建设秦巴地区新农村综合体试验区研究

李孟然，罗 宇，唐长江

（达州市教育局，四川 达州635000）

一、研究现状

（一）问题提出

一年多来，达州市各县（市、区）在结合本地实际探索推进新农村综合体建设过程中，取得了初步成效，积累了初步经验。随着各地探索实践的深入，大家普遍感到一些关系建设秦巴地区新农村综合体试验区的重大问题必须从理论上予以探讨解决。如：较之成都平原地区建设秦巴地区新农村综合体有何特殊性，新农村综合体建设在达州市经济社会发展中具有怎样的地位，建设秦巴地区新农村综合体试验区重在哪些方面实验等。因此，本研究不仅对于破解达州市新农村综合体建设实践中出现的重大问题，而且对于指导各地新农村综合体建设的持续健康发展均具有十分重要的意义。

（二）研究述评

近年来，一些专家学者采取理论分析、经验总结和个案研究等方法对新农村综合体的建设进行了初步研究。从研究内容的角度看，主要涉及以下几个方面：一是对新农村综合体内涵的研究；[1]二是对新农村综合体特征的研究；[1]三是对新农村综合体功能的研究；[1]四是对新农村综合体建设要求的研究；[1]五是对新农村综合体建设模式的研究；[2]六是对达州建设新农村综合体试验区的研究。[3]

二、达州新农村综合体建设实践评估

（一）主要做法

去年以来，达州市委、市政府制发了加快建设秦巴地区新农村综合体试验区的专门意见，规划“十二五”期间将在全市建成新农村综合体（聚居点）2620个。截止2012年10月底，全市完成主体工程的新村综合体（聚居点）已有190个。

1.突出规划引领，提升新农村综合体建设水平

坚持规划先行，遵循前瞻性、安全性、特色性、系统性原则，以高水平的规划设计确保新农村综合体建设高位起步。

注重统一科学。以县（市、区）为单位统一聘请知名规划设计机构负责县域新农村综合体的规划设计。全市面向社会公开考聘50名规划人才充实基层规划队伍。建立专家论证、群众听证制度，在规划正式确定前，既交由专家论证、把脉，充分听取专家建议，又尊重群众的主体地位，充分听取群众意见，确保规划接“地气”、有“人气”。统一规划审批，全市所有新农村综合体的规划方案由市新农村综合体建设领导小组审定后实施。注重科学选址，聚居点的选址注意避开灾害隐患点、行洪道和泄洪区。

注重生态和谐。坚持因地制宜，针对平坝、丘陵、山区不同地形特征，合理布局，突出依山就势，显山露水，错落有致，实现建筑与环境和谐相融。严格坚持聚居点绿化标准，新房栅栏式围墙一律透景透绿，加强垃圾和污水设施的规划建设，大力发展生态产业，积极营造生态人居环境。

注重风貌特色。充分挖掘提炼川东传统民居核心元素，结合现代审美倾向，因地制宜，就地取材，形成了以“青瓦坡顶白面墙，角柱层线石材裙，穿斗结构花格窗”为显著特征的秦巴山区农房建筑风格。聚居点建设注重保持田园风光，体现乡村特色。农房结构和功能注重对接农民群众需求，方便群众生产生活，体现农家特色。以独具特色的布局、雕塑、标识、建筑承载巴渠民俗文化、巴人历史文化和红色文化，彰显新农村综合体的文化特色。

2.突出综合配套，丰富新农村综合体建设内涵

按照“人口集中、产业集约、要素集聚、功能集成”的要求，系统推进农房、基础设施、公共服务设施建设和产业培育，着力形成人口集聚适度、产业支撑有力、功能设施齐备、环境优美和谐、管理科学民主的农村新型社区。

推进集中居住。主动顺应城镇化加快新形势，积极对接群众改善居住环境需求，引导需要灾后重建房屋、搬迁安置、危房改造和愿意集中居住的群众进入聚居点居住。围绕农房、基础、配套三个重点，实行统规统建、统规联建，确保了综合体建设快速度、高质量、低成本推进。截止2012年10月底，全市新村综合体（聚居点）已安置群众14316户，年底前可吸纳21357户农民群众集中居住。

发展壮大产业。坚持三次产业共同发展，坚持“宜工则工、宜农则农、宜商则商、宜游则游”，每个新农村综合体都已确立了1个主导产业。连片发展现代农业，建设现代农业产业基地19万亩，新建畜牧养殖小区303个，建成现代农业示范园7个，达县、宣汉县、渠县被命名为省现代农业产业基地强县。

