高校与学生间教育行政法律关系解析

霍勇刚

高校与学生间教育行政法律关系解析

霍勇刚

（韶关学院经济管理学院，广东韶关512005）

随着高等教育体制改革深化，高校在履行各项管理职能过程中同在校生之间的法律关系呈现多样化、复杂化趋势。其中高校同在校生间因教育行政管理而产生的教育行政法律关系最为复杂，体现在学籍管理、学位学历证书核发、纪律处分、处罚等方面。高校的行政管理权应在法律授权范围内行使，对影响到学生受教育权等重要权利的行政处罚应赋予学生司法救济途径。

教育行政管理；教育行政法律关系；学生权利；法律救济

近年来，随着诸多与高校教育行政管理相关诉讼案件的出现，譬如张旺诉东南大学不依法履行法定职责附带行政赔偿案、在社会上引起广泛关注和讨论的田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证书和学位证书案、刘燕文诉北京大学学位评定委员会案等，高校频频出现在法院的被告席上，这些案件从不同侧面引发人们对我国高等教育制度、相关法律法规的思考与探索。高等学校的法律主体性质问题，高校同在校生之间的法律关系性质，高校在教学管理过程中在多大范围和程度上自主行使法律、法规、规章授予的行政职权，在校生权利救济途径等问题成为此类案件探讨的焦点。

一、高校的法律主体性质——事业单位法人

在对以上问题进行探讨前，必须明确的一个问题就是高等学校自身的法律主体性质。高等学校是实施高等教育的主要机构，承担着培养高级专门人才、发展科学技术文化的重要任务。改革开放以来，国家逐渐意识到，对高校管得过多、过严，不符合高等教育自身发展的规律，必须改革高等教育，给予高校办学自主权。在20世纪90年代初，原国家教委提出国家教委直属高校是由国家教委直接管理的教育实体，具有法人地位，首次以规范性文件的形式确立了部分高校的法人地位。1993年的《中国教育改革和发展纲要》明确提出：要使高等教育真正成为面向社会自主办学的法人实体。随后，1995年颁布实施的《中华人民共和国教育法》第31条第1款明确规定：“学校和其他教育机构具备法人条件的，自批准之日或者注册登记之日起取得法人资格。”1998年颁布实施的《中华人民共和国高等教育法》在第30条重申：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事义务。”自此，我国高等学校的法人地位在法律上正式确立［1］。

我国传统法律理论将法人划分为：机关法人、企业法人、事业单位法人、其他社会团体法人。所谓事业单位法人是指为社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，依法取得法人资格的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。2011年3月23日中共中央、国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》指出，我国高等学校是从事公益服务的事业单位。由此可知，高等学校从法律性质上讲属于事业单位法人。

高等学校作为举办高等教育的事业单位法人，在履行教育管理职能过程中与在校生存在复杂的法律关系，可以概括为教育行政关系、民事法律关系和内部行政管理关系。文中将就高校同学生间的教育行政法律关系进行探讨。

二、高校与学生之间的教育行政关系

（一）高校教育行政主体法律地位的确立

高校属于事业单位法人，原本不享有行政权力，但在实际运行中，为了实现教育行政管理的目的，有关法律法规授权高校享有一定的行政权。这类法律法规包括《中华人民共和国行政法》、《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释。如根据《中华人民共和国行政诉讼法》第25条第4款规定：“由法律、法规授权的组织所作出的具体行政行为，该组织是被告。”2000年3月实施的最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第20条、第21条将之扩大解释为法律、行政法规和部门规章授权。自此，部门规章也可以作为行政法渊源，由部门规章授权的具体行政行为也可以纳入到行政诉讼调整范围。《教育法》、《高等教育法》、《学位管理条例》、《普通高等学校学生管理规定》、《高等学校校园秩序管理若干规定》等法律法规、部门规章及适用细则具体列举了授权内容。如《学位条例》第8条规定：“学士学位，由国务院授权的高等学校授予；硕士学位、博士学位，由国务院授权的高等学校和科学研究机构授予。授予学位的高等学习和科学研究机构及其可以授予学位的学科名单，由国务院学位委员会提出，经国务院批准公布。”高校在行使法律法规授予的教育行政权时，其身份属于行政法上的被授权组织，具有行政主体资格。因此，高校能以自己的名义，以行政主体身份在行使教育行政管理过程中行使行政权力，由此产生的法律纠纷可通过行政诉讼途径予以调整。

（二）几种具体教育行政法律关系

1.学籍管理

学籍是指一个学生属于某学校的一种法律上的身份或者资格，拥有学籍是获取入学资格、享有各项在校生权利的前提，因而学籍管理是高校教育行政管理的重要内容之一。《高等教育法》第41条第4款对此做了明确规定：“高等学校校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作，行使下列职权：……对学生进行学籍管理并实施奖励或处分”。学籍管理主要包括入学注册、转学、休学与复学、退学等内容。

