探索城市社区民族工作服务管理新思路

付晓华

（广东省民族宗教研究院，广东广州510180）

探索城市社区民族工作服务管理新思路

付晓华

（广东省民族宗教研究院，广东广州510180）

城市化的发展加剧了人口向城市的流动，越来越多的少数民族群众进入城市，城市社区也向多民族化发展，社区已经成为各民族交往的重要场所，社区民族工作的工作量和工作难度逐年增加。搞好城市社区的民族工作，对促进民族团结、创建和谐社会有着重要的意义。了解社区民族工作的特点和工作意义，对社区民族工作中实际遇到的困难和问题进行总结、分析，才能更有针对性的探索具有可行性的工作思路。

城市社区；民族工作；人口流动

当前，城市化的发展加剧了人口向城市的流动，越来越多的少数民族群众进入城市，城市社区向多民族化发展，社区已经成为各民族交往的重要场所。探讨如何搞好城市社区的民族工作，做好对城市少数民族居民的服务管理工作，对促进民族团结、创建和谐社会有着重要的意义。根据本文的研究环境、对象和目标，笔者采取了定性研究方式，具体研究方法有文献研究、座谈会、深入访谈等。2013年，笔者采访了广东省内多个地级市具有代表性的多民族社区，访谈了不少街道办、居委会及其他社区组织的相关工作人员，也走访了社区内一些少数民族居民（包括世居少数民族和外来少数民族流动人口），通过深入社区了解基层工作人员工作中存在的实际问题和社区少数民族居民的真实需求，对现在城市社区民族工作中存在的一些不足和问题进行分析，探索城市社区民族工作服务管理新思路。

一、社区民族工作的特点和工作意义

（一）中国社区民族工作的特点和发展

随着城市外来少数民族流动人口不断增加，城市社区成为他们来到城市的居住地和人际交往场所，各民族混杂居住变成常态，社区成为城市民族工作新的落脚点和前沿阵地，加强社区民族工作已提上日程。2010年12月的全国城市民族工作座谈会上，回良玉副总理明确指出，要把不断加强社区民族工作作为推进城市民族工作的重要基础。2011年国家民委、民政部联合出台《关于加强新形势下社区民族工作的意见》（以下简称《意见》），指出“社区是社会的基本单元，也是各民族交流交往的重要平台”，强调新形势下加强社区民族工作的重要意义，提出了社区民族工作的总体要求，明确社区民族工作的核心任务是“以和谐社区建设为依托，以宣传教育、保障权益、完善服务为工作着力点，整合资源，形成合力，不断加强社区民族工作，进一步巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系，为全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会奠定更加坚实的基础……努力把社区建设成各族群众团结和睦、安居乐业的幸福家园”［1］。《意见》的出台，为社区民族工作的发展指明了前进方向。

有学者将城市社区按民族成分来划分，分为单一民族社区和多民族社区，并认为随着城市化的发展、人口流动的加剧，具有多种民族特色的多民族社区是现在城市民族社区的主要存在形态［2］。不过本文所使用的“多民族社区”这一概念，并非特指民族社区里的多民族社区，而是泛指城市中居住了一个以上民族、各民族混杂居住的社区，这里强调的是社区本身具有的多民族性，而不是社区内少数民族数量的多少。因为社区民族工作的对象主要是社区内的世居少数民族群众和少数民族流动人员，只要社区内存在多个民族，数量的多少并不影响社区民族工作的开展。

（二）做好社区民族工作的必要性和重要意义

随着我国城市化进程不断加快，大量少数民族群众涌入城市，城市外来少数民族人口不断增加，民族分布和交往格局发生了重大变化，城市多民族化已经是不可逆转的趋势。2009年，我国城镇社区居民已经超过5亿人，每年还有1.4亿的流动人口流向城镇社区［3］，其中少数民族流动人口占了相当一部分的比例。越来越多的外来少数民族流动人口涌入城市，在促进城市社会经济发展的同时，也为城市管理带来了许多新问题。由于城市社会管理机制和公共服务体系功能尚未健全，他们在融入城市生活的过程中，面临着各种困难和阻碍，一些少数民族群众的合法权益受到损害，处理不好就会出现影响民族关系的问题。对城市外来少数民族流动人员进行社会化管理，把对他们的管理纳入社区工作范围，坚持服务和管理并重，为少数民族群众提供有针对性的服务，帮助他们解决实际困难，融入城市生活，是保障少数民族流动人口的合法权益、促进民族团结、构建和谐社会的重要前提。

