指标代理法:农村低保对象瞄准新机制*

李春根 应 丽

(江西财经大学财税与公共管理学院，江西 南昌，330013)

一、引言

低保对象认定是农村低保工作的核心环节。只有准确认定低保对象，才能确保这项民生实事真正落到实处，才能确保困难群众的基本生活真正得到保障，也才能确保“应保尽保”的制度目标顺利实现。到目前为止，各地建立的农村低保对象认定方法成效如何?在实施的过程中，是否做到了程序明确、操作规范、方法简便，是否保证了公开、公平和公正?实践表明，各地建立的农村低保对象认定方法存在一些问题与不足:农村低保对象瞄准率低，“人情保、关系保”、“骗保”现象时有发生等。本文通过系统分析各地区农村低保对象评价方法，并结合中部地区某县的具体做法，对我国农村低保对象瞄准机制进行完善。

农村低保对象认定问题备受学术界广泛关注。崔树义、刘朝立(2009)认为，农村低保对象认定存在两大问题:一是农村居民收入界定困难;二是低保对象确定中存在不规范、不公正和不公平现象。[1]何银花(2012)认为，差额补助法造成隐性收入难以核实，缺乏规范的退出机制导致低保金失去了应有的效用。[2]张时飞、唐钧(2007)通过对辽、冀两省的调研，指出农村低保对象认定工作条件的滞后是造成低保对象认定问题的主要原因之一。[3]凌文豪、梁金刚(2009)通过对河南省安阳市某村的实证研究发现，农村低保对象瞄准机制问题主要是:人情保、应保未保及骗保问题，造成这些问题的原因主要有三个方面:一是农村家庭收入计算方法不科学;二是农村最低生活保障对象瞄准程序不规范;三是监督反馈机制不畅通。[4]综合农村低保对象认定研究表明，低保对象认定是农村低保制度中的最基本问题，也是最重要难题。探求农村低保对象认定新机制是推动农村低保制度有效运行的保障，是做好农村低保工作的关键。

二、农村低保对象确定方法评价及瞄准率分析

(一)典型农村低保对象确定方法

1.河北做法

河北廊坊市三河区对于低保对象的认定，打破了传统的只看收入的方式，针对造成家庭生活困难的两方面原因——“收入少”和“支出大”，实行收入与支出对比看的“收入、支出比例”认定法。[5]该方法将家庭年均的支出额(如购买生活必需品的支出、子女教育支出、水电费支出、医疗支出等基本的、必需的支出，对于购买高档消费品等非必需支出不予纳入支出总额的核算范围)比上年均收入总额，得出一个比值，比值超过设定警戒线的家庭将被纳入低保范围。比值越高的家庭，表明生活越困难，越有优先获得低保资格的权利。

2.莆田市社区提名法[6]

福建莆田市采用“社区提名法”进行低保目标定位，即由社区以当地民众认为是公正、公平的方式鉴别出适当的社会救助受益者。一般包括以下程序:提交申请材料;村委会初审(召开民主评议:由村委会成员、村民代表及其他人员组成);张榜公示并作出初步审议;乡镇政府审核;县民政部门审批。村委员会主要承担对低保申请对象的家计调查，乡镇人民政府主要负责复审、上报，而县民政局一般在有举报的情况下才介入家庭收入核定工作。对于农户收入，基本上采取“民主选举穷人”的办法进行。

3.贵州做法[7]

贵州农村低保对象的审核审批严格按照“三环节十步骤”(申请核评、审核、审批三环节，申请受理、调查核实、民主评困、一榜公示、经办机构审查、乡镇政府审核、二榜公示、县级民政部门审批、三榜公示、待遇批准十个步骤)的程序开展。贵州省采用“直接认定法”进行低保对象认定。“直接认定法”是通过对家庭成员劳动力状况、身体状况等因素的考查，将无劳动能力、无生活来源、无法定扶养义务人的老年人、未成年人、残疾人;因疾病、残疾、灾害等原因造成生活困难的人员等典型人群直接划入低保人群。另外对于符合低保条件，却因与村干部关系不好未纳入低保的，政府采取“直通车”方式直接审批。

在保障对象、标准的划定上推行“核查明显收入、分类划档、按档救助”的方式，以核查家庭明显收入为主，充分借助村民“民主评困”和“三榜公示”等措施确保合理界定保障对象身份。根据家庭的贫困程度将保障对象划分为三类，补助水平相应分为五个档次。其中一类保障对象是无劳动能力、无生活来源又无法定赡养人、抚养、抚养义务人的老年人、残疾人或者未成年人;二类保障对象是家庭主要劳动力因病、因残丧失劳动能力造成家庭基本生活常年困难的特困家庭;三类保障对象为因其他原因造成家庭基本生活常年困难的家庭。[8]

4.辽宁做法[9]

辽宁省在农村低保对象的界定上，规定辽宁省夫妻一方持有本省农业户口，其配偶及子女为外省市或本省其他县农业户口，在现居住地定居1年以上的农村困难居民，可申请享受当地农村低保待遇。

