产业，各地在发展房地产业中一定要严格控制土地供应总量，特别是要严格控制低密度的高档住宅，优化土地利用结构，充分考虑市场需求，根据市场的销售量，确定适度从紧的土地供应量，避免造成房地产市场的大起大落。

城市在调整产业结构和安排土地利用结构上，要合理调整土地利用结构，做到不仅有量的控制，也有结构的优化。特别是要给工业用地留有一定空间，工业用地也要根据区域发展战略，注重投资强度，提高产出率。

4、一个城市投资环境的好坏，关键看这个城市的经济环境和市场环境，城市土地运营好坏，也要看城市政府是否为用地者营造了一个良好的土地市场环境。营造良好的土地市场环境，要做到土地市场稳定、公平和安全运行。市场稳定，就是要使土地市场运行规则制度化、法律化，不能朝令夕改，因人废事。市场公平，就是政府的工作人员特别是市县政府领导，要把土地资源的配置放到市场上来，采取“阳光作业”，通过招标拍卖挂牌的形式进行，由市场选择土地使用者，由市场决定地价。真正做到公权公用，公权公开。即使是协议供地，也必须把协议的结果公开，接受社会监督。市场安全，一个是产权的安全，另一个是交易的安全。保护产权安全，就是政府通过登记对合法产权给予切实的保护。保护交易安全，政府首先要提供产权的信息供大家查询，其次要尽可能提供场所，增加交易机会，降低交易成本，保证交易安全。政府只有采用符合市场经济的全新定位，才能为经营土地提供良好的外部环境。endprint

五、提高城市土地集约利用的途径

城市土地最佳集约利用度与城市的发展阶段密切相关。在制定城市发展战略时，必须根据我国国情及城市自身经济发展的历史阶段，恰当制定项目建设标准，统筹安排各类建设项目，提高城市生态环境质量，科学确定建设规模和发展速度，合理确定城市的发展战略，走集约化发展道路。

1、优化调整用地主体结构，使有限的土地资源发挥更大价值，是强化土地利用的一个重要方面。在合理确定用地类型结构的基础上，将土地交由最能集约化利用的主体使用。为更有效地使用稀缺的产业用地资源和用地指标，需要从总体上不断调整现有的产业结构，使用地适当向单位土地投入产出更高的产业门类倾斜，更有效地保障先进制造业、高新技术产业、现代服务业的用地需求，力争使有限的土地资源发挥更大价值，实现土地集约利用水平的提高。

2、优化各类用地的区域分布是实现土地合理集约利用的重要方式，由于各地区在经济发展水平、土地资源类型等各个方面存在客观的差异，因此也带来了土地合理利用和集约利用能力的差异。优化用地的区域分布应在国民经济与社会规划的指导下，明确各地区在全省范围内的地域分工，在完善政府考核体系和转移支付制度的基础上，通过各类用地的区域适度非均衡分布，将有限的用地指标适度向更能集约使用的地区倾斜，以提高土地的集约利用水平。紧紧围绕各地政府最为关注的财政收入和就业两大问题，通过在用地指标出让地和受让地之间建立合理的就业保障和财政转移支付制度，实现区域间的协调发展。

3、土地的整理复垦是土地实现集约利用的重要技术途径。城市建设用地的整理就是以集约利用土地为主要目标，节约和合理利用土地，提高土地的利用率和产出率。城市土地整理是指对城市建成区内杂乱不规则的地块与不合理的土地利用结构，加以重新整理，以达到经济效益、社会效益、环境效益的最大化。城市土地整理有利于旧城改造，有利于提高城市生活质量，防止土地闲置。

4、我国城市需旧城改造的面积约占建成面积的10%左右，旧城改造后，容积率一般可提高1～2倍，如果这些土地都挖掘出来，其价值量是巨大的。

城市内部的部分新开发住宅项目已经逐步替代了旧有工业用地和物业，不但控制了城市的无序扩张，还提高了旧城区的用地效率。关注这方面的国际趋势和社会经济结构的相关特征与变化，可以为中国城市发展问题的发现和解决提供有效的支持。

5、政府或政府委托的机构、企业等单位通过征购或其他方式，从分散的土地使用者手中把土地集中起来，并由政府或政府委托的机构、企业等单位组织进行土地整理。在完成了房屋拆迁、土地平整和基础设施配套以后，根据城市经济发展对土地的需求或政府的土地供应计划，以出让、转让等方式将土地投入市场。通过这种方式，可以改变因旧建筑物排列零乱，导致土地利用不充分的现状。

总之，研究城市土地集约利用是非常重要的，是解决好当前我国耕地与建设用地矛盾的好方法，它一方面可以支持城市的建设，另一方面又是对耕地的一种保护。也是为了在保护耕地和确定城市土地利用合理集约度之间寻求一种平衡。值得再次提出的是由于多方面的原因导致了不同城市提高土地集约利用的途径是不同的，所以，不同城市要根据自身特点来制定好城市自身的发展战略。与此同时，由于我国对土地集约利用问题的研究起步较晚，城市土地集约利用本身也是一个复杂的系统工程，因此要继续加强研究，探索城市土地集约利用的有效途径，使城市土地利用发挥到最高水平。endprint