美国发展对外贸易区的经验与启示*

姜作利

(山东大学 法学院，山东 济南，250100)

我国自对外开放以来，先后推出了诸多举措，取得了世人瞩目的成绩。然而，随着经济全球化的快速发展，各国之间的竞争日趋激烈，我国已采取的开放措施逐渐失去发展潜力。寻找新的经济增长点，已经成为我国经济发展的当务之急。党中央高瞻远瞩，适时抓住历史机遇，于2013年宣布在上海设立自由贸易区。党中央的这一战略决策对全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验，无疑具有重要意义。我国第一个自由贸易区成立后，不少其他城市也在筹备成立自由贸易区。可以预见，全国各地在近几年内将会设立不少自由贸易区，这已经成为我国目前进一步深化改革的试验田和重要的标志。由于自由贸易区源于西方资本主义市场经济及法律体制，我国缺乏相应的制度及管理经验，加强对国外自由贸易区的研究自然刻不容缓。美国对外贸易区是发达国家发展的最成功的自由贸易区之一②由于国外对自由贸易区的定义尚无定论，一般将保税区、出口加工区、特殊经济区及自由贸易区等特殊海关区统称为自由贸易区(美国则称为对外贸易区)，本文也采用通说。，为我国办好自由贸易区提供了不少有益的借鉴和启示。

一、美国对外贸易区的法律规制历程

世界上的最早的自由贸易区是由公元前的腓尼基人创设的，他们首次提出了“国际自由贸易区”的概念。③Walter H.Diamond，Tax－Free Zones Aid Both Exporters and Importers，The American Banker 15，1980，p.128.后来的罗马人为了经济及政治统治的目的，也设立自由贸易区。自17世纪以来，一些国家也开始设立自由贸易区，最著名的是直布罗陀和新加坡分别于1704年和1819年设立的自由贸易区。联合国于1967年通过的经济与社会决定以来，发展中国家也开始设立自由贸易区。截止2013年底，全世界近140个国家已经设立了近4000个自由贸易区。

在这些形形色色的自由贸易区中，美国的自由贸易区是最成功的自由贸易区之一。在1929年以来的“大衰退”中期，美国国会通过的《斯穆特－霍利关税法案》(Smoot－Hawley Tariff Bill)致使美国的进口关税低高达53%，严重阻碍了进出口贸易。为了消除上述法案带来的负面影响，美国国会于1934年通过了《对外贸易区法案》，旨在鼓励和加速美国外贸的发展。遗憾的是，直到1959年爱尔兰设立的香农自由贸易区，美国的自由贸易区计划进展不大。渐渐地，一些国际国内因素促使美国自由贸易区发展速度加快。国际方面，国际价格竞争日趋激烈，迫使美国企业寻找降低成本的途径;自由贸易区的实践逐渐使人们认识到，通过利用自由贸易区，可以节省成本;科学技术的快速发展使合作性全球生产成为可能。国内方面，最重要的因素是美国国会1950年修改了《对外贸易区法案》，允许自由贸易区内开展制造业。此外，美国财政部分别于1980年和1982年出台了两项行政决定，澄清了区内的制造商不用支付与进口商品有关的增值税或代理或运输费用。美国的上述立法和行政规定，促使美国自由贸易区数量激增，经济效益也明显看好。

20世纪70年代，随着日本和欧盟的钢铁、汽车、半导体及民用飞机等工业的快速发展，美国的这些工业日渐萎缩。关税理论上，国家一般对进口的零部件的关税低于成品，这是为了限制进口成品的数量，以便鼓励国内工业发展，增加就业。为了扭转美国制造业的下降趋势，在美国对外贸易区协会的推动下，美国海关当局曾规定某些零部件的进口税高于成品，以鼓励进口零部件，加快工业发展。美国海关当局于1980年4月12日又作出规定:美国对外贸易区的厂商使用美国原材料零部件和外国原材料零部件混合装配而成的商品进入美国市场时，可选择按成品关税税率缴纳少量的关税。这样一来，对外贸易区的美国和国外厂商可以节约大量成本，从而鼓励他们发展制造工业。

