对财政部74号令执行中一些问题的思考

2014-04-10张荣秀李昌容

实验技术与管理 2014年12期

张荣秀，李昌容

（1.西南大学国资处，重庆北碚 400716；2.西南大学财务处，重庆北碚 400716）

《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部74号令，以下简称74号令）已经于2013年10月28日由财政部部务会议审议通过，自2014年2月1日起施行。该办法的实施，规范了非招标采购程序，使得非招标采购方式简便快捷的特点得以充分体现。不过，在实际操作过程中，74号令仍然存在一定的局限性，本文旨在结合工作实际，对如何执行74号令进行探讨，对该管理办法中一些局限性条例进行分析，并对如何更好地执行该管理办法提出了改进建议。

1 74号令第三条规定执行中常见问题

74号令第三条规定：“采购人、采购代理机构采购以下货物、工程和服务之一的，可以采用竞争性谈判、单一来源采购方式采购；采购货物的，还可以采用询价采购方式：（1）依法制定的集中采购目录以内，且未达到公开招标数额标准的货物、服务；（2）依法制定的集中采购目录以外、采购限额标准以上，且未达到公开招标数额标准的货物、服务；（3）达到公开招标数额标准、经批准采用非公开招标方式的货物、服务；（4）按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的政府采购工程。”［1］以上规定在执行中往往存在下述问题：

1.1 不需要政府监管部门审批采购方式的货物和服务项目，采购人或采购代理机构有可能随意确定采购方式甚至大量采用单一来源方式采购

货物和服务采用非公开招标方式采购时，只有达到公开招标数额标准的才需要进行审批，未达到公开招标数额标准的不需要审批，由采购人或采购代理机构自行确定采购方式。那么，对不需要政府监管部门审批采购方式的项目，采购人和采购代理机构是否可以随意确定采购方式？譬如大量采用单一来源方式采购？虽然74号令第38条和第40条中对单一来源程序做出了诸如公示等的相关规定，但这仅仅是针对达到公开招标数额标准且符合《政府采购法》第31条第1款规定的情形［2］，未达到公开招标数额标准的单一来源采购程序未涉及到这2条规定。

单一来源采购是最没有竞争性的一种采购方式，为了防止采购人随意采用该种方式，《政府采购法》第31条做出了3种适用条件的限制性规定。此外《政府采购法》第30条和第32条还对竞争性谈判和询价采购方式做出了限制性规定。由于《政府采购法》规范的是集中采购目录范围内或采购限额标准以上的货物、服务以及非招标采购政府工程行为的法律，因此，达到政府采购限额标准以上的公开招标数额以下的目录外货物和服务，以及公开招标数额以下目录范围内的货物和服务采购方式的确定，应该严格按照《政府采购法》执行。

74号令对公开招标数额标准以下的货物和服务采购方式没有做出审批要求，体现了非招标采购方式简便，快捷的特点，但却有可能导致采购人或采购代理机构在一定情形下随意确定采购方式，因此应该要求采购人或采购代理机构遵照《政府采购法》第30条、第31条、第32条规定的相应条件选择合适的采购方式，方式一经确定，必须严格按照74号令规定的具体操作程序进行操作；如果项目条件并不适应《政府采购法》第30条、第31条或第32条的规定，此时应该选择邀请招标方式采购，理由源自《政府采购法》第29条第2款“采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大”。

1.2 达到公开招标规模标准的政府采购工程采用非招标方式采购的，缺乏和相关法律法规相衔接的审批规定

74号令第3条对依法不采用招标方式采购的政府工程未作出审批方面的规定。依法不进行招标采购的政府工程，可以采用谈判方式（竞争性谈判和单一来源）但不能采用询价方式采购。74号令第三条第四种情形包括达到公开招标规模标准和未达到公开招标规模标准两种情况，未达到公开招标规模标准的政府采购工程采用非招标方式采购的不用审批是可以的，但达到公开招标规模标准的政府采购工程有属于《招标投标法》第66条［3］和《招标投标法实施条例》第9条［4］规定的特殊情形的也可以不进行招标，按《招标投标法实施条例》规定，此类情形须经项目审批、核准部门或有关行政监督部门审批或核准。因此，74号令在执行过程中应该就第3条第4种情形里达到公开招标规模标准的政府采购工程，采用非招标方式采购的审批问题与《招标投标法》和《招标投标法实施条例》进行衔接。

