经济适用房的遗产属性

周凯

（中国传媒大学，北京 100024）

经济适用房的遗产属性

周凯

（中国传媒大学，北京 100024）

经济适用房作为我国住房保障体系的重要组成部分，在解决广大城镇中低收入家庭的住房困难问题中，发挥了积极的作用。经济适用住房购房人虽然仅拥有有限产权，但经济适用房仍然可以作为遗产由继承人依法继承。经适房的继承有两种方法，一是直接继承，也就是说继承人按照一般的继承房屋产权手续办理，继承人继承的还是经适房产权。另一种则是，继承人补缴该经适房的土地出让金，使得经适房获得完整产权，然后再按照一般的继承商品房产权手续办理，这时继承人获得的就是商品房产权，也就是说，先把经适房转成商品房，俗称“经转商”，然后再依法继承。

经济适用房；遗产；遗产属性

一、经济适用房和遗产概述

经济适用房（以下简称经适房）是20世纪90年代中后期随着国家住房制度改革应运而生的，当时出台的这项政策是为了解决城镇中低收入居民的住房困难，由政府出面，减免开发商的部分开发费用，控制开发商利润比例的具有社会保障性质的普通住宅。根据1994年建设部、国务院住房制度改革领导小组、财政部三部门联合发布的《城镇经济适用住房建设管理办法》的规定，经济适用房是指以中低收入家庭住房困难户为供应对象，并按国家住宅建设标准（不含别墅、高级公寓、外销住宅）建设的普通住宅。在随后的若干年里，国家和政府对经济适用住房的定位和供应对象的认识在不断深化，对经适房的销售、再上市交易、税费等方面的管理亦不断在调整。2007年建设部、国家发改委、监察部、财政部、国土资源部等7部门联合印发的修订后的《经济适用住房管理办法》规定，“本办法所称经济适用住房，是指政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的政策性住房。”

此时的经适房从过去的面向城镇中低收入家庭到现在面向城市低收入家庭，从过去的具有社会保障性质的普通住宅到现在明确规定具有保障性质的政策性住房。

这种重新定位，不仅使得经适房的保障面缩小了（仅限于城市低收入家庭，不包含中等收入家庭），而且明确把经适房纳入社会保障性住房体系中，使之区别于普通商品住房。这样，使得我国目前的住房供应出现了两个体系，一个是具有社会保障性质的政策性住房体系（包括廉租房、公租房、经适房、限价房），另一个是面向社会成员的普通商品住房体系。

遗产是公民去世后遗留的合法个人财产。我国《继承法》第3条规定了遗产的范围，它包括：“（一）公民的收入；（二）公民的房屋、储蓄和生活用品；（三）公民的林木、牲畜和家禽；（四）公民的文物、图书资料；（五）法律允许公民所有的生产资料；（六）公民的著作权、专利权中的财产权利；（七）公民的其他合法财产。”

从法律规定中可以看出，房屋明确规定为遗产的范围。那么对于公民来说，什么样的房屋可以作为遗产呢？我国实行土地公有制，土地公有制的范围包括国有土地和集体土地。对于集体土地上的房屋，指的是本村村民在经过有关部门批准的宅基地上建设的住宅，这部分住宅是可以作为遗产范围的。对于主要分布在城镇的国有土地上的房屋，则有着各种各样的房屋权属，有职工购买单位公房的，即房改房；有城镇私产房（甚至包括有市民在解放前购买的私房）；有经济适用房、限价商品房、普通商品房，还有北京市2013年11月推出的自住型商品房等等。上述国有土地上的房屋类型真可谓林林总总，种类繁多。经适房仅仅是其中的一种。

作为遗产的物，一定是公民对此享有权利的。这种权利就是公民对物的支配性、排他性权利，即所有权。同样作为遗产范围的房屋，被继承人也一定是对房屋享有所有权的前提下，才能纳入遗产范围。

二、经适房的所有权分析

经适房是一种什么性质的财产？其权利属于什么样的财产权？法律和政府部门对此有没有解读呢？从目前看，法律对不动产的规定主要是物权法，而政府部门的解读主要是部门规章和其他规范性文件。

（一）《物权法》的规定

2007年10月实施的《物权法》第2条第2款规定，本法所称物，包括不动产和动产。法律规定权利作为物权客体的，依照其规定。物权是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。第39条：“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”除了物权法的规定外，尚没有其他法律对不动产物权给予明确的界定。

