对进一步加强财政支出绩效评价的探索与思考

翟英华

摘 要：近年来，我国对财政支出绩效评价进行了一些实践和探索，但具体的财政支出绩效评价制度体系尚未建立，政府预算支出未得到有效评价，财政资金使用效益亟待提高。然而，部门预算全面公开的脚步声越来越近了，民众的呼声越来越高了。建立科学的财政支出绩效评价体系对充分发挥财政资金使用效益具有很强的紧迫性和重要性。

关键词：财政支出；绩效；评价

中图分类号：F812.45 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）05-0114-02

一、当前财政支出的现状

财政支出绩效评价，是指政府将满足社会公共需要而进行的资源配置与所取得的社会实际效果进行比较，来分析政府配置资源的合理性和有效性。评价的目的是为了规范预算分配，优化财政支出结构，降低政府运行成本，提高财政资金使用的效率。近年来，财政支出的规模越来越大，财政部门在支出绩效评价领域进行了一些实践，但具体的评价制度体系尚处于摸索阶段，财政预算依然是重安排、轻监督，重争取、轻管理，重使用、轻绩效。部分单位还存在“会哭的孩子有奶喝”的习惯思维，项目资金不能严格按规定用途使用。部分建设项目因缺乏有效论证而导致效益低下，甚至出现业主单位、监理单位、和施工单位共同蚕食财政资金的现象。因此，实践证明，检验财政资金使用是否高效，就必须建立起一套科学、合理并行之有效的评价方法、评价指标和评价标准。

二、建立财政支出绩效评价体系的现实意义

目前，我国财政预算报告的重心是预算执行结果，反映的是各级政府预算的收支情况。报告不能体现政府预算管理的业绩和政府的工作效率，不能对或有负债实施有效监控。各级人大代表对财政预算收支情况都提出质询。随着我国预算管理制度改革的进一步深入，必然对预算会计信息提出更高的要求。因此，开展财政支出绩效评价，不仅必要，而且具有很重要的现实意义：有利于增加财政支出的透明度，提高公众对政府的信任；有利于对项目资金加强事前、事中和事后的控制，促进项目管理，增强项目管理者的责任感；有利于加强监督，提高资金使用效益；有利于获取有效信息，使决策者有效规避投资风险及短期行为，节约财政资金，促进资源有效配置，从而促进各项社会事业蓬勃发展。

三、政府支出绩效低下的原因

（一）思想认识不端正

公款姓“公”，是用来为民谋利的。但现在，有的干部认为，公款反正不是自家的钱，不花白不花，花起来大手大脚；有的干部借公款之“鸡”为自己“下蛋”，或巴结领导，或“广结善缘”，或变相敛财；还有的干部好大喜功，追求大手笔、大投入、大排场，内在动机就是谋求个人政绩。

（二）制度障碍

1.没有问责制度

公共预算的供给方和需求方的互动关系是不对称的，在进行预算配置与预算再分配的决策时，牺牲大多数人利益而使某些人获利的预算项目往往超过了能使所有人受益的产品与服务。如现在的公务接待，因为预算安排不合理，成为公款吃喝、送礼打点、观光旅游的“借口”。而对一些涉及民生的项目则往往会因为利益比较分散、预算过于庞大而被放弃。问责制度的缺乏，刺激了政府官员对政府机构自身利益的追求，使得不少部门和乡镇的领导大搞形象工程和政绩工程，铺路架桥、旧城改造，建了又拆、拆了又建，工程浪费随心所欲。

2.缺乏有效的激励机制

因为缺乏有效的评估，使得部分政府官员在对财政资金的使用和分配中追求个人效益的最大化。因为，即便某一部门领导在提供公共物品时努力争取用最少的支出办了最多的事情，这部分节省的资金也不能用来奖励这个创造性和管理能力都很强的领导干部，也不会以部门预算经费的节省程度来衡量这个官员的办事能力，而且还会导致第二年财政预算供给的减少，而缩减财政供给所带来的不确定因素又往往是难以预估的。所以，对政府官员来说，少花钱多办事，尽量节省支出，却得不到合理的评价与奖励，从而不论在物质上和精神上都失去了有效的激励。

（三）监督制约不到位

财政收入取之于民，用之于民。政府怎么花钱要对人民有个交代，要把每一分钱都花在刀刃上，让百姓看得明明白白。但目前我国的政府支出还没有做到完全的公开和透明，如最近在网上炒得很热的计划生育社会抚养费的征收金额和使用去向的问题，就没有做到公开与透明。财政预算部门虽然名义上是预算编制的专职部门，但事实上，对预算编制介入程度不深不细，只能是在各业务部门编制好的预算的基础上进行局部调整和汇总，没有按照精细化和科学化的管理要求，运用信息化、专业化和系统化的管理技术合理评估。