1991年美国对外贸易区委员会颁布了新的管理条例，进一步扩展了对外贸易区的功能，加快了美国对外贸易区的发展。美国为了应对2007年爆发的次贷危机，重新认识了实体经济的重要性，更加注重制造业和出口贸易。为此，委员会于2009年1月采纳了可选址框架(Alternative Site Framework，ASF)，对总区(General－Purpose Zones)和分区(Subzones)的设置和管理方式进行调整，大大简化审批程序，降低了厂商入区及从事制造加工活动的壁垒和成本。

美国在规制对外贸易区的立法过程中最重要的当属2012年4月生效的新美国对外贸易区管理条例(以下简称“新条例”)。依据“新条例”的规定，本次修改的宗旨是拓展美国制造业及增值活动的范围和提高管理上的灵活性，通过避免对外贸易区内某些活动带来的负面经济影响，以增强美国经济的安全性。与以前的管理条例相比，新条例做了以下几处大的修改:

(一)通过将“制造”和“加工”统一定义为“生产”来简化相关程序

从前的管理条例将制造和加工分开，申请中需通过不同的程序，并要求厂商的所有制造活动和某些加工活动必须提前获得美国对外贸易区委员会的批准。①这里的加工活动主要指加工中采用了涉及配额等数量限制的外国零配件或加工成的成品可以缴纳较低关税(倒转关税“inverted tariff”)。新条例将制造和加工统一定义为“生产活动(production activity)”，仅仅要求提前获得委员会的“生产活动”批准，废除了不同的程序，并简化了申请流程。

同时，新条例要求厂商就区内的生产活动向委员会进行年度报告。此外，厂商还要向委员会提交回顾通知(例如，就新的制造成品或涉及倒转关税的外国零配件提交通知)，委员会将对批准的经营范围发生的变化，进行回顾审查、禁止或限制。同时，新条例还会依据委员会的最终审核结果，授权厂商进行临时性的快速生产活动。

可见，新条例的上述新规定旨在通过简化程序，增强灵活性，避免繁文缛节带来的副作用，以便提高美国厂商的国际竞争能力。

(二)推迟生产性设备的关税缴纳时间

新条例增加了一条关于区内生产性设备可以推迟缴纳关税的规定(第400部分第15条)。这里的生产性设备指对外贸易区内进行生产活动的整套设备和设备部件。根据新条例第400部分第15条的规定，生产性设备应缴纳的关税可以推迟到该设备被完成组装、安装、验收和正式在生产中投入使用之时。该规则规定的关税优惠目的是鼓励资本在美国的消费，旨在与美国国会2010年颁布的《税款减免、失业保险重新授权及创造就业法案》保持一致。①L uis Abad，Major Revisions to U.S.Foreign － Trade Zones Regulations Proposed，http://www.us.kpmg.co m/mic rosite/taxnewsflash/2011/jzn/foreign trade zones.

(三)澄清了以前管理条例中关于国家与地方个人财产税的概念

以前的管理条例虽然规定了区内的个人财产享受免收国家和地方财产税，但相关规定并不明确清晰。新条例第400部分第16条进行了澄清:(1)本条例规定的免税限于从美国以外的地区进口到对外贸易区的符合相关法律规定的个人有形财产;(2)对外贸易区内存放的既可以原来的状态，也可以通过法律允许的加工改变了的状态的美国国内生产的个人有形财产。②美国:《2012年对外贸易区管理条例》第400部分第16条。

(四)公用设施和统一待遇

新条例另一个重要的变化是要求对外贸易区必须属于公用设施，必须为所有的申请者提供统一的待遇。按相关法律规定，美国对外贸易区委员会属于美国全国性的管理体系的主体，授权法人团体或私人公司作为被授权人(Grantees)按照公共事业原则来管理运营对外贸易区，主要负责对外贸易区的具体建设运营事宜，比如改善区内软硬发展环境、吸纳企业入区、进行日常管理等等。新条例补充了旧条例的漏洞，对被授权人按公共设施的要求管理对外贸易区做了具体的规定(第400部分第42、43条)。例如，新条例禁止被授权人基于对外贸易区使用者的获益情况收取费用(新条例规定了被授权人必须依据自己提供服务的实际成本来收取费用);要求被授权人与所有的区内企业签订标准书面合同;要求被授权人按照中立的标准来评估所有的潜在使用对外贸易区的建议;通过禁止为企业提供服务的第三方来阻止可能的利益冲突，等等。

