政府舆论危机应对策略的再思考——基于H市城管执法失范的个案研究

余红燕

（温州行政学院公共管理学部，浙江温州325038）

政府舆论危机应对策略的再思考
——基于H市城管执法失范的个案研究

余红燕

（温州行政学院公共管理学部，浙江温州325038）

舆论危机是政府在实施公共事务治理过程中经常面临的一种治理性危机。开展舆论危机应对，是新形势下对政府工作提出的新要求。如何提高政府舆论危机应对水平，是当前一项亟待解决的重大课题。以H市城管执法失范舆论危机应对实践为样本，就政府舆论危机应对的行政逻辑与策略选择进行了初步分析。

舆论危机；行政逻辑；危机应对

一、问题的提出

进入新世纪以来，政府面对的舆论环境发生了巨大变化。首先，“随着传播技术的飞速发展，舆论传播手段越来越多样化，特别是网络、手机的出现，使得舆论更具有全社会性。任何一个地方发生的事情，立刻会通过通信卫星、网络传遍全球”。［1］其次，在各种舆论的狂轰滥炸下，受众开始由被动接受信息转向为主动猎取，并习惯在大量的舆论信息中进行筛选甄别，有选择地针对一些与政府公共治理有关的负面信息进行围观、拍砖。正如美国著名传播学者戴维·L·帕雷兹所言：“面对媒介强大力量无法抵挡且毫无差别的大众，媒介内容就像药剂一样直接注入躯体。”［2］再次，传统媒体习惯凭借一系列主观性很强的信息传播，将自身有倾向性的观点传播给受众；在自媒体传播中，有倾向性的信息往往会在围观中潜移默化地转化为受众个人的观点，这些业已形成的某种“观点集合”通过反作用于其他受众形成沉默的螺旋，从而产生不可估量的影响力。［3］

当舆论危机发生以后，及时、积极、主动地应对，通过一些列的议程设置迅速平息危机，并巧妙运用舆论危机重塑政府形象与公信力，无疑是一种最佳的路径选择。［4］但在实践中，面对棘手的舆论环境，有些地方政府却表现出明显的应对失当，不仅给其他地方政府提供了一个舆论危机应对的经验借鉴，同时，也说明了强化政府舆论危机应对工作的重要性。

二、H市城管危机应对：一个政府舆论危机应对的样本

2013年6月3日，一段H市城管执法失范的视频在网上引起热议。视频显示，一身穿城管制服的人群与一男子发生冲突，在男子倒地后，其中一着城管制服男子双脚跳起重重地踩在了倒地男子的头部。H市城管执法失范事件迅速引起全国关注，该事件不仅被媒体纷纷曝光，而且在网络上也被广泛传播，并形成一场空前的舆论危机。在巨大的舆论压力下，涉事城管局开始应对因执法失范而引发的舆论危机，但由于应对失当，致使危机一步步升级，最后给当地政府带来形象危机，使得政府形象遭受创伤。