集中采购目录以外且采购限额标准以下的货物和服务类政府采购项目，不在《政府采购法》规范的范围内，可由采购人自行确定采购方式。为保证采购过程的阳光透明，此类采购还是应尽量采用政府采购方式进行。

2 参加投标或竞争性谈判的供应商不足3家或实质响应招标或谈判文件要求的供应商不足3家时的应对问题

74号令第27条第2款规定：“公开招标的货物、服务采购项目，招标过程中提交投标文件或者经评审实质性响应招标文件要求的供应商只有2家时，采购人、采购代理机构按照本办法第4条经本级财政部门批准后可以与该两家供应商进行竞争性谈判采购。”此处对2家供应商投标或实质性响应招标文件要求的供应商只有2家的情形作出了经过批准后可变更为与2家进行谈判的特殊规定，这与财政部18号令（以下简称18号令）第43条关于“投标截止时间结束后，参加投标的供应商不足3家及符合专业条件的供应商或者对招标文件作出实质响应的供应商不足3家的，经设区的市、自治州以上人民政府财政部门审核，在招标文件没有不合理条款、招标公告时间及程序符合规定的情况下，可采用竞争性谈判、询价或者单一来源方式采购”［5］的规定是相衔接的。但是，对于投标截止时间结束后，提交投标文件或实质性响应招标文件要求的供应商只有1家的情形下，经审核批准后可改为单一来源采购的问题，74号令并未有涉及，缺乏与18号令的衔接。因18号令和74号令同属部门规章，根据立法法第82条规定［6］，两者的法律效力是相当的。因此，若采购项目情况符合18号令第43条第1款第1种情形规定，经过设区的市、自治州以上人民政府财政部门批准，可改用单一来源方式采购。确定采用单一来源方式后，必须严格按照74号令规定的单一来源程序执行。

74号令第8条规定，竞争性谈判小组或者询价小组应从符合相应资格条件的供应商名单中确定不少于3家的供应商参加谈判或者询价；第33条规定，采用竞争性谈判方式采购的，提交最后报价的供应商不得少于3家；第35条规定，谈判小组应按照最低评标价原则提出3名以上成交候选人，并编写评审报告；第37条规定，在采购过程中符合竞争要求的供应商或者报价未超过采购预算的供应商不足3家的，采购人或者采购代理机构应当终止竞争性谈判采购活动，发布项目终止公告并说明原因，重新开展采购活动。由此可见，竞争性谈判必须要求响应谈判文件要求且报价未超过采购预算的供应商达到3家才能成功。由于竞争性谈判没有如本规章第27条第2款那样的特殊规定，因此，若提交谈判响应文件或实质满足谈判文件要求的供应商不足3家的，应该终止本次采购并重新开展采购活动。

实际工作中，由于一些行业较为特殊、一些设备技术较为复杂等原因，存在制造商较少或只有2家的情况。即使在竞争性谈判文件没有不合理条款、采购公告时间和采购程序符合规定的情形下，当递交谈判响应文件或者实质性响应谈判文件要求的供应商只有2家时，只能终止采购。重新组织采购时若继续采用竞争性谈判方式的，很可能仍然面临供应商数量不足3家的情形，采购仍然失败。若改用询价方式，同样不能满足3家以上供应商要求，改用单一来源方式则更不符合条件要求。遇此情况应首先选用招标方式采购，只有这样才能在投标商数量不足3家或实质性响应招标文件要求的供应商不足3家的情况下执行18号令第43条规定，经过财政部门审核批准后改为2家谈判或询价采购。显然，这样的操作与非招标采购方式简便快捷的特点不相符。因此，对于较为特殊的竞争性谈判项目，遇竞标商只有2家或实质性满足谈判要求的竞标商只有2家的情形，可以作出例外规定或参照74号令第27条第2款执行。