完善基础设施。按照“七到（水、电、气、路、通信、广播电视和宽带七到户）、八有（有教育、卫生、医疗、就业和社会保障、治安、文化娱乐、商贸服务、庄稼医院）、两达标（垃圾和污水处理两达标）”的要求，集中连片推进田、水、路、林、山综合整治，配套建设新农村综合体连接产业基地、农民新村、中心场镇的道路，合理规划建设连户路、行车道、停车场和文化健身广场，加快完善饮水、用电、供气、通讯、广播电视、网络宽带、农机具放置点、公交站点等基础设施，按照“村收集、乡（镇）运输、县处理”模式同步建设、使用垃圾处理设施，严格执行绿化标准实施绿化工程。

配套公共服务。在新农村综合体全面实施以村级组织（村两委）活动场所和党员活动、便民服务、农民培训、医疗卫生、科技教育、文化体育、综治调解、农家超市、农资供应为一体的“1＋N”公共服务活动中心建设。[4]

3.突出统筹兼顾，探索新农村综合体建设模式

树立统筹联动理念，对接需求，整合资源，注重新农村综合体建设与农村其他重大建设有机结合，互促共进，探索形成新农村综合体建设多种模式。

结合小城镇建设推进新农村综合体建设。渠县天山村比邻中滩乡场镇，渠县将天山新农村综合体与中滩乡场镇风貌改造、宋岭桔园等农民新村一并规划，依托场镇已有的路、水、电、气等基础设施和教育、卫生、社会保障等公共设施，在天山村建成村民聚居点，配套建设了红色文化长廊、滨河景观大道、文体健身广场、商场、公共服务中心，形成了新农村综合体，有效弥补了场镇休闲场所和经营性服务设施的不足，大大降低了综合体的建设成本，还为附近的农民新村提供较为齐备的公共服务，充分发挥了新农村综合体上连场镇下连农民新村的桥梁和纽带作用。

结合灾后恢复重建推进新农村综合体建设。宣汉县君塘镇洋烈新村处州河下游，罗江电站库区淹没区域，是原洋烈乡政府所在地，2004年撤洋烈乡并入君塘镇管辖。在2010年“7.18”特大洪灾中，洋烈老场镇进水高达12米，房屋整体被淹，90%的村（居）民无家可归。洪灾之后，宣汉县结合灾后重建，以地势较高的洋烈中心校为中心，整体搬迁洋烈老场镇，将洋烈新村打造成为达州新农村综合体建设示范点、川东第一村和全国首届新农村文化艺术展演主场地。[6]2011年“9.18”特大洪灾后，全市结合灾后恢复重建，规划249个新农村综合体（聚居点），目前全部峻工，21357户受灾群众已搬进新居。

结合移民搬迁推进新农村综合体建设。万源市地处秦巴山区腹地，是秦巴山区连片扶贫开发的核心区域，地质灾害频发，特别是居住在高山上的群众交通不便、生活艰苦。该市将新农村综合体建设与扶贫移民搬迁、避灾移民安置有机结合、统筹推进，在青花镇油坊沟村和白沙镇青龙嘴村分别建成一个新农村综合体，对在高山特困区域建设新农村综合体进行了有益探索。

结合景区打造推进新农村综合体建设。通川区、开江县分别结合犀牛山、金山寺两个风景区的打造，引导景区群众集中居住，对聚居点、景区进行整体规划设计和风貌打造，并依托聚居点配套建设游客接待中心、民俗街、农特超市、停车场、公共服务中心等设施，利用新建民居大力发展农家乐，形成新农村综合体，实现了新农村与风景区互促共融发展。

4.突出机制创新，激发新农村综合体建设活力

坚持以改革精神创新体制机制，破解土地、资金、人才等瓶颈制约，最大限度地集聚要素、激发活力、凝聚合力，加快推进秦巴地区新农村综合体试验区建设。

创新项目竞争遴选机制。在新农村综合体建设项目选址上，建立竞争遴选机制，面向县域公开选址条件、建设内容、优惠政策，所有乡村只要条件符合均可申报参与竞争，最后择优确定项目实施地点。通过项目的竞争遴选，将政府对公共服务、建设项目的供给与群众的需求有机对接，从而实现新农村综合体的建设由政府定、干部群众被动接受干，变为乡村争、干部群众主动选择干，有效激发了干部群众的建设热情。

创新资金多元投入机制。探索建立了公益性基础设施建设以政府投入为主、经营性服务项目以受益业主投入为主、产业发展以企业带动农户投入为主、住房建设以农户投入为主的多元投入机制。打破部门利益分割，坚持项目依据规划而立、资金紧跟项目而投，统一组织、统一规划、统一标准、统一指导、统一验收，统筹涉农项目，整合涉农资金16.3亿元，集中投入综合体建设，大幅提高了涉农资金的投入效益。