首先，舆论危机应对错失良机，给舆论发酵、危机升级提供了充足的时间。理论上来讲，H市涉事城管局在舆论危机应对的第一步就已出现失误，最终致使危机事件逐渐滑向不可控制的边缘。城管执法失范事件发生在5月31日，相关视频资料于6月2日晚即被上传至网络，6月5日晚H市政府对外公布事件处理结果，6月7日涉事城管局长前往伤者所在医院进行道歉，并承诺承担全部医药费。就涉事城管局应对此次危机事件而言，无论是从事件发生的具体日期起算，还是从视频资料上传网络的日期计算，其中最短的时间间隔也达四天之久，这已远远超过危机应对的黄金时间。期间，虽然H市政府公布了事件处理结果，但对于涉事城管局自身的危机应对并没有产生相应的辅助作用。一般来说，延误危机应对时机，往往会产生以下两个方面的后果：一是给舆论提供发酵的时间。据人民网舆情监测室统计，从视频上传网络至涉事城管局长道歉期间，约有8200篇新闻关注此事，微博平台上约有232486条相关信息。［5］此外，舆论发酵的另一个表现就是舆论监督的扩大化。涉事城管局的相对沉默激发了舆论的热情，6月5日，网友再次爆料涉事城管局拥有30层高的奢华办公大楼，次日，又有市民称城管局长的座驾严重超标。上述“人肉式”爆料将涉事城管局置于舆论的漩涡之中，无法自拔。另一方面，会形成难以变更的第一印象。事件发生较长时间后，涉事单位才出面道歉，表明处置态度，此时，无论道歉有多么真诚，其中饱含着多少善意，但迟来的歉意与承诺都无法快速平抑受众的愤怒之情，甚至还会被贴上“假惺惺”、“被迫无奈”之类的标签。一旦被受众解读为“被迫无奈”，后续所采取的任何积极应对举措都很难改变受众的印象定位，这样不仅加剧了危机解决的难度，而且也给政府形象带来严重的损伤，甚至会燃烧掉对当地政府的一部分信任。

其次，从技术层面看，危机应对过程中出现的技术性失当进一步加剧了舆论危机。从H市城管局的整个舆论危机应对过程来看，具有鲜明的被动性特征，即当城管执法失范事件上传网络以后，涉事城管局并没有及时做出回应，而是在各种舆论铺天盖地而来的情况下，迫于强大的舆论压力，才不得不采取应对措施。被动的应对态度也许注定了其在应对过程中必然出现纰漏。6月5日，H市城管局在媒体反映的执法问题专门会议上宣称执法失范的黄衣城管及跳踩城管均为无正式编制人员。诚然，在众多的政府部门中存在大量的临时人员，而且在危机应对过程中“临时工”一词也被广泛应用，因此，在公众看来“临时工”貌似已经成为政府部门推卸责任的托辞。在这样的认知下，H市城管局的“非正式编制”一说显然只会让受众进一步质疑其解决问题的真实态度和诚意，降低对危机应对举措的信任度。另外，针对网友对局长用车超标的质疑之声，H市城管局也仅仅回应称车是借来的，除此之外没有让受众看到任何具有实质意义的做法，哪怕是一个明确的态度。至此，H市城管局在舆论危机应对的技术战略上愈走愈远。更令人意想不到的是，一则题为“致广大关心‘H市5·31事件’网友的一封信”在6月7日晚被上传到网络，该信以被踩头者的口吻书写，并声称自己也有责任，并希望不要否定H市的城市形象。信件上传网络后，旋即引发了舆论的再度热议，再次掀起了一波舆论狂潮，信中将“暴力执法”更改为“肢体冲突”同时也遭到舆论的质疑。在随后媒体的强烈关注下，这封公开信竟然陷入了“罗生门”。从被踩头者最初声称没有发表公开信，到紧接着承认是其委托别人而发布，再到6月13日城管局声称不知情并将对公开信一事展开调查，各方说法飘忽不定，始终没有给出公开信的真相实情。尽管如此，信中诸如“政府高度重视、迅速成立调查组”等行政句式似乎让受众更愿意相信公开信来自城管局。假如这个逻辑推理是正确的，那么这封公开信对于此次舆论危机的化解至少不会起到任何正面的推动作用。事实上，从各大相关新闻后面的网友跟帖以及一些新闻评论来看，绝大多数受众选择了该逻辑推理的合理性。按照此逻辑分析，发布公开信是H市城管局所采取的一个应对舆论危机的技术手段，目的是为了转移受众的关注焦点、缓和受众情绪、挽回受损的部门形象，但似乎忽视了该公开信背后所应该包含的处置态度。从舆论危机应对的实践来看，受众首先关注的是危机事件发生后责任部门所秉持的态度，因此，任何技术手段的使用都应该注重其内含的真实态度，这是舆论危机处置的关键要素，否则，将会出现事倍功半的后果，抑或产生反作用。