我国对于学籍管理的具体内容主要体现在《普通高等学校学生管理规定》第三章部分，各高校据此编写了本校的学籍管理细则。学籍对于在校生的重要性不言而喻，因而在立法上对于学生学籍的管理采用的是法律保留的方式，学籍管理的内容、方式，特别是学籍处分都通过立法详细列举，高校在编制本校的学籍管理细则时不能超出设定范围和程度。例如，退学的处理决定直接关系到在校生学籍存留与否，涉及到学生的受教育权这一基本人权，《管理规定》第27条明确列举了应予退学的六种情况，并在第28条规定：“对学生的退学处理，由校长会议研究决定……同时报学校所在地省级教育行政部门备案。”高校在处理退学事项时只能依照《管理规定》列举的情形范围和程序办理。需要特别说明的是，在《管理规定》并未将“开除学籍”列入到第三章学籍管理部分，而是放在了第五章奖励与处分部分，并对具体情形做了列举，也应是出于保护学生权利的慎重考虑。

同时，高校学籍管理也面临着诸多的复杂情况，不能限定的过于死板，需要给予高校一定的自主权。涉及到学校教学、课程管理等方面且对学生的重大利益不构成严重影响的情形下，可由高校依据自身实际情况自主设定实施细则。如《管理规定》第14条：“学生学期或者学年所修课程或者应修学分以及升级、跳级、留级、降级、重修等要求，由学校规定。”第23条：“学生申请休学或者学校认为应当休学者，有学校批准，可以休学。休学次数和期限由学校规定。”这些都体现出对高校自主办学权的尊重。

2.学历、学位证书核发

高校发放的学历学位证书，是高校依据国务院授权，对其学生在规定年限内修完教学规定内容并达到一定学术水平要求的证明。能否取得毕业证、学位证，直接影响学生的就业、收入和社会评价［2］。对于高校此项教育行政权，主要体现在《高等教育法》、《中华人民共和国学位条例》《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》及《普通高等学校学生管理规定》相关法律法规和部门规章中，有着明确的法律授权。

对于学历证书，即通常所说的毕业证书，的发放标准，在立法和实践中并无太多争议。概括来讲，只要在规定时间内完成教学规定内容，也即完成学业，成绩合格，即可颁发毕业证书。《高等教育法》第16条列举了高等教育各阶段完成学业的标准，其中对本科生学业标准要求为：“本科教育应当使学生比较系统地掌握本学科、专业必需的基础理论、基本知识，掌握本专业必要的基本技能、方法和相关知识，具有从事本专业实际工作和研究工作的初步能力”，用到的多是“基本”、“基础”等主观化的衡量词汇。实践中绝大多数高校是以各项课程是否及格作为客观标准，而对于是正常考试及格还是补考及格，甚至是否因作弊而补考并无额外要求。《管理规定》第31条也规定：“学生在学校规定年限内，修完教育教学计划规定内容，德、智、体达到毕业要求，准予毕业，由学校发给毕业证书。”对于未能在规定年限内完成学业的情况，《管理规定》甚至授权高校可以自行决定是否可在结业后补考、重修，以及是否颁发毕业证书。由此可见，作为证明学生是否按基本要求完成学业的毕业证书只是基础的学历证明，对于学术水平、道德标准不做评判。

学位是标志被授予者的受教育程度和学术水平达到规定标准的学术称号，学位的授予对被授予者的学术水平甚至学术道德应有一定要求，尽管这种要求很难以客观化的标准加以固化。我国相关立法如《学位条例》第4条，《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》第3条、第4条仅对授予标准做原则性规定，并未明确什么情况下不能授予学位，同时准许有学位授予权的高校自主订立实施细则，如《暂行办法》第25条：“学位授予单位可根据本暂行实施办法，制定本单位授予学位的工作细则。”

国内各高校为保障教学质量、维护教学秩序，在订立相关细则时通常都将考试是否作弊、是否受到过治安甚至刑事处罚以及累积补考科目数量等条件作为是否授予学位的衡量标准。这种立法方式也造成了司法实践中的困惑，对于高校是否有权制定限制学位授予的条件存在较大争议。在此问题上应考虑到以下因素：第一，学术水平只是授予学位的必要条件，而不是唯一条件，学位授予除学术水平考量外，还应有学术道德和思想品格的衡量，也这是高等教育应有之意，高校依照社会公知自主订立相关细则加以考量，有利于提高办学质量，维护教学秩序，具有积极的社会效益。如简单予以否定，必将对教育行政管理产生巨大冲击和影响。第二，各高等院校制定的授予学位标准不同，授予的学位“含金量”存在很大差异。上位法授权各学位授予单位制定授予学位工作实施细则，其蕴意当然包含可以采用不同的授予学位标准。第三，高校教学管理行为具有其特殊性和复杂性，需要具有一定的自主权。学位授予有较强的专业性，更应尊重高校的为达到一定的教学管理目标而制定的授予标准。只要其规定不明显、直接同上位法相抵触，就应承认其法律效力。

