对我国现行行政听证制度范围的思考

董晓文

(辽宁警察学院法学部，辽宁 大连 116036)

对我国现行行政听证制度范围的思考

董晓文

(辽宁警察学院法学部，辽宁 大连 116036)

行政听证制度是具有中国特色的一项民主制度，现行的行政听证制度在程序方面、立法模式方面存在一定程度的欠缺和问题，建议把行政拘留、其他具体行政行为、抽象行政行为、听证主持人制度纳入到我国行政听证体系中。通过构建完整科学的行政听证制度体制来推动、促进法治社会的建设。

行政听证;行政程序;立法模式

1996年3月17日，八届全国人大四次会议通过了《中华人民共和国行政处罚法》，我国听证制度首次以法律的形式确定，《行政处罚法》的颁布实施在行政处罚行为中起了非常重要的作用。随着民主法治的不断发展，我国行政听证制度也在逐步完善。“听证会”这个词越来越多地出现在媒体报道、政府工作内容中，备受百姓关注。1996年颁布实施的《中华人民共和国行政处罚法》［1］第四十二条、四十三条中第一次规定了行政听证程序的法律内容后，《价格法》《立法法》和《行政许可法》也先后发展了行政听证制度的内容。尽管如此，我国的行政听证制度仍然处于起步阶段，无论是在学术理论上还是在实践中都存在很多亟待解决的问题。各界人士对行政听证制度的研究从未中断，成为行政法学界的一大热点法律问题。

一、行政听证制度存在的主要问题

1.关于行政程序方面

目前不只是缺少一部统一适用的行政程序法典，而且作为法律依据，仅有少量的专门的法律文件规定了行政程序的内容。行政程序的规定大部分散落于实体规范中，十分零碎，没有完整的体系构架。我国行政程序法之所以发展缓慢，是因为一向存在“重实体而轻程序”的法律观念。正如法学家季卫东先生所言:“与西方重视法律程序的理念相对照，中国的法学专家在考察法制建设时，更侧重于强调令行禁止，正名定分的实体合法性方面，而对在现代法治中理应占枢纽地位的法律程序则缺乏应有的关注和理解”。我国行政法学界对行政程序理论的研究偏于落后，对行政程序缺乏有理论深度的概括。

2.关于立法模式方面

在实际法律生活中，因为缺乏行政程序的立法规范，导致本来就复杂多变的行政管理更加混乱。行政听证制度作为现代行政程序的最重要内容之一，作为防止行政权滥用的一项民主制度，始终发挥着不可替代的作用，立法模式呈现分散式分布，势必会造成许多法律内容之间的重复，不利于发挥我国法律体系在整体与局部层次，外部与内部各法律之间的协调、配合、补充作用，不利于实现听证制度的目的和功能。应当由一部具有统一法律精神的行政程序法典来明确规定实现行政听证的程序。不仅听证适用范围要扩展，还应包括具体的实现步骤和方式，人员选择和安排，监督检查机制，权利救济途径。不能让听证会流于形式，应当建立完善的规范体系，使其在实践中能便于操作，广泛运用，真正地发挥和实现行政听证的法治价值和民主功能，也为其他部门程序法的制度建设提供前车之鉴，有利地推动我国程序民主制度的整体建设和发展。

二、行政听证制度改革的必要原因

从听证的本源来看，其最初发源于英美普通法中的“自然公正原则”，本意是指在诉讼中裁判者应当听取双方当事人的意见，而不能只听一方当事人的陈述。听证最开始是被应用于司法审判程序中，被称为“司法听证”。后来随着司法听证的广泛应用和不断发展，听证制度被借鉴到立法领域，从此，立法听证行为诞生了。可以说，立法听证和司法听证构成了行政听证两方面内容，行政听证应该是二者的有机结合物。从我国现行的法律法规中可以看出，行政听证制度的范围包括责令停产、停业，吊销许可证或者执照以及对较大数额罚款等的行政处罚;法律、法规、规章草案的起草，政府指导价和政府定价，特定的行政许可等基本内容［2］。这个范围和国外行政法先进的国家相比非常狭窄。例如作为听证制度发源地的英国，近年来不断扩大听证适用的范围，根据欧共体的相关规定，听证权几乎已经成为一种普遍适用的权利。英国行政法学家韦德认为:“听证权之所以是一项普遍原则的理由之一是授予这种权利不会有什么害处。例外越少，行政官员就会越快地领会到这是永远不能否认或忽视的”。美国的听证制度最为完备，听证权已经作为一项公民基本权利被写入美国根本大法——宪法的规定中，听证的适用范围几乎涵盖了所有行为，法律规定排除适用的几项事项除外。与之相比，我国现存的听证范围明显落后于国际听证制度的发展进程，也不符合社会主义法制建设的进程和要求。

