地方政府职能模式变迁的温州探索

魏 涛

（温州行政学院 公共管理学部，浙江 温州 325038）

改革开放以来，温州人民发扬艰苦奋斗的创业精神，在资源相对比较匮乏、国家投入不足的情况下大胆创新，探索形成了举世瞩目的“温州模式”，推动着温州经济社会的迅速发展，实现了温州从“生存命题”向“发展命题”的历史性跨越。然而进入21世纪以来，温州经济一改往日高歌猛进的势头，转而呈现出增速持续下滑的态势，企业普遍面临“融资难、投资难、盈利难”等诸多问题。针对发展中出现问题，温州积极采取有效措施，以建设服务型政府为取向努力打造“有为政府”，以期改善经济社会发展环境，努力争创体制机制新优势。

一、有为政府：政府职能模式变迁的温州探索

温州模式在形成过程中政府所表现出来的“无为”，已经成为人们的共识。毫无疑问，政府“无为”一定程度上弱化了市场体系发育、市场秩序扩展的政策性阻滞，为民营经济的崛起与发展注入了活力。随着经济形态由初级市场经济逐渐向现代市场经济过度，温州顺势而为，积极打造“有为政府”，努力实现政府管理活动的“有所作为”。

（一）科学制定温州未来发展的战略目标

在科学分析温州发展所面临的新形势、新任务、新挑战的基础上，立足于温州发展全局，提出了建设“三生融合·幸福温州”的发展战略目标。温州未来发展的目标就是要实现生产、生活、生态的融合发展，把温州建设成为环境优美、经济发达、文化繁荣、生活富裕的现代化国际性大都市。“三生融合·幸福温州”的发展战略体现了以特色提升竞争力、以优势推进新发展的战略思维，对于推动温州经济逆势回升、实现温州的全面发展、长远发展和科学发展必将产生极为深远的影响。

（二）积极创设良好的政务环境

改善发展环境，既要治本又要治标。有效缓解经济发展面临的各种障碍，最为关键的因素之一就是要进一步优化政务环境。为此，温州不断完善管理措施，加大对政府自身的监管力度。

1.创新干部激励机制。2011年1月下发《中共温州市委、温州市人民政府关于成立温州市考绩委员会和印发《2011年度县（市、区）考绩法》、《2011年度市直单位考绩法的通知》，温州开始实施新的“考绩法”。“考绩法”加大了考评结果运用的力度。一是对于年度考核排名最后两位的领导干部，由市分管领导进行谈话，连续两年排名后两位的，将启动组织调整动议；二是以考绩法的年度考核结果为依据，从考核先进单位和先进个人中分别以“考绩择才”、“赛场选才”和“挂牌招才”等形式选拔一定数量的领导干部。

2.强化行政责任约束。2010年4月，温州在浙江省率先推行行政败诉案件责任追究制度，对因越位、缺位、错位导致的行政败诉案件的责任领导进行责任追究。2013年9月，再次出台《温州市损害经济发展环境行为问责暂行办法》，以防止和减少损害经济发展环境行为的发生。上述责任追究制度的实施，在温州产生了较为广泛的积极影响，对行政不作为、乱作为产生了一定的制约作用。

3.开展效能督查、建设活动。转变机关作风，提高行政效能，改善发展软环境，温州一直在进行着各种尝试。成立“转作风、优环境”专项活动领导小组办公室，深入开展效能督查、建设活动。实施“即办制”，狠刹“该办不办、拖延迟办、推诿扯皮”等行政机关陋习。

4.严格控制三公消费。温州公车改革首先从市属国有企业开始，2011年9月市两办印发通知，要求取消了市属各国有企业中非生产经营性公务用车，半年后，车改范围逐步扩大到市级机关和事业单位。在公务接待方面，温委办发［2012］80号文件作了明确的规定，提出实行“三严四禁”的接待制度，严格规范公务接待行为。继公车改革和公务接待改革之后，温州又在因公出国出境上大做文章，于2012年11月出台了《温州市党政干部因公出国（境）管理五项制度》，分别从计划控制、任务审查、公示公开、动态监督以及责任追究等方面对出国出境行为进行规范约束。