3 已开发的网上竞价系统操作要求与74号令中关于询价文件货物品牌等的规定相矛盾的处理办法

74号令第10条第2款规定：“谈判文件、询价通知书不得要求或者标明供应商名称或者特定货物的品牌，不得含有指向特定供应商的技术、服务等条件。”

74号令出台以前，在实际操作中，不少地方的询价文件都指定了具体品牌和型号的，一些网上竞价系统必须填写品牌型号才能进入下一竞价程序。我们知道，品牌一经指定，即是同一制造商的产品在销售，即使参与报价的供应商有3家以上，其价格实质上也是受一个制造商控制的［7］。实践中还常常会遇上未成交供应商投诉成交供应商未获授权的问题，而获得授权的供应商报价往往远高于未获授权供应商的报价。品牌的预先指定，客观上形成了这个品牌的垄断销售，报价只要不超过预算都会成交，而预算往往也是用户在咨询过该品牌制造商价格的基础上编制的。因此在实际采购活动中，制造商往往把精力放在推荐自己的品牌上，一旦用户选定了哪家的品牌进行询价，这家制造商的营销就成功了。这与政府采购需要引入充分竞争机制［8］的初衷相违。为了杜绝这种情况，74号令在第10条第2款明确规定询价采购不能指定品牌，不得有指向性条件。为了不违反规章规定，那些已开发的需要指定品牌型号进行询价的网上竞价系统，应该修改软件模块，取消对品牌指定的硬性要求，经过财政部门审查通过后方能使用于实际采购活动。

4 竞争性谈判成交原则不应采用一刀切方式

《政府采购法》第38条第5款规定“采购人从谈判小组提出的成交候选人中根据符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则确定成交供应商”；《财政部关于加强政府采购货物和服务项目价格评审管理的通知》（财库2007［2］号）第3条规定“采用竞争性谈判方式或询价方式采购的，应比照最低评标价法确定成交供应商，即在符合采购需求、质量和服务相等的前提下，以提出最低报价的供应商作为成交供应商”［9］；而74号令第36条第2款规定“采购人应当在收到评审报告后5个工作日内，从评审报告提出的成交候选人中，根据质量和服务均能满足采购文件实质性要求且最后报价最低的原则确定成交供应商”。可见，虽然都是要求采用最低评标价法评审，但前2个法律规范要求的是质量和服务相等前提下的最低价成交，后一个法律规范要求的是质量和服务满足实质要求前提下的最低价成交。最低评标价法适用于标准定制商品及通用服务项目，而根据74号令第27条规定的竞争性谈判的条件可以看出，竞争性谈判谈的往往都是一些特殊复杂的项目，若采用最低评标价法评审，可能导致许多因质量服务优而成本相对较高的供应商不愿参与竞争，使得参与谈判供应商数量不足法定的3家而致采购失败，即使重新组织谈判采购，除了出现诸如延长了采购时间，增大了采购成本等弊端外，还很难保证再次采购一定成功。此外，从货物全寿命周期成本［10］的角度出发，质量和服务优的产品可能由于初期投入成本大，后期运行、维护费及处置净成本更小或寿命周期更长等原因使得总成本反而更小。正是因为这些原因，74号令出台以前，很多采购机构均按照《政府采购法》和财库2007［2］号文规定的成交原则中“质量和服务相等”这个条件进行比较和选择。

由于同行业不同品牌间货物的质量和服务是不相等的，它们之间就不能简单地进行价格比较，这个理由一定程度上是成立的。而74号令规范的“质量和服务均满足采购文件实质要求的前提下的最低价”成交原则，堵住了利用质量和服务是否相等来打擦边球的渠道，能够迫使企业降低成本，从而提高政府采购资金使用效益；但是政府采购利用的是公共性财政资金，在培育市场体系、促进市场经济发展方面也肩负着使命，应该正视追求产品性能质量差异是企业立足和生存之本，最低报价明显影响政府采购公正性。低价中标会出现新一轮的歧视现象［11］，限制了充分市场竞争。这些都是该规范条款中局限的地方。

