基于城市转型理论的铁西城区发展回顾与反思
2014-04-10李晓
李晓
（沈阳市规划设计研究院 规划研究所，辽宁 沈阳 110004）
基于城市转型理论的铁西城区发展回顾与反思
李晓
（沈阳市规划设计研究院 规划研究所，辽宁 沈阳 110004）
铁西区作为典型的计划经济体制下形成的工业区，其衰落过程以及转型发展具有很强的代表性。2002年，铁西区与沈阳经济技术开发区合署办公，从体制改革入手揭开了铁西区转型发展的序幕。城市转型理论是新兴的理论，自它涉及到经济和社会诸多方面因素。而沈阳铁西城区也经历了经济转型、社会转型、空间转型三个方面的发展历程。铁西城区的转型有利于经济的发展和社会的稳定。
城市转型；铁西城区；2002-2012
一、城市转型概述
转型是一个包括经济、社会等诸多领域发生深刻变化的复杂过程（张京祥，2007）。城市转型可以定义为基于推动城市发展的主导要素变化而导致的城市发展阶段与发展模式的“重大结构性转变”。Castells（1989，1996）提出信息的传输和生产服务业取代了商品传送而成为城市经济的主要活动，城市经济功能也发生了新的变革。近年来加快转变经济发展方式，促进国民经济又好又快发展已经成为了中国经济发展的主旋律。郑国（2006）将城市转型的动力分为内生、外生和衍生三种：政策因素为内部动力，例如城市经济体制和企业制度的改革；经济因素为外部动力，例如经济全球化和技术的革新。政策因素在中国城市转型过程中起到了重要的作用，如北京的首钢搬迁、上海的宝钢搬迁，都是政府主导促进城市转型发展的重要行为。
唐子来（2013）认为成功的城市发展就是不断地调整内部发展条件和外部发展环境之间的应对关系，通过转型重新培育城市的竞争力。他将城市转型分解为经济结构转型、社会结构转型和空间结构转型三个方面内容。城市经济转型是指城市的资源配置和经济发展方式的转变，是经济结构提升和支柱产业替换的过程；城市社会转型表现为人口年龄结构、人口就业结构、人口收入结构、家庭类型等等内容的变化；城市空间转型，表现为城市空间增量的拓展和存量的更新与重组，它通过改变城市用地效益促进经济增长（刁琳琳，2010）。
二、铁西区转型发展的背景与路径
（一）铁西区转型发展的背景
解放后，沈阳是新中国建设的重点，工业企业高度集中的铁西区则成为了重中之重。苏联援建的156项国家重点工程中有3项在铁西，投资超过百万进行改造的企业40多个，新建大中型企业12个。至1988年，铁西区行政区面积39.3平方公里，工业占地12平方公里，全区人口61.3万人，工业企业824家，其中包括沈阳水泵厂、变压器厂、鼓风机厂、第一机床厂等大型企业30家。进入上个世纪80年代，铁西作为一个计划经济典型特征与问题最为突出的老工业区，步入衰落。到1990年代中期，铁西区内企业平均资产负债率高达90%，债务累积260亿元，近10万下岗工人，40%的企业处于停产半停产状态,，厂区闲置率达50%①数据来源：中共沈阳市委办公厅调查组.突围之路——铁西新区发展两周年的调查[N].沈阳日报，2004-06-25.，经济衰退引起的社会问题已经相当严重。
（二）铁西区转型发展的路径选择
1.2002年之前：基于路径依赖的前期改造
从上个世纪80年代开始，铁西区启动改革。1984年，铁西区尝试改革企业管理机制。1986年，国家计委代国务院批准对沈阳铁西工业区实行总体改造，并将其作为全国惟一的区域性改造试点工程列入国家“七五”计划，一直支持到“九五”。1986-2000年，铁西区安排固定资产投资项目2500个，完成投资额208亿元。虽然投入巨大，但当时的改造没有脱离铁西区作为工业区的定位，只是“就工业区论工业区改造”，实施“技术改造”以提升工业活力，没有改变铁西区的发展路径。工业结构性老化、企业缺少竞争力、城区缺少吸引力等问题仍然存在。
2.2002年之后：合署办公与“退二进三”
2002年6月，沈阳市委、市政府做出铁西区（原铁西区，39.3平方公里的地域，为避免混淆，下称“铁西城区”）