3.纪律处分

为达到一定的教育教学目的，高校在教育行政管理过程中往往采用奖励与处分相结合的方式，尤其是在维护教育教学秩序、生活秩序以及管理公共场所秩序方面，纪律处分必不可少，也是对学生开展纪律教育的一种方式。《管理规定》第53条对几种纪律处分种类做出了明确规定，主要有警告、严重警告、记过、留校察看、开除学籍这五种方式，并在第54条详细列举了可给予开除学籍处分的七种情形。

目前各高校都依据相关的法律法规和部门规章制订了自己的实施办法和细则，在高校的教育行政管理中发挥了重要作为，但也出现了诸多问题。司法实践在处理因高校实施纪律处分而产生的法律纠纷时，不同法院甚至同一法院不同审级往往会出现同案不同罚的现象。争议主要表现在对以下问题的困惑：一是作为部门规章的《普通高等学校学生管理规定》是否有权设定纪律处分，特别是关系到学生受教育权的“开除学籍”的处罚及具体适用情形是否可以由教育部的部门规章来设定。《行政处罚法》第12条规定：“国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。”作为法律层面的《高等教育法》第41条原则上明确了高校对学生进行学籍管理并实施奖励或者处分的权力，但并没有对该处分权的种类和适用情形作具体规定，这种立法方式虽然体现出对高校办学自主权的尊重，但是，高校自身显然并不具有设立处分的权力，进而由教育部的《管理规定》对高校纪律处分的种类作出规定，并明确“开除学籍”处分的适用情形，各高校只能在此权限范围内制定自己的校规校纪。这也体现出保障学生正当权益的法律保留原则同高校自主管理权的平衡。二是高校的纪律处分行为是否为行政处分。《管理规定》仅仅设立了“警告、严重警告、记过、留校察看”的处分种类，并没有详细列举它们的适用情形，客观上讲，在复杂繁琐的教育管理过程中这也是难以实现的。《管理规定》第52条第2款提出“学校给予学生的纪律处分，应当与学生违法、违规、违纪行为的性质和过错的严重程度相适应”，实际上即是许可高校对法无明文规定适用情形和情节的纪律处分，可以自行设立相关的适用情形和情节。一定程度上讲，这些权力属于高校内部行政管理范畴，由此产生的纪律处分决定也大都属于名誉罚，理论上不应作为行政处分对待。但《管理规定》第66条又明确规定“对学生的奖励、处分材料，学校应当真实完整地归入学校文书档案和本人档案”。这无疑会对受处分学生的就业及社会评价产生极大影响。依据“无救济即无权利”这一基本原则，对由此产生的纠纷应当给予司法救济。但应该注意法律干预方式，客观上法律同样难以对这些纪律处分从适用情节、程度上作出判断。合理的方法应是在尊重大学自治权的基础上从两个方面进行衡量，即，处分决定的作出有无经过合理程序，以及是否设定有处分消除机制，给予被处分人改过机会。

司法实践中，最容易引起法律纠纷的教育行政处罚就是五种纪律处分中最严厉的“开除学籍”，不同于其他几种处分，开除学籍将直接取消学生接受高等教育的权利。为确保高校不滥用处分权和学生权益不受非法侵害，对这一处分的设定和适用应采取法律保留原则，由专门部委设置严格的条件加以限制。我国相关立法也体现了这一审慎原则，如，在《管理规定》的第16条关于考试违纪或作弊的纪律处分中，只规定了“警告、严重警告、记过、留校察看”这几种处分方式，而未直接采用“开除学籍”，这也体现出教育行政管理“以人为本、治病救人”的基本原则。在第54条中则详细列举了能适应开除学籍的七种情形，且没有兜底条款。只有学生存在这七种严重违反校规校纪甚至违法的情况下才能适用“开除学籍”的处分。同时对高校此项处分权的行使权限，使用了“可以”而不是“应当”，这也给高校预留了适用空间。