经适房属于不动产中的建筑物，权利属于不动产物权，《物权法》第9条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。笔者认为，经适房的购房人只要依法支付了房屋对价，其不动产物权在登记机构再依法经过登记，不动产物权就发生法律效力。经适房权利人的物权就应得到法律保护，其权利人对于房屋本身亦享有了直接支配和排他的权利。

（二）政府部门对经适房权属的解读

关于经适房的权属问题，政府部门的认识实际经历了一个不断深化或者说变化的过程。早在1999年7月财政部、国土资源部、建设部三部门颁布《已购公有住房和经济适用住房上市出售土地出让金和收益分配管理的若干规定》，在该规定的第1条明确了经适房权属，“职工个人购买的经济适用住房和按成本价购买的公有住房，房屋产权归职工个人所有。”我们从上述规范性文件规定看出，购买经适房的购房者享有房屋产权。但问题是，经适房属于什么性质的产权？它和普通商品房产权是否一样？

2007年11月建设部、发展改革委、监察部、财政部、国土资源部、人民银行、税务总局联合印发《经济适用住房管理办法》，在该管理办法第30条明确规定，“经济适用住房购房人拥有有限产权。”这是笔者在部委部门规章中首次看到关于经适房产权的解释和说明，也就是说，经适房权利人虽然拥有房屋产权，但是该产权是有限的。

何谓有限产权？一般理解，有限产权是一种有限度或者带有某种限制的产权，不会是完整产权，它是政府有关部门创设的一个概念。笔者认为，有限产权的概念和物权法存在一定法律冲突。我们知道，法律上的物权状态只有所有权和他物权（用益物权和担保物权）之分。那么，对于经适房来说只能是所有权，绝不会是他物权，而所有权是一项最充分的物权，因为所有权具有占有、使用、收益、处分的四项权能。法理上说，所有权人行使占有、使用、收益、处分的四项权能是不受限制的，或者说所有权是对世权，所有权可以对抗除了权利人以外的其他人。

但是，有关规定却又创设了一个“有限产权”的概念，既然是有限产权，那么他一定有着和普通商品房产权不一样的地方。而这样的有限产权还是所有权吗？答案又是肯定的，因为根据物权法规定，衡量不动产物权的标志是经过登记机构的依法登记，权利人取得房屋权属证书（房屋所有权证），而经适房购房人都从房屋权属登记机关取得了房屋所有权证。那么，这种所有权的特殊性体现在什么地方呢？2007年建设部等7部门印发的《经济适用住房管理办法》第29条：“居民个人购买经济适用住房后，应当按照规定办理权属登记。房屋、土地登记部门在办理权属登记时，应当分别注明经济适用住房、划拨土地。”也就是说，经济适用房的房屋所有权证上要注明“经济适用住房”字样。

因此，笔者认为经适房的有限产权在房屋权属登记证书上体现出来了。他通过房产证上的记载“经济适用住房”的字样使之区别于普通商品住房的权属性质。

三、经适房遗产继承方式有其特殊性

以上分析中，即便规定了经适房的有限产权，也不能否认或推翻经适房购房人对房屋享有的所有权。经适房是可以纳入遗产范围的，作为经适房权利人的继承人亦可以依继承法或者遗嘱继承经适房。但问题的关键在于如何继承？怎样继承？继承的途径或方式有无特殊性？

以普通商品房为例，继承人继承一套商品房产权的依据是根据遗嘱指定或者依法继承，继承方式就包含遗嘱继承和法定继承。程序上一般要求先办理继承权公证，然后凭公证书、房产证、被继承人死亡证明书、其他相关证明等文件，到房屋所在地房屋权属登记部门办理变更登记手续，取得新的房屋权属证书。

而经适房由于在开发时，政府部门为了控制销售价格，减免了开发商的土地出让金和一些税费，致使其出售价格（房价）中没有包含土地出让金，这就是其特殊性所在，也是政府部门规定其属于有限产权的依据所在。因此，笔者认为，经适房的继承可能包含两种方法，一是直接继承，也就是说继承人按照一般的继承房屋产权手续办理，继承人继承的还是经适房产权。另一种则是，继承人补缴该经适房的土地出让金，使得经适房获得完整产权，然后再按照一般的继承商品房产权手续办理，这时继承人获得的就是商品房产权，也就是说，先把经适房转成商品房，俗称“经转商”，然后再依法继承。