与沈阳经济技术开发区①沈阳经济技术开发区位于沈阳市西南部，于1988年6月22日建立。1993年4月获中华人民共和国国务院批准升格为国家级经济技术开发区。（下称“开发区”）合署办公，成立铁西新区的重大战略决策。铁西新区面积由原来的39.3平方公里扩大到128平方公里。2007年6月，铁西新区与细河经济区重组合并，面积扩大到484平方公里。将老工业区与新开发区整合，不只是空间规模的扩大，更是制度的创新与经济要素的重组。铁西新区成立之时被赋予了规划审批、土地出让、配套费收缴等市级经济管理权限，基于此铁西新区构建了资源配置与市场经济接轨的全新管理框架，使企业搬迁、土地规划、土地出让、项目引进、施工建设等流程在区内全部完成变为了可能。在制度的保障下，铁西新区实施了“东搬西迁”战略，把铁西城区的工业企业搬迁到开发区，在开发区做大做强工业。受惠于此，企业改革具有了全新的制度环境和充足的用地空间，而土地置换所得收益不仅能够解决企业冗员和历史债务的问题，还为下一步发展预留了充足的资金。十年来铁西城区共搬迁企业320户，腾迁土地9平方公里，盘活闲置资产500亿元，获得土地级差收益185亿元②数据来源：新华网2012年6月20日报道《中国老工业区沈阳铁西：从“工人度假村”到“东方新鲁尔》。。铁西城区则将工业企业搬迁腾出的土地重新开发，引入住宅与服务业项目，促进城市功能的提升。工业用地置换为居住或商业用地，土地性质改变与容积率升高所产生的经济效益为区政府增加了财政来源，使得区政府有足够的资金进行棚户区改造、绿地建设、水系改造以及城市道路网改造等一系列工程，大大改善了人居环境和配套设施条件。
3.铁西城区转型的理论解释：以空间重构推动城市转型
早年的铁路阻隔，使得铁西城区处于有别于城市中心区的区位，在计划经济体制影响下逐步形成规模巨大的工业区。随着城市交通网络的建设以及城市建设用地的扩张，铁西城区与城市中心区融为一体，区位条件大大改变。此时铁西城区已经不适宜继续作为工业区发挥生产功能，因为：第一，工业企业坐落在城市中心区承担了过高的对外运输成本，而过高的用地价格也限制了企业必要的规模扩张；第二，在市场经济环境下，城市土地价值取决于它的稀缺性，在竞租机制作用下付租能力更高的企业占据更为稀缺、条件更好的土地，而工业企业占据中心区的土地难以充分发挥稀缺土地的价值。2002年以前的改革没有认识到城市空间结构的变化，基于路径依赖的改造方式仍将铁西城区作为工业区进行建设，必然无法从根本上解决问题。2002年后合署办公推行的改革方案，顺应城市空间结构变化的客观要求，并通过制度创新降低了企业迁出与迁入的交易成本，让市场规律发挥决定性的作用。工业企业迁往郊区获得了更好的对外交通条件和更大的用地空间，而服务业企业取代工业企业在中心区集聚，能够更好地吸引信息、技术、资金与高水平的人力资源。政府通过推动城市空间结构变化，促进了城市功能的提升，实现城市转型。参考西方城市的案例，铁西城区转型路径的发展方向应为：经济转型方面，现代服务业取代工业成为主导产业，为这个地区提供充足、可持续的发展动力；社会转型方面，外来人口与高素质劳动力人群显著增长，为地区提供持续的活力；空间转型方面，商业用地比重增加，用地结构调整，空间结构优化，城市环境改善。基于此观点，笔者开展了对铁西城区转型发展的评价。
三、铁西城区十年转型发展的分析与评价
（一）铁西城区经济发展分析
2002-2012年的十年间，铁西新区经济快速发展，不仅经济总量、工业总量、外向发展水平方面在全市名列前茅，而且发展速度也大大快于沈阳的平均速度。2002年铁西新区GDP104.9亿元，2012年铁西新区GDP达到1105亿元，在沈阳市各区县中经济总量最高；年均增长26.5%，远远高于沈阳市16.8%的增长速度。开发区是铁西新区增长的主要动力，铁西城区发展相对较慢。2002年铁西城区GDP为61亿元，2012年GDP达到237.7亿元，年均增长14.6%，低于沈阳市16.8%的增长速度，也大大低于铁西新区整体26.5%的增长速度。特别是2007之后GDP增速迅速下降，在2012年达到了最低的8%。