需要强调的是，新条例清楚地表明美国国会开始重视国际公约，特别是世界贸易组织(WTO)对各成员国的自由贸易区的法律规制。美国国会一向盛气凌人，常常对WTO的相关规定说三道四，指手画脚。随着WTO的发展，各成员国的自由贸易区主动与WTO的规定保持一致，给美国发展对外贸易区提出了诸多挑战，迫使美国开始遵循WTO对自由贸易区的规制。根据WTO最惠国待遇原则的规定，自由贸易区可以作为该原则的例外进行发展，但要求设立国或地区对所有来自其他国家的商品的进出口采取同等政策，给予一国的优惠不低于它现在或将来给予任何第三国的待遇。WTO法律体制中另一规制自由贸易区的原则是国民待遇原则。该原则的基本含义是指一国在经济活动和民事权利义务等方面给予其境内外国国民以不低于其本国国民所享受的待遇。也就是说，在关于产品的国内销售、运输、分配或使用的法律、条例和规定方面所享受的待遇不应低于相同国产品享受的待遇。

目前，最惠国待遇原则和国民待遇原则都已经成为国际经济与贸易关系中普遍接受的基本原则，WTO各成员国设立自由贸易区的目的都是为了扩大国际贸易从而获利，都会依照这些原则来规制各自的自由贸易区，同时，这也是WTO成员国充分行使其权利的体现。③曾令良:《论WTO体制下区域贸易安排的法律地位与发展趋势》，陈安主编:《国际经济法论丛》(第7卷)，北京:法律出版社，2003年，第10页。如果美国仍然一意孤行，势必陷入被动孤立的境地，甚至招致无休止的质疑和指控。显然，美国在按照WTO规则管理对外贸易区中开始由蛮横转向遵从，无疑是明智之举。

(五)环境方面

旧管理条例中的“经济合理性”规定要求总区申请者的申请中包括“环境影响”的内容。新条例第400部分第21条废除了上述规定，增加了“地点说明”的规定。该规定要求申请者的申请书中包括关于描述“避免环境敏感地区”的内容。

美国多数专家认为，新条例的这一规定一定程度上放松了对对外贸易区申请者的要求，是提高其管理灵活性的表现。①L uis Abad，Major Revisions to U.S.Foreign － Trade Zones Regulations Proposed，http://www.us.kpmg.co m/mic rosite/taxnewsflash/2011/jzn/foreign trade zones.

(六)罚金

新条例第400部分第62条更加清楚明确地规定了违反相关规定应缴纳罚金。违反对外贸易区法案或委员会的管理条例，按违法期间内每天须缴纳不高于1000美元的罚金。缴纳罚金的主体包括运营者、被授权人或受被授权人委托行使被授权人职能的人。例如，如果被授权人没有按照对外贸易区法案的要求向委员会提交完整和准确的年度报告，按违法行为持续每天罚款不高于1000美元;同样，如果对外贸易区的运营者没有向被授权人提交被授权人向委员会提交年度报告所要求的相关信息，运营者须按违法的天数，每天缴纳不高于1000美元的罚金。

同时，新条例规定了在一定情况下，美国商务部进口管理局秘书长有权根据被责成缴纳罚款的当事方提交的相关证据，批准减轻(罚金总额不超过10，000美元时)或取消罚款。被责成缴纳罚金的当事方所提交的证据应包括:近5年来对相关行为的良好记录、相关违法行为是自己遵守相关法律时被其他当事方被迫所为、非法当事方已经采取了立即行为予以补救、相关违法行为出自于自己无意的过失和其他委员会或执行秘书长认为适当的情形。②美国:《2012年对外贸易区管理条例》第400部分第62条。

二、美国对对外贸易区的质疑及发展前景

(一)美国对外贸易区与美国的出口和就业

美国的对外贸易区是世界上最早的现代自由贸易区之一，其发展一直在质疑和探索中艰难行进。美国对对外贸易区的质疑主要来自国会和其他经济、法律和社会学者，主要集中在经济分析方面，其中最主要的是对外贸易区是否增加了美国出口和就业?