在家庭人均收入核定方面，辽宁省规定家庭年总收入包括家庭经营性收入、工资性收入、财产性收入、转移性收入和其他收入。实际操作是:一是对农村家庭种、养殖业收入标准设定一个浮动幅度，由乡(镇)根据本地实际自行确定。如桓仁县把不同农作物的亩产分别设定为:玉米350公斤～500公斤、水稻400公斤～500公斤、大豆120公斤～150公斤，各家各户的具体产量由乡(镇)和村来最终确定;二是在核定农村低保家庭收入时，普遍遵循“宜粗不宜细、就低不就高”的原则。如苏家屯区规定，鸡、鸭、鹅等禽类收入以每只5元计算，10只以下不计收入;三是评估标准的具体实施，充分考虑了贫困家庭的劳动能力、管理水平和投入成本等因素对收成的影响。苏家屯区规定:正常年景耕种管理的农户，按2004年市场平均价格计算，每亩水田扣除所有成本收入为400元，旱田扣除成本每亩纯收入为300元。而贫困家庭纯收入执行的标准为:水田每亩300元～400元，旱田每亩为200元～300元之间。

除以上特色做法外，部分地区在开展农村低保工作时，采用“轮流坐庄”的方式确定农村低保对象。[10]这种方法完全抛开了“低保”保贫困的原则，即便是老幼孤寡病残者这些有特殊情况的对象，只要被确定为农村低保对象，下一年便不能享受“低保”资格待遇，而对于没有享受到“低保”的家庭，则不分贫富下一年均有资格成为享受“低保”待遇的对象。有些地区则考虑到“低保金”的有限性、“低保”申请者众多以及“低保”对象的难以确定等客观情况，同时“低保”对象的确定采取名额分配制容易引起村民不满。因此，采用“均分低保金”的做法，把“低保金”平均分配给每一个村民。[11]如某农村就存在采取直接将乡里分下来的低保金全村平均分配的情形。低保对象名额仍按要求上报，但是低保金直接由村里平均分配。这种做法看似公平，却完全违背了“低保”制度设立的初衷。

(二)农村低保对象认定瞄准率分析

农村低保对象认定瞄准率，是在农村低保对象认定工作中，通过一系列的制度措施或实施方法对低保对象进行甄选，最终确定享受农村低保救助的对象中不存在“错保”、“漏保”和“骗保”等问题的概率。农村低保对象瞄准率主要包括三个方面:第一，符合标准的低保户是否都纳入了农村低保;第二，所有的低保户是否都符合低保标准;第三，已确定的农村低保户最终是否得到了低保资金保障。[12]根据2012年《全国社会保障资金审计结果》显示，一些地方仍存在“错保”“漏保”“骗保”等问题，全国低保对象瞄准率为96%。针对低保对象瞄准率问题，民政部强调，要进一步完善认定条件，规范审批程序，健全工作机制，加强动态管理，完善农村低保对象瞄准机制，提高最低生活保障对象瞄准率，将有限的社会救助资源投入到最需要救助的人群当中。“错保”“漏保”“骗保”等问题的存在表明，在我国现行瞄准机制下，具体实施低保对象认定方法的过程中存在一些问题与不足:

1.程序复杂，操作不规范，公正性低

国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知(国发〔2007〕19号)中要求，建立农村最低生活保障制度，按属地进行管理，各地要做到制度完善、程序明确、操作规范、方法简便，保证公开、公平、公正。通过对典型农村低保对象认定方法的分析，发现一些方法程序繁琐、操作复杂、需耗费大量的人力和物力，影响低保工作的有效开展。如一些地方村级民主制度如不健全，村干部常常通过主观判断低保对象家庭收入情况，容易导致“关系保、人情保”出现，降低了农村低保对象认定的公正性和科学性。又如有的地方采用六道严格的决策程序，名单确定环节较多，需要多次组织工作人员开展，可减少投票表决拟定名单环节。同时，低保对象名单不能只通过村支两委投票、党员大会审议方式确定，这种方式具有方法简单，主观性强的缺点，容易造成“关系保、人情保”现象。而且操作不规范，没有明确指出，申请人与低保经办人员和村(居)民委员会成员有近亲属关系的，应进行单独登记。

2.农民家庭收入核算困难

农村居民收入具有不稳定性和多样性，收入难以货币化，因此，在家庭收入核算方面存在较大困难，容易产生虚报、瞒报、甚至伪造家庭收入的情况，也会产生基层人员核算错误的现象。虽然各地都提出了不同的方法来测算收入，但是直到目前为止仍然没有一个方法是尽善尽美的。如:辽宁省在收入核算上，由乡(镇)根据本地实际自行确定，对当地的农业生产资料进行价格规定，再根据农民所拥有数量进行计算。一方面，该种方法具有较大的主观性，农作物收成与气候、土壤、农作物品种、家庭的种植技术等方面紧密联系，每个家庭收成不一样，难以简单进行收入定位，具有较大的随意性;另一方面，此种方法较为复杂，实际操作难度大，认定方法不经济，需考虑物价等各种因素，工作人员难以计算且容易产生误差。