铁西城区的经济增长变缓，其原因主要有二：一是产业结构的调整。铁西城区在过去的十年间经历了一个“去工业化”的过程，工业企业大量搬出。规模以上工业总产值从2002年的112.7亿元，降至2012年的7.2亿元。第二产业比重从2002年的62.3%，降至2012年的20.7%；相对应的第三产业比重从2002年的37.7%，升至2012年的79.3%。但铁西城区第三产业结构发展层次较低，表现为传统服务业比例高，新兴服务业比例低；劳动密集型、资本密集型服务业比例高，技术型、知识型服务业比例低；批发零售业与住宿餐饮业合计比重达到了51%，而生产性服务业（交通运输、信息服务、金融、商务、科研服务等）在第三产业中的比例只有21%。第三产业虽然取代第二产业的主导位置，但其发展水平较低，难以为铁西城区经济发展提供充足的动力。二是经济增长方式的限制。2002年，铁西城区固定资产投资率③固定资产投资率是某年固定资产投资额与同年地区生产总值的比率。为32.8%，之后这个比率一直升高，在2012年固定资产投资率达到了117.9%，投资规模过大；而投资效果系数④固定资产投资效果系数是指某年新增国内生产总值与同期固定资产投资额的比率。则呈下降趋势，固定资产投资对经济发展的刺激作用在逐渐减弱，主要原因为铁西城区的固定资产投资以房地产开发投资为主（以2012为例，该比例为59%），对未来的经济增长贡献有限。
（二）铁西城区社会发展分析
为获得更详细的人口数据，本次研究采用2000、2010年的人口普查数据进行比较。
1.人口总量变化
2000年铁西城区常住总人口74.88万人，2010年铁西城区常住人口87.30万人，十年间增长12.42万人，在市内九区中人口增长幅度最大。2000年铁西城区外来人口1.32万人，占总人口的比重为1.8%；2010年铁西城区外来人口6.30万人，比重为7.2%，十年间增长近5万人。
3.2.2人口年龄结构变化
从2000年到2010年，铁西城区适龄劳动人口（男16-59岁，女16-54岁）快速增长，比重由71.3%增长到79.9%，上升了8.6个百分点，比沈阳全市平均水平高出10个百分点。人口红利为铁西产业发展提供了充足的劳动资源，但随之也产生了巨大的就业压力。人口老龄化也是了一个必须应对的问题。2010年，铁西城区老龄化水平（按60岁以上人口计算）达到16.4%，高于全市平均水平近1
个百分点，相比2000年也增长了1个百分点。
2.人口受教育程度变化
2000年以来，铁西城区本科学历人口在数量上比重上都增长显著，其中本科生增长了5个百分点。但与和平、沈河、皇姑等区相比，铁西城区整体的高学历人口比重不高，特别是研究生的比例只有0.8%。
3.人口就业结构
经济结构变化导致了就业结构变化，总体表现为第二产业从业人员数量减少，第三产业从业人员增长。根据人口普查抽样数据，2000年铁西城区制造业从业人口达到46%，2010年降为27%；2000年批发、零售、餐饮从业人口为20%，2010年增长至31%，但金融保险业与科学技术等高端服务业的从业人员比例仍然过低。
（三）铁西城区空间变化分析
由于铁西城区2002年时已经全部为城市建设用地，因此十年间铁西城区用地空间只有存量变化，而没有增量变化。主要体现为在“退二进三”的空间发展政策引导下，用地结构（各类用地在建设用地的比重）变化与用地布局变化。工厂外迁、土地置换的空间发展政策改变了铁西城区的用地结构，十年间铁西城区工业用地减少了1123公顷，比重从37.1%降至8.5%；居住用地增加885公顷，比重由22.5%提高到48.2%；商服用地增加206.8公顷，比重由2.7%提高到8%。2002年前，铁西城区用地布局的特征为“南宅北厂”，即城区南片区主要为居住用地，北片区主要为工业用地，较为严格的功能分区保障了居住与工业生产之间互不干扰。工厂迁出后，居住用地与商服用地取而代之，严格的功能分区消失了，城市用地布局形成了高度混合的形态。2002年以来，共有889公顷的工业用地得到更新，其中710公顷更新为居住用地，179公顷更新为商业用地。住宅大量开发，居住用地的大幅增长，产生了两大问题：一是人口过度集聚，人均建设用地面积过小，2002年铁西城区人均建设用地面积51.4平方米/人，2012年减少至47平方米/人，对城市各类基础与配套设施产生了很大的压力，也影响了城市的宜居性；二是居住用地不创造就业岗位，铁西城区由以前的职住平衡变为了以住为主，大量的居民需要去开发区等外区上班，这也产生了钟摆式交通流等问题。