截止2012年底，美国对外贸易区已达297个，外加500多个分区，遍布美国50个州和波多黎各。超过3800个企业正在使用美国的对外贸易区。另有许多城市和港口正在向委员会申请设立对外贸易区。在2008财政年，美国对外贸易区的出口约为400亿美元。受全球经济衰退的影响，2008年以后的出口稍有下降。2010年，对外贸易区的出口有所上升，达到348亿美元，占美国对外出口的2.6%。从运进对外贸易区和出口到外国的总量来看，总的来说，一直呈增长势头。这两项的总量在1999年为1740亿美元，2000年升为2380亿美元。10年后的2010年，这两项总量升至5340亿美元。此外，在2010年，美国对外贸易区程序制造和加工的产品的出口量为348亿美元，是2000年的双倍，这个数字不包括间接出口的数量。

上述数据中最主要的是，美国2010年从对外贸易区出口的348亿美元仅占美国总出口的2.6%，远低于目前世界上自由贸易区出口的40%的平均额。③72nd Annual Report of the FTZ Board，http://enforcement.trade.gov/ftzpage/annualreport/ar－2010.pdf.在增加美国就业方面，1999年在美国对外贸易区就业的是340，000人，2009年是330，000人，2010年是320，000人。

上述数据表明，美国对外贸易区对增加美国出口和就业确有贡献，但贡献并不显著。

(二)美国国会对美国对外贸易区的质疑

美国早在1894年就开始关注对外贸易区的立法，但是由于受美国国会中的贸易保护主义思想阻碍，直到1934年才正式通过了对外贸易区法案。1950年的柏格玆修正案允许对外贸易区内进行制造和展销。根据美国联邦法律规定，美国所有的港口有权依据美国联邦法规汇编第15主题的规定得到授权设立对外贸易区，第19主题规定了对外贸易区的管理，如海关服务问题。对外贸易区所在地的地区海关关长代表美国对外贸易区委员会负责对外贸易区的管理，如控制商品进入和运出、管理货物的存放。同时，地区海关关长还负责执行美国对外贸易区法案及其他所有调整对外贸易区运行的法律法规。美国海关官员负责监督对外贸易区的管理和运行，工资由对外贸易区的被授权人提供。

美国对外贸易区委员会由美国商务部部长主持，负责授权设立对外贸易区，委员会成员包括美国财政部部长和美国陆军部部长。委员会的日常管理由委员会中经商务部部长任命的执行秘书负责。委员会在自己认为任何对外贸易区能够适当促进商务发展时，有权批准设立任何对外贸易区。

美国对外贸易区从1934年至今已经走过80年的历程，近年来数量出现激增，引起国会的质疑。例如，美国国会众议院筹款委员会曾要求美国总审计局和国际贸易委员会提供对外贸易区向何处去的报告，并要求上述机构确定美国对外贸易区规划是否达到了美国国会关于促进美国经济发展、出口和就业的“国会宗旨”。事实上，一些国会议员关心的是委员会批准的对外贸易区数量急剧增长。美国国际贸易委员的报告指出，对外贸易区创造的许多就业机会在对外贸易区获得批准前就已经存在，并且有些工厂的建立仅仅是因为关税低的缘故。①实际上，美国国会对美国对外贸易区的质疑主要来自持有贸易保护主义思想的议员。他们依据的调查数据通常来自美国一些发展不够成功的对外贸易区。例如，在1999年美国国会的听证中，他们主要依据美国总审计局和美国国际贸易管理局的调查。这两个政府机关的调查只限于少数对外贸易区，缺乏全面性和代表性。因此，国际贸易委员会督促国会重新审查现行法规，因为这些法规并不要求对外贸易区委员会在批准申请时，对对外贸易区对美国经济、单个工业和进口的影响作出评估。

更严重的是，美国总审计局声称，对外贸易区并没有达到鼓励美国出口的目的，因为通过对外贸易区的90%的商品最终在美国国内市场销售。美国总审计局要求修改美国现行法规，要求对外贸易区活动中最低60－70%的用于出口加工。

美国华盛顿官员估计，经过对外贸易区的商品中75%的在美国组装，并进口到美国市场。他们还指出，由于美国许多城市当局开始注重对外贸易区的发展，近年来美国国内机场中的对外贸易区数量大增，经过对外贸易区出口或进入美国的商品的增加，使飞机场中的对外贸易区成为经济增长最快的地区。反对对外贸易区的官员相信，大量外国零配件进口到美国对外贸易区，夺走了美国就业机会，并未增加美国对外出口。②S ee generally Foreign－Trade Zones Board，Preamble Comments and Discussion of 1991 Proposed Changes(April 30，2012)，available at http//ia.ita.doc.gov/ftzpage/grantee/preamble.html.