三、完善行政处罚听证制度的意见

1.将行政拘留处罚纳入到行政听证范围内

《行政处罚法》第42条规定:“行政机关做出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”该法律条款明确了行政处罚听证的范围，限制和摈弃了行政相对人的合法权益，比如限制人身自由处罚。限制人身自由的处罚是行政处罚中的上限，是最为严厉的一种处罚，然而限制人身自由的处罚却被排除在行政听证制度范围外。当时的立法者认为，一方面，很难在行政机关已经作出行政拘留决定时再进行行政听证程序，另一方面，治安管理处罚法律中关于提交暂缓执行的规定，行政相对人有诉讼和申诉的权利，所以不需要对限制人身自由的行政处罚进行听证。这个观点侧重维护了行政机关的利益，而损害了行政相对人的合法权益。行政程序法是以促进依法行政，公平行政为目的的。行政拘留是行政处罚中对行政相对人影响最大的处罚，仅仅靠交纳担保而暂缓执行，不能充分地保障行政相对人的申辩权、表达权。这种行政处罚法凸显了其中的一大缺陷，因此应当尽快完善关于听证制度立法不足之处，规范保障行政相对人权益的行政处罚听证制度，使民主与法治得以实现和落实。

2.将具体行政行为的听证范围进行扩大

具体行政行为是指行政主体依法代表国家，基于行政职权所做出的，针对特定的对象或特定的事项的，能直接或间接引起法律效果的公务行为。具体行政行为是行政机关实施的最多的行政行为，人民群众的生、老、病、死、衣、食、住、行都能产生行政行为，和人民群众的利益联系最为密切。《治安管理处罚法》第九十八条规定:“公安机关做出吊销许可证以及处二千元以上罚款的治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人有权要求举行听证;违反治安管理行为人要求听证的，公安机关应当及时依法举行听证［3］。”我国行政听证制度只对行政处罚、行政许可适用，而例如行政征收征用、行政收费、行政指导、行政合同、行政裁决等等绝大部分的具体行政行为都不包括在内。这些具体行政行为的做出会影响到行政相对人的利益，也极有可能因为腐败行为而造成行政侵权，行政相对人却没有合法方式和途径获得具体行政行为的任何主要信息。虽然行政侵权可以通过行政赔偿来弥补行政相对人的损害，但是如果能在损害发生前抑制行政权力的膨胀扩张，充分做好事前的预防工作，就能加快实现行政权的公平公正，更能提高行政效率，更符合社会主体法制理念。因此，应当增加行政机关行使行政职能的透明度，才是避免行政侵权的有效方法。

3.将抽象行政行为纳入到行政听证制度中

抽象行政行为是指行政机关针对不特定的人和不特定的事制定的具有普遍约束力的行为规则。抽象行政行为是行政主体行使职权的一种重要形式，具有调整范围广泛的特征，在行政管理中发挥非常重要的作用，而且因为调整范围的广泛性和长期性，对于行政管理相对人的权利义务实现影响深远。《立法法》第34条第1款规定:“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”第58条规定:“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”《立法法》只有上述两条关于听证的内容，但是立法听证仅指向全国的立法活动，而各个省、市、直辖市等地方一级的地方立法行为则不在此法听证的范围内。抽象行政行为的主要内容是:行政立法行为和制定、发布其他规范性文件行为。如果能在行政机关进行抽象行政行为时，举行听证会，让有相关利益的当事人参加，一方面，当事人可以通过向行政机关陈述自己的建议，主动参加到行政程序中，参与影响自己权利义务的决定的出台过程，体现了行政的公平和民主。当事人能在民主参与的过程中，更详尽地了解该决定的主要内容，有利于决定的顺利贯彻实施。另一方面，行政机关举行听证会不仅有利于促进政府行为的法治化，防止行政机关滥用行政职权，还能针对民众意见进行集中整合，作出更科学完善的决定。这利于政府和群众之间的沟通与联系，减少因双方各自掌握的信息不对称，而造成的官民不信任现象，弱化官民矛盾;树立了政府以人为本的形象，增强政府的执政公信力，推动建设和谐社会的进程。