（一）对第一种继承方式的法理分析

经适房因为属于保障性住房，其对购买对象、家庭收入都是有严格规定的。购买对象从原来的城市中低收入家庭到后来的城市低收入家庭，其保障的就是城市部分家庭有房住。有限产权概念的推出，明确了经适房不同于一般普通商品房的区别所在。如果说经适房的被继承人当初购买该经适房是符合购买条件的，那么要不要求继承人继承该房屋时，其条件也要符合申请经适房的条件呢？这就是说，以直接继承经适房这种方式要不要限定继承对象？因为，经适房是保障房，是以符合经适房购买条件的家庭为单位的，即便继承也应该在该家庭范围内或者范围近的近亲属来继承。那么，具体是限定在法定继承人范围还是第一顺序继承人呢？

如果继承人本身经济条件很好，根本就不符合经适房的申请条件，他通过这种继承方式获得经适房产权是否违背了政府部门为低收入家庭建设保障性住房的初衷呢？笔者的困惑还在于，经适房的有限产权是不是意味着继承人的继承权在此受限呢？

（二）对第二种继承方式的法理分析

这种继承方式是先把经适房转成商品房，补缴分摊到该经适房上的土地出让金，然后再按照一般继承财产方式继承该房。这种方式从法理上分析，是没有什么问题的。权利人处分自己的财产，一定是自己享有所有权或有其他合法授权，当经适房通过补缴土地出纳金从有限产权变成了完全产权的商品房时，经适房就此完成了一个嬗变，这是权利属性的一个变革。

但同时笔者也存在几点困惑，一是谁来经转商，是被继承人生前先将经适房转为商品房，还是继承人在继承开始后遗产分割前先经转商？二是，如果继承人不愿意经转商，不愿意补缴分摊到该经适房上的土地出让金，不愿意改变经适房的属性的话，法律对此能否具有其他变通方式呢？

四、结语

综上，笔者认为经适房的产权尽管不甚完整，政府部门规定为有限产权，其权利边界至今尚无定论，但是从购房人付出房屋对价，享有产权证书这个角度看，其无疑具有遗产属性，作为被继承人的财产完全可以依法继承。通过对如何继承经适房权利途径的探讨，笔者发现导致人们对其继承方式产生很多误解和困惑的根本原因在于经适房这类产权与物权法对不动产物权的规定存在法律冲突。事实上由于当初对经适房进行制度设计时，都是由较低层级的部门规章甚至是规范性文件规范经适房的各项政策，后来明确其为有限产权。但从法律层面至今也没有明确规定经适房的权利属性，导致经适房这类物权处于一种尴尬境地。“我们只有在物权上明确界定经济适用房的权利边界，给房屋购买人一个确定的权利预期，方能物当其用，……”

政府部门承担起保障性住房的责任是毋庸置疑的，但是建设保障性住房的关键是提供给符合条件的城市低收入家庭居住，而不是划分或者创设所谓的有限产权。经适房作为产权类保障性住房，其未来应该逐渐减少甚至取消，这样就减少了这类产权类保障房和物权法有关规定的冲突，消除了人们对其遗产继承途径存在的误解和疑惑。同时应该大力发展租赁类保障性住房，即公共租赁住房，今后的保障房应该以租赁为主，使得公租房成为保障性住房的供应主体。

[1]苏勇，黄志勇.论经济适用房的权利定位及其限制［J］.财经问题研究2010，(12)：139.

[2]建设部、国务院住房制度改革领导小组、财政部《城镇经济适用住房建设管理办法》（建房［1994］761号）.

[3]《已购公有住房和经济适用住房上市出售管理暂行办法》（建设部1999年第69号）.

[4]财政部、国土资源部、建设部《已购公有住房和经济适用住房上市出售土地出让金和收益分配管理的若干规定》（财综字〔1999〕113号）.

[5]《财政部、国家税务总局关于廉租住房经济适用住房和住房租赁有关税收政策的通知》（财税[2008]24号）.

[6]建设部、发展改革委、监察部、财政部、国土资源部、人民银行、税务总局《经济适用住房管理办法》（建住房[2007]258号）.

[7]《北京市人民政府关于印发北京市经济适用住房管理办法（试行）的通知》（京政发[2007]27号）.

（责任编辑：滕元良）

F293.3；D923.2

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2095—7416（2014）02—0102—03

2014-02-25

周凯（1967-），男，中国传媒大学政治与法律学院副教授。