再次，“习惯性”被动应对，导致舆论危机持续时间更长、后果更严重。H市城管局在应对因执法失范而引发的舆论危机过程中，表现出多数情况下被舆论牵着鼻子走的情形。该舆论危机事件先后持续了数十日，持续时间之久，关注度之高，完全可以印证这一推断。而且，高位运行的舆论危机也带来了更为严重的后果，即不仅给涉事单位及其所在的城市形象造成一定程度的损害，同时也意味着相关责任领导面临更高位阶的组织处分，以便平抑舆论。理性地分析，当舆论危机到来时，如果H市城管局能够主动出击，对涉事城管做出严肃处理，并巧妙地放大失范行为的个体性特征，使暴力执法的个体形象与城管的集体形象区别开来，不失为一种上佳的选择。如此一来，一方面可以使本次舆论危机出现向好性转机，从而让H市整个城管群体免于蒙羞；另一方面，也不至于在舆论的持续发酵下使得更多的与本次事件无关的猛料公之于众，推动着处理措施进一步升级，最终造成以城管责任领导领受组织处分宣告结束。

三、防御性应对：H市城管危机应对的行政策略

该省省委书记在省人大常委会机关举行纪念建党92周年大会上指出，“H市人民用自己实际行动维护的形象，被这件事情一下子抵消了许多”，［5］可见，H市城管局在舆论危机来临时并没有很好地消解危机，其所采取的应对举措也没有发挥预期的效果。事实上，H市城管局在舆论危机应对过程中的防御性表现具有相当的普遍性。

其一，危机事件发生以后，没有在第一时间采取适当的措施予以防范、应对，与行政责任机制是密不可分的。H市城管执法失范事件发生以后，涉事城管局并没有采用有效措施防止舆论危机的发生，而是在视频被上传网络并引起舆论轩然大波后，才采取应对措施，这就意味着在随后的危机应对过程中，城管局已经丧失了舆论危机应对的主导地位，因而只会按照舆论发展的逻辑做出防御性的应对。防御性应对逻辑的形成，与行政责任机制有着密不可分的联系。根据行政责任机制，城管局主要领导对城管暴力执法行为负有直接的领导责任，一旦暴力执法事件被曝光，并给政府部门造成了负面影响，主要领导就面临着被追责的风险。所以，从执法失范事件的发生到视频上传网络，中间经历了整整两天时间，期间涉事城管局没有主动公布事件经过，亦未采取针对涉事城管的处理措施。毫无疑问，涉事城管局的沉默至少说明了在责任机制的约束下，只能以侥幸心理去试图掩盖事件的发生。

其二，舆论危机应对的技术性失当，表明理念转变滞后。在H市城管局应对扑面而来的舆论危机时，多处出现技术性瑕疵，诸如对施暴人员的临时工身份回应、局长座驾超标的答复等，尤其是那一封至今没有调查结论且陷入罗生门的公开信。表面上看来，这些瑕疵属于技术层面的问题，但实质上讲，其暗含着理念转变滞后的深刻内涵。规范行政权力，依法行政，是行使公权力必须遵循的基本准则。无论是正式编制人员还是临时工，都不存在公权力运用的法制例外。无论座驾是单位自行购买还是租借而来，都无法更改违规的事实。长期以来，由于制度规范的不健全，部分政府部门的行政理念仍然停留在改革开放初期水平，法制观念淡薄、权力运行失范，这些现象不仅成为舆论危机应对的绊脚石，也严重影响着政府的公共形象。

其三，舆论危机应对态度缺位，是行政责任意识缺席使然。从执法失范事件发生直至被推上舆论的浪尖，除了局长亲自前往医院探望伤者并表明赔付医疗费用外，H市城管局在整个舆论发酵期间，自始至终都没有拿出让人折服的诚恳的认错态度。在每一个出其不意的爆料之后，看到的总是类似责任推脱的说辞，如局长的座驾是借来的等等。认错态度的缺失，说明部分政府部门依然缺乏责任意识，在责任面前更是缺乏担当的勇气。自中共十七届二中全会明确提出要健全以行政首长为重点的行政问责制度以来，我国责任政府建设取得了长足的进展，政府的责任意识有了质的提升。但是，在政府职责意识得到加强的同时，政府担当责任的意识却没有与之相应地快速提升。事实上，责任政府不仅意味着政府应当履行基本的职责，同时也意味着须对履职过程中的过失承担应付的责任。