2011年后，我国学术界及政府部门民族研究、社会管理等方面的专家学者加强了对社区民族工作的理论与实践研究，就新形势下社区民族工作建设、服务、管理等方面出现的各种新问题新情况，进行了多方面的深入研究和探索，每年都有不少相关学术论文和调研报告发表。学者们普遍认为，城市社区民族工作在服务少数民族群众、帮助少数民族群众融入城市、维护少数民族群众合法权益、促进民族团结进步等方面有着无可替代的作用。虽然政府和学术界在这方面已经取得了一定的研究成果，但介于中国的城市化进程仍然在进行中，外来少数民族流动人口进入城市的数量还在增加，今天的单一民族社区，随时都有可能因为有新来的少数民族群众进入社区居住而变成多民族社区。只有把工作做在前面，持续关注和思考如何做好社区民族工作，不断展开有益的探索和创新，才能从容应对社区民族工作中不断涌现的新问题新情况。

二、当前社区民族工作存在的问题

近年来，社区民族工作的工作量和工作难度随着外来少数民族流动人口的增长逐年增加，城市社区生活中新的矛盾和问题也不断出现。根据深入社区搜集的资料及对社区工作人员和外来少数民族群众的访谈记录可以看出，现在存在的问题主要有以下几点：

（一）围绕社区外来少数民族居民产生的问题

1.社区融入度低，社会和文化对其存在排斥。城乡二元结构体制的长期存在导致少数城市居民面对外来少数民族群众往往有着心理优越感，同时由于一些负面新闻的报道，他们对外来少数民族群众有着一定的偏见和歧视。如一些地方存在外来少数民族群众租房难的问题。一些房东见到来租房的人是少数民族后就不愿意出租，认为他们往往一间房挤好几个人，租给一个人结果他的亲戚朋友都来住，喜欢闹事，不好相处。

2.社区参与积极性不高，缺乏主人翁意识和归属感。通过访谈，可以发现大部分外来少数民族群众对社区的归属感不强，认为自己只是暂时居住，社区工作和活动跟自己没有关系。他们既不关心所在社区居委会的选举活动，社区各种公共活动参加的也比较少。但当问到如果居委会积极主动上门组织他们参加社区活动是否愿意时，他们都表示愿意。在深入交谈中，他们提到其实在城市中待得越久，对城市的认同度也越增加，他们的内心希望能被城市接纳，融入社区成为城市的一份子。很大一部分的访谈对象渴望能在工作城市定居，更希望子女能在城市中与世居城市居民受同等教育，就地参加高考，希望下一代拥有更好的生活。

3.社区日常生活中存在一些实际困难难以解决。如由于语言和风俗习惯不同，他们与社区本地居民相处交流上有时会出现误解，在日常生活中容易与社区其他民族居民发生纠纷。如所在社区没有宗教活动场地，没有能过宗教生活的地方，要过宗教生活往往需要到很远的地方去，很不方便。又如信仰伊斯兰教的10个少数民族，他们的宗教信仰要求他们必须吃清真食品，但城市的学校往往不具备提供清真餐的条件，子女在城市中求学中午吃饭成了难题。特别是幼儿园，这时孩子太小不能照顾自己，为了他们中午能吃上热饭，父母必须每天去幼儿园送饭，这对两人都要上班的夫妻来说，很难做到。

4.新闻媒体宣传导向有失偏颇。访谈中，一些少数民族访谈对象认为现在新闻媒体对城市外来少数民族的宣传多以负面新闻为主，影响了他们在城市居民心中的形象，对他们在城市中的生活造成了一定影响。如的士拒载少数民族群众的事情仍时有发生。他们希望新闻媒体能用相对公允的态度看待他们，在对他们中极少数人进行批评报道的同时也应公正地宣传有关他们的正面新闻。

（二）政府基层行政机构及居委会等工作人员反映的问题

1.外来少数民族群众临时性居住多，流动性大，难以掌握情况进行服务管理。由于城市外来少数民族群众大多来自边疆地区、偏远地区及欠发达地区，文化程度相对较低，缺乏专业技能，他们在城市中主要集中在文化程度要求不高、技术含量低的加工制造业、服务业，或具有鲜明民族特色或地方特色的餐饮服务业和个体经营行业务工。由于工作性质的不稳定，他们常常在城市间或是城市内流动，居住时间短，流动性大，社区管理相对困难。