（三）加快推进服务型政府建设

1.持续深化行政审批制度改革。温州清醒地认识到，深化行政审批制度改革，释放市场活力，强化公共服务是推动温州转型发展的根本出路。近年来，温州加大了行政审批制度改革的力度：行政审批事项从2000年的1 467项削减到目前的687项；市直部门的审批职能得到归并整合，提高了审批事项的集中度，市本级的审批事项集中率从2011年的62%提高到目前的92%；审批流程不断优化，审批时限缩短到原来的1/3左右；加强了中介机构服务和管理；积极推进中心镇（功能区）、社区便民服务中心规范化建设。

2.大力推进政府管理体制改革。从2010年开始，温州再次推进城市建设管理体制改革，按照“建管分离，政企分开，重心下移，责权下放”的原则和“责权利相统一，人财事权相配套”的要求，实行“条块结合，以块为主”的城市建设管理模式。与此同时，在行政区划调整上也进行了积极探索，如对原有的290个乡镇（街道）进行归并整合，打造1 650大都市新格局，启动功能区建设等。在城乡社区管理体制改革方面，采取“转并联”方式把原来5 405个村整合为691个农村新社区，初步形成了以“镇（街道）——社区”两级为主体的基层组织架构和治理体系。

3.积极培育、规范社会组织。社会组织是实现社会良性运行的重要基石。截至2011年底，温州全市共有社会组织4 118个，其中社会团体1 806个，民办非企业单位2 312个，每万人拥有社会组织数4.51个。为了进一步培育和规范社会组织，出台了《关于加快推进社会组织培育发展意见》及七个配套文件，通过减免开办资金等措施降低社会组织登记准入门槛，以多方位的扶持政策加大公益类、经济类、公共服务类社会组织的培育发展。

4.努力拓展经济社会发展的空间平台。温州认为，拉开城市框架、优化空间布局，是实现温州转型发展的重要举措。为此，积极开展瓯飞工程建设，缓解温州转型发展的瓶颈制约。瓯飞工程的重点范围包括龙湾二期、丁山三期、瓯飞一期和瓯飞二期等区域，面积近400平方公里。瓯飞工程计划投资280亿元，围垦出13.3万亩土地，远期目标将围垦出55.9万亩。

5.创新维护金融秩序。民间资本多，但投资难；小微企业多，但融资难；这是近年来一直困扰温州转型发展的一大障碍。“两多两难”所引发的民间借贷往往会带来一定的信贷风险，进而影响着社会及经济的稳定，2011年温州民间金融风波的爆发印证了这一点。金融风波过后，温州就着手筹划民间金融改革，将《温州金融综合改革实验区总体方案》和《1＋8金融改革创新方案》上报国务院。2012年3月28日，国务院常务会议批准了总体方案，并决定在温州设立金融综合改革实验区。开展金融综合改革，对于规范民间资本健康发展、强化民间资本服务实体经济具有十分重要的意义。

二、“有为政府”建设的温州启示

从未来发展定位到角色功能创新，从行为过程优化到治理方式变革，目前，温州正致力于建设有为政府。有为政府建设的温州探索，给我们带来了许多启示。

首先，在政府转型发展上，有为政府应当优位于有限政府。近年来，关于政府职能的争论从来没有停止过，争论的焦点主要集中在政府职能的边界问题上，从而也形成了几个较为鲜明的观点派别：其一是坚称应该缩小政府职能发挥的范围，尽可能地发挥市场作用，持该种观点的占据主流；其二是应该扩大政府职能发挥的空间，由政府这只无形的手进行行政干预以矫正市场失灵，从而实现某种社会福利函数的最大化；其三就是中庸者，他们常用一句话来概括政府职能的边界定位问题，即“政府的归政府，市场的归市场”，事实上，这是一句放之四海而皆准的无用论断，因为无人能说得清楚政府职能的边界究竟在哪里。既然有争论，那就只能说明有限政府建设还是一个学术难题，既然理论上都无法行得通，那么在实践上也更难以有可操作之处。当然，在此也并不否认政府职能有限发挥的重要性。但是，进入新世纪以来温州发展的现状告诉我们，单纯地追求政府职能的有限发挥也会带来难以逆转的危机。