竞争性谈判成交原则问题应该站在更宏观的角度并结合竞争性谈判的实践经验进行规范，在控制高价中标方面不能采用一刀切的方式，较为特殊的项目也应允许采用综合评分法进行评审。

5 竞争性谈判中唱标环节的合规性问题

在实际工作中，许多采购机构对竞争性谈判组织了开标仪式并进行了唱标（公布谈判响应文件第1轮报价），让供应商在相互知道对方价格基础的情形下制定降价策略进行竞争，这种做法对购买方有利。尽管《政府采购法》第38条第4款规定谈判的程序为“谈判小组所有成员集中与单一供应商分别进行谈判。在谈判中，谈判的任何一方不得透露与谈判有关的其他供应商的技术资料、价格和其他信息”。但他们在开标仪式上唱标（公布谈判响应文件第1轮报价）的理由是《政府采购法》并没有规定谈判正式开始以前不能唱标（公布谈判响应文件第1轮报价），当然法律也并未规定谈判开始以前应该唱标（公布谈判响应文件第1轮报价）。74号令规定的竞争性谈判程序中也没有谈判开始前需要唱标（公布谈判响应文件第1轮报价）的表述，这和《招标投标法》第36条及18号令第40条规定的开标程序中需要公开宣读投标人名称、投标价格等的内容表述是不一样的。

一切采购均应依法而行，法律及规章没有规定的环节，实际工作中不应该随意添加。因此，竞争性谈判项目不应该唱标，只有在最终确定成交情况后才能公布成交价格。

6 采购预算公布以公布价格幅度为佳

74号令第11条规定，谈判文件、询价通知书应当包括采购预算等内容。公布采购预算固然好处很多，如：有利于潜在供应商迅速做出是否投标的判断；有利于供应商根据预算制定可行的竞价方案，使不同的供应商在同一起跑线上竞争；有助于提高采购效率等［12］。但由于我国政府采购现阶段还不能完全实现科学化、精细化的预算管理，要想制定准确的预算还有很长的路要走，在现阶段公布采购预算也有诸多弊端。譬如，若预算低了，公开之后可能导致没有供应商参与竞标的情况出现；若预算高了，公开之后可能引导竞标价均向这个金额靠拢［12］，影响充分竞争，甚至造成围标串标。

鉴于公开采购预算各有利弊，而74号令已明确规定需要公开采购预算，那么现阶段应该如何公开呢？中央财经大学政府管理学院徐焕东教授建议公开价格幅度，在采购中设置金额上下限，但幅度不能太窄，20%～30%左右，这样既能增加采购的技术性，也能增加商业竞争性［13］。

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［1］中华人民共和国财政部.政府采购非招标采购方式管理办法［Z］.2013-12-29.

［2］中华人民共和国主席令.中华人民共和国政府采购法［Z］.2002-06-29.

［3］中华人民共和国主席令.中华人民共和国招标投标法［Z］.1999-08-30.

［4］中华人民共和国国务院令.中华人民共和国招标投标法实施条例［Z］.2011-12-20.

［5］中华人民共和国财政部.政府采购货物和服务招标投标管理办法［Z］.2004-08-21.

［6］中华人民共和国主席令.立法法［Z］.2000-03-15.

［7］赵昌文.授权投标引发问题的思考［EB／OL］.（2007-05-30）.http：／／www.chinabidding.com／zxzx-detail-1401148.html.

［8］黄春杭.对政府采购价格管理引入竞争机制的思考［J］.财会研究，2008（24）：62-63.

［9］中华人民共和国财政部国库司.财政部关于加强政府采购货物和服务项目价格评审管理的通知［Z］.2007-01-10.