我国制度反腐的现实困境与对策探析

林云智

摘要：建国六十多年以来，我国反腐模式经历了由运动反腐、权力反腐到制度反腐的变迁，多年反腐工作的经验和教训告诉我们加强反腐败的制度建设，是反腐工作的重中之重。本文主要就我国反腐模式的变迁、当前我国制度反腐中存在的各种问题及其相关对策等进行初步的探讨。

关键词：制度反腐；现实困境；反腐模式

党的十八大明确指出：“反对腐败、建设廉洁政治，是党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题。”与此同时，十八大对新形势下加强反腐倡廉建设也做出了全面部署。在政府和学者的积极推动下，制度反腐大势所趋，业已成为了“十八大后政治体制改革的试金石”[1]。用制度的方式制约公权力，走制度反腐的道路，是众望所归，也是反腐败斗争向纵深发展的必然趋势。

一、我国反腐模式的逻辑演进

建国以来，我党对反腐败工作进行了不懈的长期探索，取得了不少阶段性成绩。 在这 60 多年中，我国的反腐工作经历了运动反腐模式、权力反腐模式与制度反腐模式的变迁，每一种反腐模式都有其特殊的历史背景，既一脉相承又有突破创新。

第一、运动反腐模式。从新中国成立初期直至改革开放以前，大规模的群众运动是反腐败斗争的主要实现形式，这种形式反腐形式称之为运动反腐，是党员干部中的思想自律整风运动与揭发腐败分子的群众运动的结合，比较典型有整风运动和“三反”、“五反”运动。在当时的历史背景下，运动反腐不仅起到了惩治党员干部腐败的作用，还营造了腐败可耻的社会风气和文化氛围，有力地从思想上预防了腐败，从而进一步起到巩固新生无产阶级政权的政治功能。但在社会主义制度逐步确立，政权逐步稳固的和平时期，运动反腐主体的群众化，反腐形式的非常规划，反腐手段的暴力化都与常态社会格格不入。这种模式的主观随意性大，因此运动反腐也缺乏稳定性和长期性，易发动难控制，常常破坏社会秩序，造成社会动乱。

第二、权力反腐模式。“权力反腐”是一种以权力为主导、通过领导权力意志推动、以权力制约平衡关系调整为主要内容的一种反腐模式。十一届三中全会以后，经济社会的发展取得了举世瞩目的成就。在社会转型的大背景下，拜金主义的资产阶级腐朽价值观日渐抬头。在运动反腐模式被彻底摒弃的情况下，当时的反腐工作主要是靠领导权力和意志推动，其实质是以党在群众中的威望为基础，以权力为主导，最终实现用权力制约权力。这种模式很大程度上摆脱不了人治的色彩，反腐的力度和成效往往取决于领导干部，常常受领导干部的人事变更，注意力的转移等影响，缺乏稳定性。

第三、制度反腐模式。制度反腐其实是通过加强立法、制定相关反腐败制度，来实现对公权力运行的制约监督，以及对预防和惩治国家公职人员腐败的一种反腐模式，制度反腐的实质，就在于让权力在法制的规范中运行。它是从全局、长远的角度，通过不断完善国家制度体系，规范权力运作，进而防治腐败的系统工程。这一反腐模式以法治原则为基石，与权力反腐具有相对的属性。随着改革开放的深入，权力反腐败模式越来越不适应反腐败斗争形势的需要，健全制度，从源头上预防和制止腐败成为当务之急。“坚持用制度管权、管事、管人， 提高反腐倡廉制度化、法制化水平。”[2]只有制度反腐才是清除腐败的治本之策，用科学制度反腐，国家才会走向清廉。

二、目前我国制度反腐面临的现实困境

我国现行反腐倡廉制度还不够完善，存在不少漏洞和缺陷。除了一些重要领域和关键环节还存在制度空白之外，一些制度缺乏针对性和可操作性，过于原则、宽泛，缺少具体实施措施；一些制度缺乏系统性和配套性，不能有效发挥作用；不少制度在制定之初就缺乏缜密的考察调研，没有解决问题的针对性，甚至严重落后于反腐实践，在实施过程中，没有得到很好的执行和维护，这种局面“既有客观方面的原因，也有主观方面的原因，既有现实的原因，也有历史的原因”[3]。