值得注意的是，2012年，美国国际贸易管理局中的进口管理部部长助理皮古都宣布了“美国对外贸易区20年规划的首个改革计划”。接着，美国对外贸易区委员会颁布了新的管理条例，旨在提高对外贸易区规划的灵活性和反应能力，改善申请者的方便性和利益相关者及公众的透明度。新条例采用更简便和快速的标准通知程序，替代了从前的制造批准程序，将审核通知的时间缩短为120天。该报告宣称美国对外贸易区每年大约出口商品300亿美元。③FTZ Regulation Revision Promotes Flexibility，Transparency，available at http://gocusinessjournal.com/Index.php?option － com_content＆view=article＆id=1706:ftz－ r.新条例支持奥巴马总统提出的旨在提高美国制造商在全球竞争中的竞争力的全国出口计划。新条例放弃了从前的委员会提前批准制度，允许出口制造商仅仅在年底向委员会报告其制造活动。这些改变会大大提高对外贸易区对美国出口商的灵活性和反应性。

美国全国对外贸易区协会于2012年7月18日发布报告称，美国对外贸易区出口增长幅度明显，超过了美国经济从2009－2010年间萧条中回升的幅度。该报告指出，2010年美国对外贸易区出口的348亿美元，实际上达到了23%的增长幅度，超过了美国经济当年16%的增长幅度。美国全国对外贸易区协会会长格里斯伍德指出:“出口增长是我国国民经济复苏的关键部分。”他进一步指出:“该报告证明了那些市场化企业如何在持续的萧条的经济形势下，通过使用对外贸易区来促进出口和获取利润。”①F oreign －Trade Zones A Bright Spot in U.S.Economic Recovery，Study Shows，available at http://www.Marketwatch.com/story/foreign－trade－zones－a－bright－spot－in－us－economic－recovery.例如，德克萨斯州2010年进入对外贸易区的商品为161亿美元，在对外贸易区经营的企业为393个，出口达720亿美元。显然，对外贸易区帮助德克萨斯州创造了就业和增加了出口。

美国国际汽车行业2010年通过对外贸易区出口额达110亿美元。实际上，美国对外贸易区有助于美国的汽车制造企业以强有力的竞争能力进入国际汽车零配件和原材料市场，从而降低了成本，使美国成为世界上更具竞争力的进出口汽车生产国。根据美国商务部2012年7月11日发布的数据，美国汽车出口持续超过了美国总出口增长率。例如，美国2012年1月至5月的所有出口商品比2011年同期的61140亿美元增长了5.9%;然而，美国汽车、零配件及服务的出口达610亿美元，比2011年同期增长14.3%，其中大部分出口与对外贸易区有关。②Id.美国汽车制造协会做过详细的调研，指出美国对外贸易区中的汽车制造分区有助于美国提高出口。他们认为:“这是唯一最有效降低美国汽车制造成本的方式。”③D avid Ostheimer，FTZs Are Valued as Vehicle Processing Centers，at 1(2007)，available at http://www.georgia ftz.com/case －studies.

虽然上述美国政府机关针对美国对外贸易区的调查结果存在差异，美国国会对美国对外贸易区的经济影响始终存在诸多质疑，但是，由于他们的相关审核和调查视角不同，不同程度存在官僚主义作风，调查缺乏全面性和说服力。相比之下，由于美国商务部、美国全国对外贸易区协会及美国制造协会等更贴近对外贸易区的具体实践，他们的调查结果具有较强的真实性和可信性。因此，美国对外贸易区的确能够增加美国制造业的出口，对美国经济产生正面的影响，这是不争的事实。

(三)美国对外贸易区的发展前景

近年来，随着经济全球化的快速发展，贸易自由化已经成为各国经济发展的主流，各国通过国际组织(例如世界贸易组织)、区域性经济组织等形式，大幅度降低关税。例如，自1993年开始，北美自由贸易协定就取消了美国、墨西哥及加拿大之间的关税。这毫无疑问对世界各国的自由贸易区的发展形成了严峻的挑战。简言之，世界上的自由贸易区是否有必要继续存在?