2.社区民族工作缺乏人员编制和经费支持。由于社区居委会是基层居民自治组织，没有固定的人员编制和经费。从调查的实际情况看，社区的民族工作难以做到专人负责，往往是一个人兼任多方面的工作，有些工作还是由兼职人员和志愿者负责，专业化程度低。访谈的工作人员希望能增加人员编制，加强社区服务人才队伍建设，建议按社区的大小跟人口数量适当增加工作人员数量。经费方面，由于社区服务资金来源比较单一，缺乏自我发展能力，社区服务资金紧张。在这种情况下，很多社区的民族工作长期缺乏经费支持。有时候有经费也没办法用，因为经费开支项目中不包括社区民族工作，经费无法使用。由于没有专项经费，开展工作时只能靠向上级机关申请，容易耽误工作的开展和效果。建议设立城市社区民族工作专项经费，这样申请经费时至少有据可依。随着社区民族工作任务越来越重，人员和经费的短缺必然制约社区民族工作的开展，希望能得到上级机关的重视。

3.社区工作制度不完善，职责分工不明确。由于历史原因，社区居委会虽然被定义为群众性的自治组织，但一直以来所担当的工作主要是配合政府职能部门开展行政事务，工作自主性不强。社区工作人员反映由于基层政府及派出机构与社区居委会的权责关系不清晰，很多工作到底是应该由基层政府行政组织来做还是居委会来做不清楚，让他们做他们就得做，没办法拒绝；另外，有些工作无法应对居民的问询，因为他们自己也不清楚责权的所属。再加上现在全国都在推进社区建设，社区所要开展的行政工作和学习活动越来越多，很多都要检查、评比和考核，占用了他们大部分的时间和精力，反而没有时间开展公共服务。希望能确定社区职能，减少检查、考核的次数，不要将本应属于政府职能部门的事也转嫁到他们身上。

4.城市外籍人口聚居区的出现，为社区民族工作带来了新的挑战。随着中国经济快速增长和社会开放程度加深，越来越多的外国人来到中国做生意、生活，城市中慢慢出现了外国人聚居的社区。如广州白云区SYL社区，由于附近衣服鞋子小商品贸易批发城较多，来广州做这方面出口贸易的外国人（大多数是黑人）很多聚居在这个社区。这些外国人往往有着自己的宗教信仰，如很多信仰伊斯兰教或是基督教，他们希望当地政府能为他们在中国过宗教生活提供一些便利服务。同时，他们也有着自己民族特色的风俗习惯、饮食要求，在他们与当地居民的交往互动中，不可避免地会出现一些观念冲突和矛盾问题。由于缺乏相关政策法规，如何维护外籍人口聚居社区的社会秩序、如何让他们与当地居民和谐共处，如何解决他们过宗教生活的问题，都需要社区工作者在实际工作中慢慢探索。

三、探索城市社区民族工作服务管理新思路

（一）逐步建立以社会资本为主、政府管理为辅的社区发展政策，创建社区公共服务供给新机制

虽然社区依法应该是一个实行自我管理的自治组织，但由于制度体制不完善、社区自治程度不够、社区自治组织发育不足等种种原因，现有的社区服务管理体制仍以政府主导型为主，政府既是基层社会行政的管理者又是公共服务资源的主要提供者，但随着基层社会福利保障的负荷增加，政府福利资金的缺口增大，这种模式终将与城市社区的发展需要、发展趋势不相适应，必须逐步建立以社会资本为主、政府管理为辅的社区自治服务管理模式，从强政府、弱社会的治理结构向着小政府、大社会的治理结构努力［4］。一是要改革社区体制，明确职责分工。如开展深化基层社区管理体制改革，探索建立社区行政事务审批准入制度，逐步理顺基层政府及派出机构与社区居委会的权责关系，健全少数民族信息登记制度、扶贫帮困制度、联谊走访制度、处理突发事件制度等社区民族工作相关制度，优化社区服务的制度环境，确保开展社区民族工作有章可依、有规可循。二是要培育各种社会组织参与社区管理。一些政府暂时不能放开的社区行政职能，可以通过政府向社会组织购买公共服务的形式，逐步将政府社区行政管理职能转交给社会组织。三是要广泛开展社会组织服务民生活动。通过发动社会力量，筹集社会资金，搭建社会组织资源配置平台，发挥社会组织的资源优势和积极作用，鼓励社会组织积极承担社会责任，组织社会组织和志愿者开展社区服务民生活动和社会公益活动，大力推动和谐社区建设。四是引导扶持志愿者队伍建设。志愿者是社区建设的重要队伍力量，很多城市社区已经建立了志愿者服务站，为社区居民提供扶贫帮困、老年帮扶、残疾人救助、青少年教育、就业援助、医疗卫生等多方面的服务，极大地提升了社区社会福利服务水平。志愿者队伍为政府分担了其公共服务事务责任，是社区服务管理体制中不可缺少的一部分。