第一、反腐制度制定过程中存在的缺陷。首先，制度设计缺乏充分的调研论证。任何制度的制定过程都应该对各个方面因素进行调研考察、论证分析，在总结大量实践经验和调研成果的基础上进行系统性的制度设计。但我国许多反腐制度在制定过程中因立法的行政成本有限、经费预算不足，以及权力腐败的新模式新变化缺乏调研样本等原因，无法实现详尽周密的调研，致使制度的制定往往在某些环节上存在真空，在实施过程中出现水土不服，无法及时有效地遏制腐败滋长。其次，制度设计缺乏系统性。任何制度的设计一般都涉及到社会生活的多个方面，可以说是一项具有一定规模的系统工程。虽然我国的反腐败制度建设经过多年的实践和完善已初步形成相关的制度体系，并且制定和颁布了一系列事前教育预防、事后惩治腐败的相关性法规条例。但反腐制度缺乏系统性，在具体执行过程中，往往缺乏相应的配套制度。再次，制度更新速度滞后。现有许多制度在其设计之初就缺乏前瞻性，再加上制度在其制定之后具有相对稳定性，对不断出现的新变化和新问题往往缺乏针对性，不能很好地与之磨合匹配。因此，制度的制定往往带有亡羊补牢的色彩，追不上腐败的新变化。另一方面，在制度的制定过程中，制定者常存在思维定势，摆脱不了旧思路，也导致了制度创新的缺失。所以，一些腐败现象往往已经滋长了很长的时间，相关的预防和惩治制度才开始起草制定。而一旦这些腐败现象衍生出新模式新变化，相关制度的滞后性再次凸显。

第二、反腐制度执行过程中存在的不足。首先、制度缺乏可操作性。当前我国对于腐败现象的预防惩治以及公共权力的监督规制并非没有相关的制度。但是，这些制度往往过于粗放，理论性很强，实用性不足。例如，我们常常看到一些条规中明文规定，“不准”、“不得”，却没有详细的规定出对违纪的相关认定标准和处罚细则。其次，制度缺乏有效监督。邓小平同志曾今这样感叹道：“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。”[4]（p289） 然而我国现有的监督制度有诸多不足之处尚待完善。在形式上，我的现行的监督制度已经具有了较为完善的体系性，但在实践层面上发挥的作用是非常有限的。具体体现是：自下而上的民主监督缺乏与之相配套的制度，政务公开、党务公开制度不够健全致使群众的知情权和监督权受到损害。司法独立制度不够健全，在惩治贪腐时司法权的行使常常受行政权的干预甚至扭曲。

三、完善我国制度防腐的对策思考

我国反腐败斗争的多年实践和经验表明，反腐不仅是一项长提倡新的艰巨任务，更是一系列与时俱进的系统工程。我们应该立足于反腐斗争的实践，在认真对腐败典型案例与非典型案例进行大量调研的基础上，有针对性地设计制定反腐制度，真正做到对症下药。大力提高反腐制度的执行力度，扎扎实实地将反腐工作落到实处，避免制度成为一纸空文，并在次基础上不断创新和完善反腐制度，与时俱进地推进反腐败的制度建设。

第一、完善反腐制度设计。邓小平曾说过：“制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[5]（p333）首先，强化反腐制度设计的调研论证。调研过程应该深入基层获取关于腐败现象、反腐败制度的执行效果，群众意见等第一手资料，在总结过去反腐工作经验教训的基础上，认真听取各方面意见，以理论密切联系实际为基石制定新制度，完善旧制度。其次，加强防腐制度设计的系统性建设。在制定和修改制度的过程中，应当在注重实体性制度完善的同时更加注重程序性制度的完善，在注重惩治腐败制度建设的同时更加注重预防腐败制度的建设。对于过于笼统，模糊不清的制度应当进一步加以细化。要完善反腐制度的金融配套监管制度。增强各项制度之间的有机互补，形成各种制度的相关联动，使反腐制度环环相扣，形成一个健全高效的有机系统。再次，及时更新制度防腐设计内容。在某一制度制定执行之后，要及时对该项制度及其相关性制度的实施情况进行跟进式的调查回访，并对制度在执行中暴露出问题进行评估和研讨，从而及时修正制度中不合时宜的规定，清除制度中严重滞后的条款，并进一步新增制约权力真空的规范，增强制度的时效性，杜绝国家公职人员利用制度真空进行隐性腐败的监管空白。