根据经济合作与发展组织2007年的调查，由于世界各国经济发展的不平衡、各国需求的多元化等因素，世界上的自由贸易区会继续发展。④OECD，Export Processing Zones:Past and Future Role in Trade and Developmen，by Michael Engman，Osamu Onodera，and Enrico Pinali，OECD Trade Policy Working Paper，No.53，2007，p.8.各国发展自由贸易区的实践证明了经济合作与发展组织预测的正确性:在1997－2006年期间，世界上各国自由贸易区的发展超过了过去的4倍，截止2013年底，全世界近140个国家已经设立了近4000个自由贸易区。

美国作为取消关税的北美自由贸易协定的最大国家，其对外贸易区的发展必然面临最大的挑战。然而，由于美国的经济、科技、法律等仍然存在巨大潜力，其对外贸易区的发展仍然前景广阔。例如，美国是科技大国，潜力不可小觑，这可以促进通信、电脑、运输工业及制造工业等高速发展;美国对外贸易区的管理体系完善，成本低，使用者利益明显，等等。

三、美国对外贸易区的特征及经验启示

美国对外贸易区是当今世界各国自由贸易区发展中最成功的之一，具有不少特征和经验:

(一)充分发挥私人企业在管理中的作用

多数国家在管理运营自由贸易区方面，一般由政府特定机关授权地方政府机关负责。这样，往往忽视了市场经济主体的管理作用，政府机构可能产生官僚主义，导致管理成本的增加，阻碍自由贸易区的正常发展。美国对外贸易区的管理的特征之一是，政府机关授权法人团体或私人公司对对外贸易区进行管理运营，如负责对外贸易区的具体设施建设，改善区内软硬发展环境，吸纳企业入区，进行日常管理。美国管理对外贸易区的实践表明，私人公司管理运营的对外贸易区能够节省大量的国家财政投资，提供比政府管理更好的基础设施和服务，吸引高科技企业入区。同时，私人公司可以以更高的价格租赁其设施，获得更高的利润，进一步提供更好的社会和环保设施。

(二)特别注重提高管理中的灵活性

美国管理对外贸易区中的灵活性是多方面的，但主要体现在设置总区和分区及采纳可选址框架方面。

1.设置总区和分区

美国设立对外贸易区的初衷主要是促进出口、转口贸易和仓储。美国国会1950年对《对外贸易区法案》做出修订，开始允许在区内进行加工制造活动。为了进一步鼓励区内的加工制造项目，美国国会1999年再次修订了《对外贸易区法案》，允许为特定企业(如汽车制造、石油精炼)专门建立对外贸易区分区(特殊目的分区，Special－Purpose Subzones)。分区主要为单一企业的所有或部分活动专门设立，通常情况下，企业在与美国海关保持直接联系的前提下，自己作为“营业者”管理分区的事宜。分区一般是为企业的单一行为提供的，不得与总区进行合并管理。

允许设立分区是美国发展对外贸易区的重要特色之一，典型地代表了美国管理对外贸易区的灵活性。与总区相比，分区申请费用低，时间短，用地、环保成本低，特别适用于固定投资较大的制造业和石油精炼业。因此，分区受到了许多制造业和石油精炼业的欢迎。例如，2009年，美国设立的总区为257个，分区多达260个。2010年，85%的区内活动是在分区进行的。2011年，分区接纳的货物价值及出口占对外贸易区的比重超过了82%。

2.采纳可选址框架

为了重振美国的工业，更好地应对2007年的次贷危机，美国对外贸易区委员会2009年采纳可选址框架。可选址框架旨在消除繁文缛节，简化审批程序，降低运营主体入区及从事制造加工活动的壁垒，提高对外贸易区的效益。可选址框架将对外贸易区内分为两类选址:磁石选址和使用驱动选址。磁石选址类似于传统的对外贸易区，旨在把企业吸引到固定的地点，如工业园和港口等。这种传统的对外贸易区依照传统的“先建区，后招商”的投资理念设立，即建区时对有意入区的企业并不知情，先设立对外贸易区，然后吸引企业入区。磁石选址中的主要活动是储存仓库和分销设施，有的也开展生产加工活动。

使用驱动选址以具体的企业需要为导向，使对外贸易区被授权者尽量把区设立在企业需要的地方。这样一来，被授权者可以及时掌握地方经济机会，从而省却了被授权者为了把握未来经济活动将出现的地点，而必须做的预测工作和成本。更重要的是，在可选址框架下，有意通过使用驱动选址开展制造活动的企业，申请程序大大简化，获得批准的时间甚至缩短到30天，一般会在120天内即可获得批准。这比在旧的框架下申请分区要简单和快捷得多，大幅度节省了成本，很受中小企业的欢迎。