（四）公众参与程度不高

从目前公众参与预算的情况来看，公众参与的程度和水平都很有限，在预算编制过程中，由于预算指标很粗放，不便于人民代表进行审查和监督，各部门预算的编制多数是在上年的基础上增加一点，或部门与政府之间讨价还价。由于各级政府的预算往往是不公开的，经费的来源总量、增加量、经费的分配方法，都由管钱的部门说了算，一般公众根本没有发言权。在对公共支出的绩效评价上，除了各级人大和审计机关能够对个别项目进行评估外，主要的评估活动还是政府部门内部组织实施的。这种既是运动员又是裁判员的制度安排，降低了公共支出活动的透明度，影响了评价的公正性。

四、如何建立政府支出绩效评价体系

（一）加强对政府支出绩效评价指标的分析和研究

一套完整的财政支出绩效评价指标库的形成，是设置财政支出绩效评价指标体系的目标。我们平时观察一些政府支出绩效评价指标，重点是看支出分配情况而忽略了分配后的结果。从这一点说，现行的评价并不是真正意义上的绩效评价。例如，计划生育系统五年一次的绩效考核，对财政支出的考核指标就是各地方的人均经费投入和当地财政对计划生育经费投入的增长幅度，也就是经费的使用情况和预算的执行情况。关注的是执行过程的合规性，而对支出后的经济性、效率性及科学性评价还没有开始实施或仅仅开始探索。因此，要加强评价指标的研究，要选取这方面的专家，把这项工作真正启动起来，指标的设置要具备导向性、完整性、可行性、重要性、可比性等原则，要能全面、科学地反映财政支出的成效。从指标的适用性角度将各类指标分为4种类型：即通用指标、补充指标、专用指标和评议指标，同时根据性质的不同，又可分为定量指标和定性指标。

（二）对政府支出进行科学分类，建立科学的绩效评价指标体系

政府支出绩效评价不同于微观经济组织的效益评价。政府支出绩效评价不仅要分析计算直接的、有形的、现实的投入和产出，而且还要计算分析间接的、无形的、预期的投入和产出，支出绩效既反映为可用货币衡量的经济效益，又反映为无法用货币衡量的政治效益和社会效益，政府支出绩效评价远比微观经济组织的效益评价复杂。笔者认为，可以把财政支出按财政的功能进行分类，先划分为几个大类，再根据具体情况进一步细分为若干小类，以便同类对象之间的成本、效益进行比较、分析和评估。评估时要做到全面性与特殊性相结合，定量和定性相结合。要深入调查研究，归纳论证，对同一类的支出项目应制定相对统一的绩效评价标准。对于成本、效益能准确计量的项目，可以直接用计量结果进行对比分析，并作出评价。对成本、效益不能准确计量的项目，可以采用专家评估、公众问卷及抽样调查的手段进行评判。评判时要全面考虑到经济效益和社会效益、短期效益和长期效益、直接效益和间接效益、整体效益和局部效益等，从多种效益的相互结合中得出最佳评价结果。

（三）进一步强化人大和审计部门的监管力度，提高公众的参与度

推行预算公开，将完整的政府开支信息置于公众监督之下，一是有利于实现人民群众依法有序参与民主决策、民主管理和民主监督的权利，增强公共支出的透明度，提高公众对政府的信任度；二是能增强资金使用者对资金使用的责任感；三是有利于形成有效的财政执法和监督约束，提高财政资金使用效益；四是能有效防治腐败。

（四）改革干部考核制度

俗话说“触动利益比触及灵魂还难”，要改革预算体制，就要充实监管力量，加强财政支出绩效评价的队伍建设。如果不具备较强的专业知识和技能，就无法对财政支出进行科学的评价，因此，我觉得每年的支出绩效评价工作可以委托有资质的中介机构办理，对符合资质的中介机构实行公开招标，以公开、公平、公正的方式确定入围中介机构，并在事前组织专家组对中介机构评估报告的质量进行评比。再由中标单位每年负责对各单位进行绩效评价，本着定量评价与定性评价相结合的原则，客观全面的收集信息，分析判断。分析判断的结果作为对干部考核，提拔重用的依据，要把真正为老百姓办事，有能力，有水平，坚持少花钱多办事的干部提拔到领导岗位上来。把一些铺张浪费、挥霍无度、专搞沽名钓誉的形象工程和形式主义的人清理出领导岗位。

发展经济，做大财政“蛋糕”固然重要，但“蛋糕”怎么分更考验着党和政府的智慧和能力。因此，根据政府公共预算支出框架，加强预算体制改革，加快推进全口径预算体系建设，建立科学的绩效评价体系就显得尤为重要和紧迫。

参考文献：

[1] 梁俊娇.政府公共支出绩效低下的成因分析[J].中央财经大学学报，2007，（5）.

[2] 李建国.公共财政支出绩效评价探讨[J].会计文苑，2011，（6）.

[责任编辑 高惠琦]