创新土地利用保护机制。坚持利用与保护相结合，既解决综合体建设面临的土地瓶颈制约问题，又最大限度保护耕地，实现土地节约集约利用。充分依托村民自治，通过宅基地置换和承包地互换、股份合作、经济补偿等多种形式，解决聚居点建设用地问题。

创新综合体治理机制。各新农村综合体大力推行“四议两公开一监督”的工作方法，普遍建立了村民议事会、村务监督委员会，进一步完善和落实了村务公开办法，探索形成了以社区党组织为领导核心、村民自治为基础、民主议事为保障、经济合作组织为利益纽带的基层治理结构新模式。

创新工作推进机制。市、县两级分别成立了党委、政府一把手任组长，相关部门主要负责人和专家为成员的新农村综合体试验区建设领导小组，建立工作联席会议制度，统筹协调和指导试验区创建工作。建立联系帮扶制度，组织引导党政机关、企事业单位、社会团体支持新农村综合体建设。强化目标管理，将新农村综合体建设纳入各县（市、区）和市级相关部门年度工作综合目标和预决算管理，严格考核，逗硬奖惩。

（二）主要启示

达州市新农村综合体建设，让农民群众真切感受新农村综合体建设带来的巨大变化和诸多实惠。从成功推进新农村综合体建设过程中，人们切身感受到坚强领导是保障、科学规划是前提、因地制宜是根本、创新先试是关键、群众受益是目的。

1.坚强领导是保障。达州市将加快建设秦巴地区新农村综合体试验区列为全市“十二五”时期七大重点任务之一。市、县两级分别成立了党委、政府一把手任组长，相关部门主要负责人和专家为成员的新农村综合体试验区建设领导小组，统筹协调和指导试验区创建工作。

2.科学规划是前提。坚持规划先行，遵循前瞻性、安全性、特色性、实用性、系统性原则，以高水平的规划设计确保新农村综合体建设高位起步。注重新村规划与土地利用总体规划、交通规划等其他规划的有机衔接。严把规划设计机构准入关，精选国内一流机构编制重建规划。严把规划论证审批关，规划审定前一律先公开征求意见并交专家委员会进行论证；实施规划审定权限上移，新农村综合体、重要聚居点和城镇新区的建设规划由县人民政府审查后报市政府审批。

3.因地制宜是根本。达州市农村地域广阔，平坝、丘陵、山区的地理环境、经济条件、群众基础差距较大。必须坚持因地制宜、统筹兼顾、一村一策，把新农村综合体的建设与连片扶贫开发、集中拆迁安置、乡村旅游发展、农村危房改造、农村土地综合整治、灾后恢复重建等重大工作有机结合起来，创造多种模式，确保综合体的建设服水土，有特色。

4.创新先试是关键。建设新农村综合体，资金、土地、人才缺乏是最大的制约。必须坚持解放思想、更新观念，勇于改革、先行先试，创新体制机制，破解瓶颈制约，最大限度地集聚要素、激发活力、凝聚合力，实现新农村综合体建设效宏费省、可持续发展。

5.群众受益是目的。新农村综合体建设，必须坚持以人为本，始终突出群众主体。注重对接需求、顺应需求、引导需求。强化服务、辐射、带动功能，让更多农民群众受益新农村综合体建设。

（三）存在的问题

从总体上看，目前开展的新农村综合体建设试点是积极的、有序的、健康的，在规划、建设、管理上创造了各具特色的模式和经验。但是，也存在一些不容忽视的问题。

1.新农村综合体的地位问题。对于新农村综合体在达州经济社会发展中到底具有怎样的地位，干部群众的认识不够统一，有待进一步加以明确。

2.资金来源问题。目前新农村综合体的基础部分所需资金主要是政府整合项目资金和本级财政资金，户平投入十万元左右。在一些规划建设新农村综合体数量较大的地方，政府负债较大。新农村综合体民居建设所需资金主要靠群众自主投入。修建聚居点引进的社会资金普遍较少。