三、教育行政权的限制——法律保留原则同尊重高校自主权的结合

通过以上分析可明确，高校教育行政管理有其特殊性和复杂性，相关立法应采取审慎原则，既要保障学生的合法权益不受侵害，又要适度尊重高校自主权。对于诸如招生录取、转学退学、毕业证书发放和学位证书授予、开除学籍处分的作出等“权力”，因其行使涉及到学生身份的设立、变更和消灭，直接影响到学生的重要权利，对这些处分权的设定、适用情形和适用程度都应采取法律保留原则，由有权或被授权的相关立法作出规定。对于休学或转专业、留级降级、警告或严重警告、记过或留校察看等“权力”，因其具有很强的内部行政管理特征，应尊重高校自主权，允许高校根据实际需要通过校规校纪等章程设立适用条件，采取备案制，由受理高校章程申报审批机关核准，同时不排除司法救济的介入。

四、教育行政管理关系中的司法救济

传统理论认为，学生是高校的内部行政相对人，对学生的教育行政管理行为是内部行政行为，因而规定高校学生的救济途径是申诉，没有赋予学生可以提起行政复议和行政诉讼的权利。例如，对在校生的行政处罚、处分在《高等教育法》和教育部《普通高等学校学生管理规定》中只列举了向学生申述处理委员会和学校所在地省级教育行政部门提出申诉的救济途径，没有明确采用司法救济的权利［3］。这显然不利于保护在校生的合法权益，也造成司法实践中对此类案件受理和审理的不确定性。

《中华人民共和国行政诉讼法》明确了法律法规授权的组织在行政管理活动中的具体行政行为可作为行政诉讼法调整对象。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第20条、第21条将之扩大解释为法律、法规和规章授权的主体。至此，规章也可以作为行政法渊源，由规章授权的具体行政行为也可以纳入到行政诉讼调整范围。在司法实践中，法院依据上述解释把高校作为法律法规和规章授权的行使教育行政管理权的组织，即具有行政主体资格，将其针对学生做出的教育行政管理行为纳入具体行政行为进行司法审查，审理了很多高校行使教育行政管理权引发的行政诉讼案例。其中，1998年海淀区人民法院审理的田永诉北京科技大学案的判决书中首次确定将此类案件纳入到行政诉讼的管辖范畴。这一判决得到二审法院的维持，而且被最高人民法院将其选登在1999年第4期《最高人民法院公报》。这实际上意味着最高人民法院对该案件判决所作出的认可和支持［4］。

2004年1月14日最高人民法院《关于规范行政案由的通知》中规定把教育行政管理列为行政管理范围的第31项，这样就更突出了教育行政管理案件的行政法律关系和行政诉讼法律关系。2004年5月19日教育部指定颁布的《国家教育考试违规处理办法》第29条规定：“申请人对复核决定或者处理决定不服的，可以依据行政复议法和行政诉讼法的有关规定，申请行政复议或者行政诉讼。”虽然作为部门规章，该《办法》的法律位阶较低，调整范围也有限，在处理广泛的教育行政管理纠纷方面难有普遍的适应性，但也体现出法律救济原则的适用。因此，我们认为虽然我国教育法律法规没有明确学生的行政复议权、起诉权，但高校学生对高校提起行政诉讼是有《行政诉讼法》及其解释等相关法律依据的。这也符合法律义务同诉讼权利相对等的立法原则。

［1］申素平.高等教育体制改革与高等学校的法人地位［J］.理论视野,2008（7）:29-31.

［2］康琳娜.高校学生管理权的制度规约［J］.教育探索,2011（1）:178-179.

［3］天津仲裁委员会.论我国教育仲裁制度的构建［EB/OL］.［2011-9-16］.http//www.tjac.org.cn/news-content.php?mid=6.

［4］李国慧.审理高等教育行政诉讼案件若干问题的思考［J］.人民司法应用,2007（6）:92-95.

The Analysis about the Legal Relation of the Educational Administration between the Universities and Students

HUO Yong-gang
(School of Economic Management,Shaoguan University,Shaoguan 512005,Guangdong,China)

With the deepening of the higher education structural reform,the awareness of laws among the undergraduates is becoming a various and complicated tendency,which in college every management function is carried out in the management process.However,the most complicated part is the legal relation of the educational administration that produced by undergraduates,which it has been shown in many aspects such as students’status management,the issuance of diploma,disciplinary sanction etc.Above all,executive power of university should be used within the authority of the law and it had better provide a synonym of assistance for undergraduates to protect their rights on executive sanctions.

educational administration,the legal relation of the educational administration,students’right, legal remedy

922.1

A

1007-5348（2014）03-0114-05

（责任编辑：陈景增）

2014-01-12

霍勇刚（1979-），男，河南信阳人，韶关学院经济管理学院教师，硕士，主要从事高校学生教育管理研究。