4.完善听证主持人制度

“听证主持人是指负责听证活动组织工作的调节和控制，使听证活动按法定程序合法完成的工作人员［4］。”美国学者伯纳德·施瓦茨教授认为“由公正、超党派的审讯官主持的公正听证是行政裁决程序的精髓。如同法院的法官所做的裁决一样，行政官员在听证中所做的裁决也必须由公正、超党派的审讯官做出。如果审讯官或行政机关受到法律偏见的影响，那么行政裁决则是无效的［5］”。我国《行政许可法》第48条第3款规定:“行政机关应当指定审查该行政许可申请的工作人员以外的人员为听证主持人。”可见，法条明确规定行政许可听证主持人和行政许可审查人员职能分离的原则。听证主持人在听证活动中处于独立与主导的法律地位，是听证活动中法律公平精神的最直接表现形式。此外，我国在一些行政部门建立了听证制度的回避规定，如《工商行政管理机关行政处罚听证暂行规则》第12条规定:“听证主持人有下列情形之第一时应当回避:①是案件的当事人或当事人的近亲属;②与案件有利害关系;③与案件当事人有其他关系，可能影响案件的公正听证。”第13条规定:当事人认为听证主持人、记录员、翻译人员有本规则第十二条所列情形之一的，有权以口头或者书面形式申请其回避。当事人申请记录员、翻译人员回避的，由听证主持人决定是否回避;当事人申请听证主持人回避的，听证主持人应当及时报告本机关负责人，由本机关负责人决定是否回避［6］。”因此，建立健全听证主持人的回避制度，能保障听证主持人有独立的法律特征，实现听证活动的法律目的，凸显听证活动的公正、公平原则。听证主持人应该在法律法规中明晰其从业的条件、资格、权利义务、监督等内容;听证主持人必须具备一定的法律专业知识、丰富的行政执法实践经验，设立专门机构对主持人的行政活动进行考核、监督和调控。

改革开放以来，中国特色社会主义市场经济迅猛发展，中国特色社会主义法制建设不断完善，人民群众对于公平正义的追求越来越强烈。人民群众越来越希望参与到政治生活中，不断提高知法守法的法律意识，不断渴望民主和法治，“听证”符合了人民群众的渴望。对听证制度范围的完善，内容上要将限制人身自由的行政处罚、具体行政行为、抽象行政行为纳入其中，尽快构建行政程序法制。权力只有放在阳光下才会避免腐败行为，听证增加了政府行为透明度。行政听证制度应当不断发展，完善行政听证制度顺应了民主法治的潮流和趋势。

［1］中华人民共和国行政处罚法［EB/OL］.［2005-08］.http://www.gov.cn.

［2］中国行政程序法中的听证制度［EB/OL］.［2011-09］.http://business.sohu.com.

［3］治安管理处罚法［EB/OL］.［2005-08］.http://www.law -lib.com.

［4］丁雪华.论《行政许可法》的听证主持人制度［J］.江苏科技信息，2010(11):107.

［5］伯纳德·施瓦茨.行政法［M］.徐炳，译.北京:群众出版社，1986:28.

［6］工商行政管理机关行政处罚听证暂行规则［EB/OL］.［2007-09］.http://baike.so.com.

Reflections on the Scope of China's Current Administrative Hearing System

DONG Xiao-wen
(Department of Law，Liaoning Police College，Dalian 116036，China)

Administrative hearing system is a democracy with Chinese characteristics.The current administrative hearing system in terms of procedure，legislative mode has a certain degree of deficiency and problems.This paper suggests that the administrative detention or other specific administrative behavior，abstract administrative behavior，and the presides system should be brought into the system of administrative hearing in China.Building a complete scientific system of administrative hearing system promotes the construction of government by law society.

administrative hearing;administrative procedure;legislative mode

D922.1

A

1672-9617(2014)04-0455-03

(责任编辑 伊人凤 校对 祁刚)

2014-04-20

董晓文(1978-)，女，辽宁大连人，讲师，硕士。