此外，由于使用驱动选址专为具体的企业量身打造，如果企业不使用该选址，使用驱动选址就会中止;如果另有企业愿意使用该选址，该使用驱动选址就会重新启动。这样，可以省却新企业的不少麻烦。

(三)千方百计为企业提供实在的税收优惠

一般来说，各国吸引企业进入自由贸易区的最重要的措施是为区内企业提供税收优惠。美国发展对外贸易中为企业提供的税收名目繁多，特别注重提供实实在在的税收优惠。其中最具特色的是提供“倒转关税”。

“倒转关税”指国家对进口的成品征收的关税低于零配件的关税，旨在通过为企业提供关税优惠以鼓励企业在对外贸易区内将零配件组装成成品，然后，该成品从对外贸易区进口到美国国内市场。例如，进口到美国的一件汽车零配件的关税税率是4.5%;然而，如果该零配件运进美国对外贸易区与其他配件组装成汽车，并进口到美国，该整车(包括零配件)的关税税率是2.5%。这样，在对外贸易区内将零配件组装成成品的企业就会得到关税的优惠。

实际上，“倒转关税”的产生并非发展对外贸易区的产物，主要源于两方面的原因。一方面，为了通过降低关税和贸易壁垒来推进贸易自由化，以关税与贸易总协定(GATT)为代表的多边关税与贸易谈判大幅度降低了各成员国的关税税率，但这样的税率征收的对象主要是成品。结果是，进口到各成员国的半成品关税税率就高于成品的税率。另一方面，美国为了提高美国生产汽车零配件的国际竞争力，鼓励美国汽车企业生产零配件，然后运进对外贸易区进行组装，再返回美国市场，使企业获得整车的低税率带来的优惠，降低生产成本。

美国对外贸易区委员会的研究表明，“倒转关税”在美国对外贸易区发展中发挥了重要的作用:高于50%的外国产品进入对外贸易区是通过“倒转关税”程序的，因此，“倒转关税”已经成为美国对外贸易区增长的主要激励因素。①M .Ferguson and C.Steverango，Maximizing the Potential of the Foreign Trade Zone Concept in Cananda，McMaster Institute for Transportation and Logistics，2013，p.35.

(四)战略上重视美国国家国力和企业的国际竞争力

多数国家设立自由贸易区的主要目的是鼓励出口，增加就业。为此，国家海关监管法律制度总的原则是按照“一线放开、二线管住”的原则。所谓“一线放开”，是指境外的货物可以不受海关监管，自由进入自贸区，区内的货物可以不受海关监管，自由运出境外。“二线管住”是指货物从自贸区进入国内非自贸区、或货物从国内非自贸区进入自贸区时，区内海关必须依据海关法的规定，征收相应的税收。也就是说，对区内商品进口至国内市场进行严格管理，鼓励对外出口，旨在通过征收关税来保护国内企业和国内市场。

美国对外贸易区最大的特征之一，是允许甚至鼓励区内商品进入美国国内市场。例如，美国对外贸易区的“倒转关税”制度，鼓励对外贸易区内的企业供应国内市场。从短期来看，鼓励区内的商品进入美国市场可能打乱国内市场秩序，减少国内相关企业的就业机会。但从长期来看，鼓励区内商品进入国内市场，必然能将来自国外的竞争及时引入美国国内市场，这会迫使国内企业始终不敢懈怠，不断加大科研力度，提高美国企业在国际上的竞争力。众所周知，与欧洲的福利国家相比，美国更加崇尚公平竞争。这保证了美国国力的持续增强和美国企业在国际上的较强竞争力。②正如一些美国学者指出，美国国力在世界上保持长久不衰的最重要的秘诀是美国始终坚定不移地坚持通过对外开放来引进竞争的立国原则。从这个视角看，虽然美国对外贸易区对增加美国的出口和就业的贡献并不显著，但是美国对外贸易区有利于引进来自世界各国的竞争，不断增强美国的国力，其战略上的贡献的确是难以估量的。我们不得不承认，美国允许和鼓励对外贸易区内的商品进入美国市场，是增强美国国力的重要举措，无疑具有重要的战略意义。