（四）分析结论
十年的时间，铁西城区从衰落的困境中走出，发生了“翻天覆地”的变化，经济与人口快速增长，并获得了“新中国60大地标”“联合国全球宜居城区示范奖”“中国人居环境范例奖”等殊荣，可以说改造取得了阶段性的成功。但以上的分析表明，目前铁西城区的转型发展仍存在很多问题：首先，投资驱动的经济增长模式不可持续，固定资产投资对经济的刺激作用在逐渐减弱，高投入只能换取低回报，未来的经济增长不可能再依靠大规模固定资产投资拉动实现；其次，城市空间更新引入了过多的居住用地空间，以房地产开发为主导的改造方式通过“建筑容积率”的提升创造了一次性的土地收益，但却忽略了“经济容积率”的创造，难以提供后继的经济产出，在未来城市税收增长、就业增长与功能提升方面无法做出贡献；再次，现状服务业以生活性服务业为主，虽然在扩大消费、吸纳就业方面发挥了重要的作用，但存在附加值低、乘数系数小、劳动力素质差，与制造业缺乏互动的缺点；最后，铁西城区土地资源极为有限，存量更新改造是空间发展的唯一途径，在此条件限制下，目前的发展方式不具有可持续性，经济增长会随着可开发地块的减少逐渐失去活力。
四、结语：城市转型导向下的规划策略
城市转型是由一个量变到质变的过程。铁西城区仍处在转型的中间阶段，未来的经济发展方向将是推动服务业结构升级，由生活性服务业主导向生产性服务业主导转型，面向开发区的工业企业，积极发展金融服务、咨询服务、产品设计、科技研发等生产性服务业，实现制造业与服务业的融合发展；促进创新性经济体系的形成，推动城市经济增长方式由投资驱动向创新驱动转型。社会发展方向将是以服务业升级为目标吸引高层次人才智力聚集。
城市空间作为城市经济要素、社会要素的载体，对城市的经济社会转型具有重要的推动作用。而城市规划作为城市空间资源配置的公共政策工具，应合理的引导城市空间发展，有效应对转型过程中面临的机遇与挑战。基于对铁西城区未来转型发展路径的判断，城市规划的思路也必须依据城市转型的需要进行调整，着眼于提高高端生产性服务业企业与人才的集聚能力：建设与创新型经济、服务型城市相适宜的环境载体，利用现有公园水系，打造富有魅力的滨水空间与开敞空间，为各类人群提供舒适的休闲场所，提高城市的竞争力与吸引力；处理好居住用地与各类用地的关系，适当增加商服用地的比例，控制住宅开发量，适度开发面向生产性服务业高收入群体的居住项目，吸引高层次人才在铁西工作、生活、娱乐；完善各类基础设施，加强交通设施建设，提高土地利用集约化水平，降低企业的运行成本；利用特色空间资源，引进“旗舰”项目，打造高品质的特色空间，吸引高端服务业企业入驻，如保护和利用工业遗产，改造大型厂房等特色建筑，引入工业博览业、创意产业相关企业，形成具有产品展示、产品设计、产品交易等多功能的品牌空间。总而言之，铁西城区未来的城市规划制定不能维系路径依赖的思路，而应具备前瞻性与预见性，发挥城市空间引导政策性、技术性工具的特性，有效地促进铁西城区城市转型发展。
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【责任编辑 杨抱朴】
F279.2
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1674-5450（2014）05-0019-03
2014-06-12
李晓，男，辽宁沈阳人，沈阳市规划设计研究院工程师，辽宁大学区域经济学博士研究生。