四、启示

H市城管局舆论危机应对范式为我们从理论上思考舆论危机的应对问题提供了不少有益的思考和启示。

首先，坚持态度优位，把对受害人的人性关爱与对涉事人员的责任追究作为舆论危机应对的基本态度。舆论危机往往源发于媒体及其受众对利益受损者的同情和对权力失范的不满，舆论所关注的焦点无外乎以下两种情况：一是如何善待利益受损者，二是如何对滥用权力者进行处置。实际上，在舆论危机发生发展的不同阶段，上述两种情况引起关注的程度有着明显的区别。在危机爆发初期，无论是媒体还是其背后的受众，一般首要关注的是涉事部门对利益受损者的态度，实质上就是对事件处置的态度，随着危机的持续发展，关注焦点开始由处置态度逐渐转向于处置结果，当希望看到的结果出现以后，危机便会随之而消亡。因此，从舆论焦点的变化逻辑来看，在舆论危机处置过程中，态度对于危机的消解发挥着至关重要的作用，尤其在危机发生的初始阶段。

其次，坚持真诚至上，把提供真实有效的信息作为舆论危机应对的基本原则。虚假信息是舆论的兴奋剂，可以推动舆论关注度快速、持续升温。鉴于此，应对舆论危机应时当尽可能地提供真实有效的信息，或者，不论提供多少信息，最起码要保证信息的真实性。

再次，坚持主动为先，把责任切割作为舆论危机应对的基本途径。在舆论场域中，谁先掌握了主动权，谁就掌握了话语权，从而就掌握了舆论引导权。因此，对于舆论危机应对而言，掌控主动权至关重要。一般情况下，能够在第一时间内掌握应对主动权，积极主动应对舆论危机的案例并不常见。当舆论危机应对错失第一时间介入导致应对被动时，可以通过责任切割化被动为主动。所谓责任切割，就是指将舆论关注的焦点事件定义为一个孤立的个案，将事件中涉及到的当事人定位为一个孤立的个体。责任切割，一方面可以化解危机应对的被动局面，进而转入主动地位，另一方面也可以避免舆论的泛化和引申解读。

［1］侯东阳.中国舆情调控的渐进与优化［M］.广州：暨南大学出版社，2011：21.

［2］宫承波.新媒体概论［M］.北京：中国广播电视出版社，2007：33.

［3］孙晓莉.网络公共舆论危机的应对［J］.行政管理改革，2011（1）：36.

［4］史 策.信息化环境下领导干部危机应对方式探析［J］.中国井冈山干部学院学报，2013（1）：25.

［5］朱明刚.延安城管暴力执法事件舆情分析［OB／EL］.［2014—03—25］.http：／／yuqing.people.com.cn／n／2013／0614／c210118—21842642.html.

［责任编辑 范 藻］

Reflections on the Countermeasures to Government’s Public Opinion Crisis：A Case Study of H City Inspectors′Misdeeds in Enforcement

YU Hong—yan

（Public Management Department of Wenzhou Administration College，Wenzhou Zhejiang 325038，China）

The public opinion crisis is a management crisis that the government is often faced with in the process of man—aging the public affairs.For the government，a new requirement is to find the countermeasures to the crisis at the present situation.How to improve the ability to cope with it is a big problem.The example from H city inspectors′misdeeds tells the right executive logic and the strategy option.

public opinion crisis；executive logic；crisis response

D63

A

1674—5248（2014）06—0078—04

2014—07—13

余红燕（1977—），女，湖北荆门人。副教授，主要从事媒体沟通与危机应对研究。