农村征地拆迁中存在的问题、原因及对策

刘金成+陈秉国

随着我国城镇化进程的加快和市场经济的发展， 大量农村土地被占用。征地拆迁工作在今后乃至一段时间内仍是经济社会发展的重要工作。近期，宜春市审计局组织审计人员对农村征地拆迁情况进行了专项审计调查，发现在征地拆迁工作方面还存在许多问题。如何做好农村征地拆迁工作，使征地拆迁工作在积极服务于经济社会等建设的同时，又能切实保护广大农民的根本利益，成为当前迫待解决的重要问题。

一、存在的主要问题

征地拆迁是指集体土地征收或征用中的房屋拆迁，适用《土地管理法》有关征地补偿安置的规定。在现行制度下，征地拆迁工作出现的一些问题，主要体现在以下五个方面。

1.政策制度不够落实。征地拆迁管理部门与征地拆迁实施单位应单独设置，形成第三方监督管理体系。但在实际操作过程中，相关业务主管单位既负责城镇规划区房屋拆迁和土地使用管理工作，还具体经办征地拆迁协议的签订并发放安置补偿等事宜，造成了既是运动员又是裁判员的运行模式，不利于征地拆迁工作的监督和管理。如，2010年在对某县国土资源局进行保障性住房审计时，发现该县土地使用管理工作和房屋拆迁工作以及征地拆迁协议签订，均由国土资源局管理或由国土及房管局组成的拆迁办管理的现象。

2.业务资料不够完整。相关单位普遍存在征地拆迁业务资料整理不规范、不完整，原始丈量、确认资料不齐全，未按各征地拆迁项目形成规范的业务档案，有的业务原始调查资料与后期财务补偿数据之间存在出入，但不能说明原因。加之个别单位会计基础工作较差，补偿资金支付表册反映项目等内容不全，会计核算较混乱，账务处理不规范，给后期被拆迁人的查询和相关部门的检查带来了不便。如2009年在对某县高速公路决算审计时，发现该县征集土地和拆迁房屋时，未建立老房图片、土地丈量、协议等相关的原始档案资料。

3.监管机构不够到位。相关业务主管部门与监督检查部门制度不落实，对征地拆迁补偿资金拨付和使用环节监管不到位，征地拆迁补偿费应拨数、实际拨付情况不明，对已拨付的补偿费管理使用情况未进行动态跟踪检查。如2010年在对某县县长任中经济责任审计时，发现应拨未拨资金大量存在，并滞留账上的现象。

4.补偿标准不够明确。由于政府相关补偿标准文件滞后，对部分不可预见的具体征地拆迁补偿项目没有明确补偿规定。在实际操作中，有的征地拆迁承办单位为了完成任务而妥协，采取部分提高补偿标准的方式来息事宁人，给征地拆迁户范围及标准之外的补偿，在一定程度上人为造成了随意提高补偿标准，补偿金额明显超出实际情况等“暗箱操作”问题的产生。如2010年在对某县县长任中经济责任审计时，发现该县某村镇在新建移民新村时，为了息事宁人，个别提高该村某“丁子户”补偿标准问题。

5.资金使用效益不够明显。如2009年在对某县高速公路审计时，发现该县某村镇上级拨付的征地拆迁资金，有的直接拨付至乡镇财政所，有的直接指名拨付至村组人员。补偿安置资金未全部通过业务主管部门核算下拨，而是谁申请给谁拨付，同一项目分别给业务管理部门和实施单位拨付补偿款，导致产生重复拨付的问题。有的乡村通过采取多报、虚报面积和提高补偿标准等办法，套取补偿资金用于支付征地拆迁工程款、弥补工作经费等。

二、产生问题的原因

1.政策法规意识较淡薄。部分单位领导及财务人员忽视法律、法规的严肃性，尤其在执行程序、专项资金的管理和使用方面，缺乏遵纪守法意识，致使征地拆迁补偿专项资金的使用违背了有关规定。

2.职能部门监管较弱化。相关职能监督管理部门对征地拆迁行为及资金使用缺乏全面的组织、指导和监督。专项资金从申请、审批到有关部门审核把关、拨付、使用等环节比较粗放；征地拆迁专项资金拨付后，相关部门对专项资金未及时进行跟踪监督检查，被动检查的多，日常性的事前、事中监督少，对某一环节检查多，全程跟踪监督少，从而不能及时掌握资金使用情况和效果。