其次，有为政府建设是实现经济社会转型发展的必要前提。经济社会转型发展不仅是温州面临的迫切问题，同样，也是全国各级地方政府都必须面对的现实问题。推进经济社会转型发展有赖于政府积极发挥作用。其一，“政府既是制度的主要供给者和制度创新的关键主体，同时又构成市场主体和公民社会发育最重要的制度环境。”［1］其二，政府是推动社会进步和经济发展的主导力量。政府主导的行为模式，造就了在社会、经济发展战略和公共政策的制定与实施中政府发挥着决定性作用。如果政府制定的战略、采取的政策有利于促进社会、经济转型，就可以顺利推动社会、经济的转型发展。其三，政府手中掌握着规模庞大的公共资源，担负着公共资源的最终配置责任。公共资源配置到何种领域、以何种方式配置，是经济社会能否转型发展的重要决定性因素。如果政府能够合理配置资源，重点解决好社会、经济转型问题，社会、经济转型发展也就有了基本的保障。

最后，评判有为政府的价值标准应该看政府的行政行为是否促进了当地经济社会的进一步发展。温州推进有为政府建设，是有着其特定的现实背景的。在改革开放的前20年，温州凭借特有的体制优势取得了经济的迅速腾飞，经济增速连年位居全省第一，同时也成为中国民营经济发展的标杆。随着“体制落差”的逐步减少，温州在民营经济发展上的体制先发优势明显失去，同时，土地稀缺、人才缺乏与社会消费力低等要素构成的投资环境成为民营经济发展的巨大障碍，不仅外来投资减少，而且大量本地企业也纷纷外迁、大量资金流向外地。另外，一直以来，温州的社会综合发展水平也始终处于较低水平，各项指标基本位于全省末尾。经济社会发展滞缓的双重压力迫使政府重新审视政府在经济社会发展过程中功能认知。因此，近年来温州一改往日的“无为”形象，以有为政府建设为取向，以角色功能重构、运行过程优化、治理方式创新等为路径，构建积极有效的政府与经济社会之间的互动关系，从而推动经济社会的持续快速发展。温州有为政府的建设实践表明，真正的“有为政府”应该是政府的各项行政行为能够给经济社会发展提供一个健康的发展环境，能够有效促进经济社会的进一步发展。

三、深化有为政府建设的可能路径

当前，中国已普遍进入以政府转型推动经济社会转型发展的重要历史阶段，深化政府改革，推进有为政府建设，已成为经济社会持续健康发展的重要突破口。建设有为政府，积极破解经济社会转型发展的体制机制性障碍，关键是要找准着力点和突破口。

1.以服务型政府建设为核心，进一步明晰政府的角色职能。以贯彻落实十八大以及十八届三中全会精神为契机，加快推进服务型政府建设，切实理顺政府与市场、政府与社会的关系。凡是市场能够发挥作用、社会能够“自理”的领域，政府都应当坚持“有所不为”或者“无为”，只有当市场机制对资源的配置出现无效、社会不能“自理”时，政府才有介入的必要，但应尽量避免对微观活动的过多干预；凡是在政府行为具有明显的比较优势的领域，政府都应该积极作为，努力创造经济社会发展的良好环境，但强调政府有为，并不意味着政府的行为没有边界，可以涉足任何一个领域，也不意味着可以胡乱作为，僭越各种规则底线。