第二、增强反腐制度的执行力。制度的制定不能只提出原则性的要求，要辅之以详尽的程序性规定，要说明具体的实施措施及违纪的处罚办法，才能增强制度的针对性、指导性，从而提升制度的可操作性。权力不受监督是腐败滋长的重要原因。邓小平曾说过：“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。”[6]（p110）健全和完善反腐败制约监督机制，就成为制度反腐建设的重中之重。总的来说就是要强化现有监督制度，构建新型监督制度。具体的说可以逐步探索纪委监察部门的垂直领导体制，确保其人事任免、财政收支独立性。进一步强化完善人大对政府工作人员的质询与弹劾制度，充分发挥人大代表对权力运作的监督作用。强化司法的独立性，确保法院、检察院的办案经费和独立的人事权，从制度层面保证司法机关依法行使腐败案件审判权和司法监督权。积极探索政府信息公开、新闻媒体监督、网路反腐的有效新路径，促使其制度化规范化，为充分发挥社会监督的巨大力量开辟制度化路径。

第三、大力推动制度反腐的相关制度创新。制度反腐的制度很多，在原有制度的基础上，还需不断创新和完善防腐制度：首先，官员财产申报制度化。财产申报制度是国家公职人员在其任职期间必须依法就其收入情况、财产现状向国家如实报告并登记、公示的制度，该制度能使国家公职人员的收入和财产状况处于透明化的公开状态，从源头上预防腐败，具有预防为主、惩防结合的特点。其体现的理念是源头防腐、终端治腐，具有反腐的高效性。其次，金融实名制。金融实名制是指在与金融机构的金融活动中必须使用自己真实姓名的一种制度，它能够有效的打击各种灰色收入，是一种有效遏制腐败的措施。它往往与财产申报制度相配套，共同对被监督主体进行金融管理监督。任何主体与金融机构之间的经济活动都应进行严格的实名登记，对其账户每一笔资金的流入和去向都应具有可查性。对任何未按规范进行实名登记的账户，其账户内的资金不得提取。再次，网络反腐制度化。网络反腐是指通过互联网及其平台所产生的公众舆论效应对公权力进行大众化监督，实现预防和惩治腐败的目的。我们应立即建立细化的具体可行的网络反腐制度，包括举报信息的及时反馈和保密制度、相关举报人的人身和财产保护制度、举报行为的经济奖励制度、网络舆情的监控与报告制度等等。我们相信，建立健全网络反腐的相关制度，引导这一新生事物由无序化向规范化的转变，是我国未来制度反腐的一条可行之路。

[参考文献]

[1]李永忠.十八大后制度反腐展望[J].人民论坛，2012，（33）.

[2]何勇.坚持反腐倡廉方针 加快推进惩治和预防腐败体系建设[J].中国监察，2009，（22）.

[3]江泽民.江泽民文选（第2卷）[M].北京：人民出版社，2002.158页.

[4]邓小平.邓小平文选（第2卷）[M].北京：人民出版社，1992.年.第289页.333.

[5]邓小平.邓小平文选（第3卷）[M].北京：人民出版社，1992.年.第110页.

[6]王明高.制度反腐突破口：财产申报与金融实名[J].人民论坛，2010，（4）.

[7]朱光磊.当代中国政府过程[M]. 天津：天津人民出版社，2002.

[8]汪松明.制度反腐：历史的回顾与理论分析[J].理论探索，2006，（5）.

[9]王长江.关于党管干部科学化的几点思考[J].中共中央党校学报，2006，（4）.

[10]郭晓果.我国反腐败法律体系现状和缺陷[J].经济研究导刊，2008，（9）.

（作者单位：贵州大学，贵州 贵阳 550025）