（二）淡化户籍人口和非户籍人口的区别，模糊社区民族工作的特殊指向性，实现基层公共服务均等化和全覆盖

要做好社区工作，必须以人为本，注重人性化的服务和管理。而要做到以人为本，首先就应该淡化城市户籍人口和非户籍人口的区别，对社区居民一视同仁的提供公共服务，实现基层公共服务均等化和全覆盖。当然，工作中重点关注社区中的弱势群体（如老年人、儿童、残疾人、外来务工人员、下岗失业人员等），不能说是有所偏向，而是人文关怀的体现。同理，要做好社区民族工作，也应该模糊社区民族工作的特殊指向性，将其融入到社区日常工作中去。在实际工作中，不要太过强调民族工作的特殊性，将少数民族群众当成特殊团体来对待。因为这样显得少数民族群众与其他社区居民不同，容易让他们感觉自己被排斥、被隔离在社区之外。因此，一是应该将社区民族工作当成社区日常工作的一部分来做，在日常交往中不着痕迹地引导城市外来少数民族群众融入社区生活。如通过各种文体娱乐活动，自然地邀请社区内的少数民族群众参加，促进民族间的相互交流、和谐共处。二是可以在外来少数民族群众数量较多的社区拓宽社区居委会参选范围，允许外来少数民族流动人口参加居委会选举，并可分配一定比例的居民代表名额给外来少数民族群众，保障他们的选举权益。

（三）加强宣传力度，为少数民族群众提供信息渠道和交往途径

在调查中发现，访谈的社区少数民族居民很多对社区居委会、街道办的工作职能和范围不太了解，遇到问题时不知道事情归谁管、该怎么做。针对这种情况，一是可以设立文化宣传栏或知识长廊作为宣传阵地，用生动活泼、通俗易懂的方式宣传我国民族政策、普法知识教育、社区针对少数民族提供的便民办事服务等，让少数民族群众能及时得悉社区民族工作动态及近期社区文娱活动安排，积极鼓励他们参与到社区活动和社区管理中来。如广州市创新民族工作特色社区建设方法，根据社区内的历史文化资源，建立了好几个藏身社区内的少数民族微型博物馆（如满族、回族微型博物馆等）。这种独具特色的文化宣传形式成为广州市民了解少数民族历史文化风俗习惯的窗口，每天都有不少市民和游客前往参观，效果很好。二是可以印制社区民族工作服务指南小册子放在社区居委会办事大厅里，方便社区居民了解社区的规章制度、办事程序等。三是可以定期举办各种丰富多彩且具有少数民族特色的民族文化、文体活动。如民族团结联欢文艺晚会、社区居民趣味运动会、少数民族歌唱大赛、少数民族才艺表演等活动，促进各族群众的互相交流、和谐共处。四是可以成立由社区居民组成的文艺宣传队、体育健身队、特色舞蹈队等，积极鼓励社区少数民族群众参加，增进社区居民与少数民族群众的沟通了解，增强社区居民的邻里感情。