3.产业发展问题。新农村综合体的产业经营方式仍然较为落后，产业发展的规模化、集约化、专业化、社会化不够，产业发展对新农村综合体的支撑还显薄弱。

4.聚居点管理问题。由于大多的新农村综合体才刚刚建成，群众还没有大规模入住聚居点，对聚居点的管理还有待进一步探索。

5.政策支持问题。目前，达州市加快建设秦巴山区新农村综合体试验区尚未纳入国、省相关规划，缺乏强有力的国、省层面的政策支持。

三、政策建议

（一）进一步明确新农村综合体的重要地位

要把新农村综合体的建设放在新型城镇化加速推进的大形势、“两化”互动和统筹城乡的大战略、秦巴山区连片扶贫攻坚的大背景下来定位、谋划和推进。明确新农村综合体在达州市经济社会发展中的地位：1、现代城镇体系（中心城区—县城—乡镇—新农村综合体）的重要环节；2、社会主义新农村建设的主要形式；3、秦巴山区连片扶贫攻坚的重要抓手。

（二）进一步突出产村相融的发展方向

由于城镇化的加速推进和半拉子城镇化的客观存在，当前农村的生产关系出现了传统的“人多地少”（从土地承包经营权上讲）矛盾与现在的“地多人少”（从实际从事农业生产上讲）矛盾相互交织的状况。这种状况导致了传统农业的日益凋敝，客观上呼唤农村经营方式变革的到来。达州市应该按照产村相融的发展要求，积极应势利导，以群众居住的方式变革倒逼生产方式的变革，大力推进农业经营方式、经营体制的创新，并以此为突破口，推进农业向规模化、集约化、产业化方向发展，最终形成以聚居点为中心特色的连片产业带。

（三）进一步彰显秦巴地区特色

达州市农村地域广阔，平坝、丘陵、山区的地理环境、经济条件、群众基础差距较大。必须坚持因地制宜、合理布局、统筹兼顾、一村一策，在建设模式上进一步探索创新，在规划布局、建筑风格上进一步彰显秦巴地区特有的地域特色、农家特色、文化特色。

（四）进一步争取政策支持

在国家区域发展战略中，达州市七个县（市、区）全部进入《成渝经济区区域规划》，达州市的万源市、宣汉县被纳入《秦巴山片区区域发展与扶贫攻坚规划》，在四川省所有的市州中，达州市是唯一的。达州市要突出这一特殊性，抓住国家、省上重视和支持秦巴山区连片扶贫攻坚、川陕革命老区、三峡库区跨越发展，省上重视和支持达州创建全省非地震灾区灾后重建示范区的有利时机，加大向上对接和争取力度，力争国家、省上对达州的新农村综合体建设给予更多的项目和资金支持，力争将达州全市确定为统筹城乡综合配套改革试验区。

（五）进一步创新体制机制

围绕建设川渝鄂陕结合部区域中心城市的战略定位，着力创新四大体制机制，加快推进秦巴地区新农村综合体试验区建设。一是创新资金投入机制。建立健全多元投入机制，按照“政府主导、农民主体、社会参与”的原则，多渠道筹措建设资金。积极引导社会资金投入聚居点建设和产业发展。把新农村综合体的建设与推进农村土地综合整治结合起来，利用城乡建设用地增减双挂钩政策，整体解决新农村综合体建设的资金和用地问题。二是创新资源要素进入流出农业农村的机制。要积极顺应城镇化加速推进的趋势，研究推进户籍制度改革，加速推进具备条件的进城务工人员由农民转化为市民，退出农业农村，以减少聚居点的新房闲置，为城市资源要素进入农业农村创造条件。要以促进农村土地承包经营权适度集中为突破口，引导资金、技术、人才、信息进入农业生产，加速推进农业现代化。三是创新公共服务机制。要以提升综合体体内服务水平和增强对周边农村地区的辐射带动功能为重点，重视社会事务、生活性服务及生产性服务设施的建设，落实各项便民服务举措。四是创新社区管理机制。积极推进新农村综合体管理社区化，出台统一的新农村综合体管理规章制度，进一步明确基层组织建设、公共服务、创新社会管理、精神文明建设等内容，使新农村综合体的管理更加文明有序。

[1]李后强，邓子强.新农村综合体：农民的幸福家园[EB／OL].[2014-05-06].http：／／www.qstheory.cn／jj／jsshzyxn／201104／t2011-0410-76063.htm.

[2]李孟然.建设新农村综合体须着力创新五大机制[J].达州通讯，2011（10）：20-23.

[3]李孟然，唐长江.达县二东村：依托现代农业示范园区建设新农村综合体[J].达州通讯，2011（11）：19-21.

[4]任华兮.建设新农村综合体构筑幸福美好新家园[EB／OL].[2014-05-06].http：／／news.ifeng.com／gundong／detail-2011-07／22／7877740-0.shtml.

[5]赵 波.宣汉县“四个结合”铸造山区新农村综合体典范[J].达州通讯，2012（1）：6-8.