2.以深化行政审批制度改革为抓手，积极推进政府管理方式的创新。深入推进行政审批制度改革，按照“凡公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都要退出；凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项，一律不设前置审批”的原则，进一步缩减审批事项，努力推进行政审批事权下放，创新行政审批方式，优化行政审批流程，实现行政审批标准化。同时，要进一步加大对社会组织的培育力度，引导中介组织承接政府转移出来的部分职能，推动政府向社会组织购买服务。总之，政府要通过管理方式的创新大力提高公共服务的针对性和有效性。

3.以规范经济社会秩序为目标，大力推进法治建设。法治建设是一项全面、长期、系统的大工程，当前法治建设的重点任务是紧紧围绕“经济社会转型发展”这一主题，切实规范政府行为，促进政府依法行政；大力推进民主法治社区建设，真正实现社区居民的自我管理、自我教育、自我服务、自我监督；维护法律和制度的权威性，严格、公平执法，破除“重人情轻规则、办事习惯找关系”的陋习，通过法治制度来规范和引导市场主体的行为，为健全规范的市场秩序提供强有力的法律保障。

4.积极创设良好的社会舆论环境。良好的舆论氛围有利于提振投资信心，提高居民安全感，能够在一定程度上提高经济社会发展的区域竞争力。因此，要正确认识和充分发挥媒体舆论的重要作用，积极引导媒体正面宣传报道经济社会发展中出现的典型案例，及时纠正各种妖魔化的解读与炒作。同时，政府要善于运用各种媒介向社会传递信息，以及倾听民意，以互动交流来增进官民之间的互信，以互信来创设良好的经济社会发展的舆论环境。

四、余论：建设“有为政府”需谨防“有组织的不负责任”

众所周知，在计划经济体制下，我国政府是一个无所不包的全能政府。全能主义受到了广泛的质疑，但事实上，我国在过去几十年时间里实现的经济高速增长仿佛正印证了政府在经济发展中的功能和角色。诚然，仅用几十年的时间走完了西方发达国家上百年的路，但这不能成为全能政府存在的理由。滥觞于20世纪40年代的公共选择理论认为，政府活动的结果未必能够校正市场失灵，其干预活动本身极有可能产生高度扭曲，甚至造成更大的资源浪费。再者，基于专业化分工的传统官僚体制，因其无法提供充分的激励机制以及鼓励其组织成员有效率地做好分内工作，再加上其不断地扩大预算的冲动，所以政府本身就会导致组织成本过高，社会效益受到抑制［2］。市场领域，政府会出现失灵现象，在社会领域，政府亦便如此。

其次，政府在履行自身职能、增进公共利益的同时，客观上在不断地制造着制度化的风险。政府作为掌握公共权力的实体，实现整个社会的公共利益是其至高无上的政治追求。政府追求公共利益的活动直接体现在政府的规范体系和政府管理活动中。政府的规范体系内在地包含在政府的管理机制之中，是由法律法规和公共政策体系提供，因而是通过政府制度的构建确立起来的［3］。然而，政府并不是全知全能的，由于自身无法克服的有限理性，政府所制定的各类制度、政策在规范市场和社会行为、促进其稳定与发展的过程中，也同样产生了“副作用”，即制造了制度化的风险。从注重经济总量的增长所引起的生态环境的巨大破坏到城乡二元制所导致的农村发展滞后，再到贫富差距导致的阶层断裂，无不体现着政府行政管理活动的“制度化风险。

再次，政府的自利性致使政府责任在主观上的缺位。政府的公共性既是政府赖以存在的合法性基础，也是千百年来人们孜孜不倦的追求。在计划经济体制下，不存在政府自利性的生存空间。但是，在市场经济条件下，随着利益格局的多元化，政府的自利性也随之而产生。政府利益立场的自利性势必会造成政府在实施公共事务管理活动过程中首先保证自身的利益，因而最终导致政府责任的主观性缺位。

［1］陈剩勇.政府创新、治理转型与浙江模式［J］.浙江社会科学,2009(4):34-42,50,126.

［2］彼得斯 B.政府未来的治理模式［M］.北京：中国人民大学出版社,2001:25.

［3］谢庆奎.政府学概论［M］.北京：中国社会科学出版社,2005:122.