（四）创新工作方法，关爱帮扶遇到困难的少数民族群众

随着社区外来少数民族群众越来越多，新问题新情况也会不断出现，社区工作人员应根据少数民族群众实际需求简化办事程序、创新办事方法，想群众之所想，急群众之所急。一是可以在社区服务大厅专门开设“少数民族服务窗口”，帮助他们解决由于居住地域变更带来的一系列如子女入学、工商办证、福利保障等方面的困难。二是可以通过开通“少数民族帮扶热线”、设立少数民族法律援助站等方式，倾听少数民族同胞的诉求，免费为有困难的少数民族群众提供咨询和帮助。三是可以经常上门走访，了解社区少数民族群众工作生活现状，为遇到困难的少数民族群众排忧解难，帮助其尽快适应新的生活环境。如可以联系社区辖区内的企业开展帮扶工作，介绍少数民族失业群众到企业就业，与少数民族贫困学生开展结对帮扶。四是可以定期举办社区少数民族代表座谈会，了解社区少数民族群众近况，鼓励引导他们参与社区建设，发现矛盾纠纷时尽量将矛盾纠纷化解在萌芽状态。五是针对外国人聚居社区，可以在社区办事大厅设置一个对外服务窗口，加强对外籍社区居民的服务管理工作，让他们也能感受到自己是社区的一分子，遇到困难时也有着咨询和求助的渠道。

（五）加强信息管理，建立少数民族流动人口信息采集统计和信息交换共享平台

由于流动性大，过去社区居委会对本社区的外来少数民族群众人员信息往往掌握得不够全面、不够及时，这容易导致社区民族工作的盲目性和缺乏效率。社区应长期坚持对社区少数民族人员信息登记建档，建立少数民族流动人口信息资料库，完善区域互动协作机制，与国安、公安、民政等部门加强联系，建立少数民族流动人口信息交换共享平台。在掌握居民信息的基础上，搭建社区民族事务服务平台，协同民政部门，将少数民族服务延伸到基层，完善社区少数民族服务内容，有针对性的开展服务管理工作。

（六）加强社区民族工作人员意识教育和素质培训

在政府职能转型期，政府主导的社区服务管理模式下，具体民族工作开展必须依托政府基层行政部门、居委会及其他基层社区组织工作人员的共同努力，为此加强社区民族工作人员队伍建设势在必行。这里的社区民族工作人员主要指两方面的人员：政府基层行政部门、居委会及其他基层社区组织的工作人员和少数民族群众骨干代表。社区工作任务繁重、工作量大，社区民族工作只是其中一个方面，这导致一些社区工作人员没有认识到搞好社区民族工作的重要意义，工作中不够重视。因此在缺乏足够的人员开展工作的情况下，更应加强现有社区工作人员自身的学习，不定期开展民族工作意识教育和素质培训，提高他们的业务水平。同时，作为外来少数民族群众中的一份子，少数民族骨干代表既熟悉本民族的风俗习惯、宗教信仰，也了解社区少数民族群众的心理和诉求，他们在社区民族工作中有着天然优势和特殊作用。应在城市多民族社区内发掘少数民族群众积极分子，培养少数民族群众骨干代表，鼓励欢迎他们参与社区民族工作相关会议和培训，激发他们的主人翁意识，发动他们积极参与社区民族工作方面的议事、献策和决策，特别是要发挥他们在维护民族团结、保障社区和谐共处、处理涉及民族因素的突发事件方面的重要作用。

［1］国家民委,民政部.关于加强新形势下社区民族工作的意见［EB/OL］.［2013-11-12］.www.baike.baidu.com.

［2］高永久.西北少数民族地区城市化及社区研究［M］.北京:民族出版社,2005:28-39.

［3］于燕燕.中国社区发展报告(2010)［M］.北京:社会科学文献出版社,2011:2.

［4］单菲菲.城市多民族社区管理模式研究［M］.北京:中国社会科学出版社,2011:83-85.

Initiatives for Promoting Ethnic Minorities Work of the Urban Communities

FU Xiao-hua
（Guangdong Institute of Ethnic and Religious Studies Guangzhou 510180,Guangdong,China)

Urbanization intensified the migration of population to the cities,more and more ethnic minority has merged into the cities,it leads to the urban community transforming to multi-ethnic.The urban community has become a significant place for interaction among all ethnic groups,the workload and difficulties of communities increase over year by year.Therefore,the improvement of urban communities has a significant impact to promote national unity,and create a harmonious society.In order to explore the more feasible and orientated ideas,we need to understand the characteristics and significance of the ethnic serving of urban community,summarize and analyze the difficulties and problems encountered in the practical work.

urban communities;ethnic minority work;population mobility

D633.1

A

1007-5348（2014）05-0057-05

（责任编辑：宁原）

2014－04－12

付晓华（1983-）女，广西桂林人，广东省民族宗教研究院助理研究员，主要从事城市少数民族、少数民族文化研究。