3.补偿标准脱离实际。我国现行的征地补偿制度是一种纯粹的补偿关系，对农民集体所有土地的补偿，是根据土地原产值确定的，其主要依据是土地在作为农业用地时的价值，认为土地被征用后产生的巨大级差与农民无关，导致补偿标准偏低。农民无法享受到土地增值部分收益，而农民离开土地后便失去赖以生存的物质基础，长远的生计问题无从保障。房屋拆迁，实行的是以空间换空间的补偿办法，而不是房屋所值的货币结算办法，导致农民补偿期望与实际补偿款有较大差距，难免使被征地农民在心理上产生“相对剥夺感”。

三、具体对策措施

要从根本上解决目前征地拆迁中存在的问题，关键是要建立完善征地拆迁检查监督机制，建立完善补偿保障机制，建立完善矛盾调解机制和建立完善责任追究机制。具体对策如下：

1.加大征地拆迁政策宣传力度。

在征地拆迁工作开始前，应组织开展调查摸底工作，在此基础上，充分听取各方面的意见，尽量把拆迁过程中可能出现的情况想复杂，并进行深入论证。在征地拆迁政策制定前，加强征地拆迁政策宣传力度，使征地拆迁政策家喻户晓，深入人心。在征地政策制定时，必须把日后各种可能出现的问题最大限度地考虑周全，并制定具体的适应本地实际的实施办法和补偿标准，做到“有据可依”。使群众真正理解政策、接受政策。

2.执行统一的征地拆迁补偿规定。

征地拆迁工作领导机构应自始自终掌握统一的尺度，严格按照既定的政策进行拆迁和补偿，做到一个政策执行到底。保证“先拆后拆一个样”，“闹与不闹一个样”，保证政策的延续性和公平性，维护政策的严肃性。

3.严格执行征地拆迁工作程序。

加强征地拆迁工作的透明度，做到程序公正、公开，充分保障被拆迁人的知情权、参与权、决策权。政府在双方间搭建谈判协商的平台，进行平等的对话，充分听取被拆迁人的意见，千方百计维护他们的合法权益。

（四）切实保障征地拆迁群众合法权益。

制定严格的拆迁工作程序，对于直接决定补偿数额及项目金额的现场测绘工作须二人以上共同操作，共同负责。审核环节，严格把关，谁签名谁负责。所有项目应当有详细的原始资料备份并尽量保留原始照片、录像等视听资料。加强对工作人员的业务培训和纪律教育，加强其工作责任心。

5.建立征地拆迁监督保障机制。

要成立由纪检监察、审计、国土、建设、房产等部门组成的监管机构，对征地拆迁项目贯彻执行法律、政策情况进行专项检查，同时向社会公开实施单位和工作人员相关信息，接受群众监督。要制定实施拆迁户优先住房保障制度、失地农民生活保障制度等，解除群众后顾之忧。在征地拆迁项目启动前，要签订征地拆迁责任状和廉政责任书。

6.依法追究征地拆迁管理人员的责任。

在征地拆迁过程中要安排有关部门人员与被征地拆迁人结成对子，负责解释和疏导工作，化解征地拆迁中出现矛盾纠纷。对违法违规强制征地拆迁，或滥用职权、徇私舞弊，引发群体上访的，要快查快办，给予经济处罚、行政处理或追究法律责任。

7.建立新的征地拆迁补偿机制。

我国现行的征地拆迁补偿制度是一种纯粹的补偿关系，与市场经济体制相背，在市场经济体制下土地权益主要体现在土地发展权益上。征地拆迁补偿是失地农民和被拆迁人在城市化进程中能获得的最直接的经济弥补，也是最容易引起征地和拆迁纠纷、冲突的焦点，因此要探究市场经济体制下，政府、开发商、失地农民或被拆迁人之间最佳的利益联结，建立合理的征地补偿和利益分享机制。

8.探索建立积极有效的安置方式。

对失地农民的安置方式，应特别考虑到农民的长远利益，要尽量吸引被拆迁者参与城市开发，使失地农民生活有保障，就业有出路。可以重点探索建立以下几种：在有条件的村建立农贸市场或小商品市场等，所有摊位经营权划归安置农民；设立转岗基金，鼓励村民从事个体户和经营私营企业；发展股份合作制项目，鼓励、吸引农民将征地拆迁的补偿款以股金的方式投入到农贸市场、对外公寓和其他各类集体企业的运营中，实现保值增值；鼓励辖区企业吸收农民工；腾出财政支付工资的协警员、保洁员等岗位；在社会保障方面，建立和完善多层次的社保体系，如最低生活保障、医疗保障、社会养老保险等。在可能条件下，协助村民建立与城镇社会保障体制框架相一致的低标准、广覆盖、基础加补充的社会养老保险体系。（作者单位：宜春市审计局）