3.“关系保、人情保”现象比较突出

各地农村低保对象认定工作中，普遍的做法都是由村委会进行初审，然后由乡镇政府进行审核，最后交由县民政部门审批。这种做法容易产生村委会干部权力寻租行为，优亲厚友，滋生腐败现象。同时，也造成各种拉选票、托关系等不公平现象出现。不仅影响了基层政府官员在人民群众心中的形象，而且扭曲了农村低保对象认定工作的公平性。同时，这一现象侵占了农村低保对象指标，“应保未保”现象时有发生，使生活更加贫困或处于同样贫困状态的家庭得不到政府给予的必要的救助，不能有效地解决农村贫困群体温饱问题。如贵州省一些地方采用“以资金定人数”的做法，即先预计能筹集多少低保资金，然后确定人数，最后确定低保标准。这种做法容易造成实际需要救助人数与获取低保金的人数不一致，无法做到“应保尽保”，从而与低保制度目标相背离。

4.缺乏严格的病、残低保人员审核程序，低保退出机制不完善

低保人员申请中，因病因残人员所占比例较高。从各地的审批情况看，对因病因残的审核程序较弱，没有执行严格的审核程序，基本上只是通过表面的观察或申请人简单的自我表述，申请者并未提供相关的病、残证明。这也就容易促进一些低保申请者弄虚作假、骗取低保的行为，影响低保对象认定程序的公平性和公正性。低保退出机制不够完善，无法做到“应退尽退”。在农村低保对象管理上，农村网络化、信息化相对滞后，难以做到及时有效地对低保对象收入进行跟踪。同时，除了低保金的领取外，低保对象还可以享受附加的多项救助和福利项目。这不仅导致低保“退出难”，而且助养了一批“懒汉”。

三、“指标代理法”在提高农村低保对象瞄准率的功效与实践

(一)“指标代理法”的内涵和特征

1.“指标代理法”的内涵

“指标代理法”是在收入和消费相关的指标基础上，包括就业、教育、健康、家庭结构、房屋质量等方面，设置的一套用基本生活指标来量化农民家庭贫困状况的方法，也即六项评估法。六项评估法中包括六大项、60多小项，每一项都与农村贫困家庭的生活状况相关，并对应不同的分值。“指标代理法”设置的变量指标主要涵盖以下内容:

一是家庭成员特征:包括家庭成员劳动能力、健康状况、教育程度等;

二是家庭收入特征:包括家庭成员职业状况、经营性收入等;

三是家庭支出特征:包括家庭成员日常生活消费情况、家庭负担情况(包括子女就学、重病人、残疾人等)等;

四是家庭财产特征:包括家庭固定资产(包括拥有的房屋、土地、山地等)、耐用消费品种类(家用电器、机动车等)。

“指标代理法”在实施的过程中具体包括两个步骤:一是入户调查，根据家庭实际情况找到对应的项目，并计算出分值，最后加总得出该家庭贫困状况分数;二是民主评议，对每户申请对象进行民主投票，并计分。最后将家庭贫困状况分值与民主投票分值加总，按分值高低进行排序，确定最终的低保对象。

2.“指标代理法”的特征

一是变量指标涵盖面内容全面，基本涵盖了家庭生活的各项收支情况。变量指标中家庭成员的劳动能力和职业状况基本反映了家庭成员的土地收入和务工收入，也就基本涵盖了一个家庭的收入特征;家庭负担情况和用电基本反映了一个家庭的支出特征。

二是降低家庭收入核算难度。对家庭收入的核算，指标代理法采用的是一种定量的方法，将家庭收入情况分项列出，进行评估打分。与“收入核查法”等其他方法相比较，具有成本低廉、方法简单，可操作性强，易于理解和计算等优点，解决了农村家庭收入核算难问题。

三是听证评议，民主投票，确保公正性、公平性和公开性。“指标代理法”不是简单的建立评估指标来确定低保对象，在实际操作中，它与民主听证评议等办法相结合，相互制约，互为补充，相辅相成。农村低保民主听证评议代表由30人组成，随机抽取11人以上的单数代表参加听证评议。对在保对象和申请对象进行表决，确保评议的公正性、公平性和公开性。

四是采用二维分析法，提高低保对象瞄准率。二维分析法，即将入户调查评估得分与民主投票得分进行加总，按各占50%的权重进行综合计算，低保对象由高分到低分进行排队，实行末位淘汰制。这种方法提高了低保对象瞄准率，使筛选对象更为准确，也保障了低保对象类别的划分，使保障金额审定更为合理。

(二)“指标代理法”在提高农村低保对象瞄准率的实践和功效

“指标代理法”是我国中部地区某县为克服农村低保动态管理中出现的问题，经过不断地实践、探索和完善而总结出的农村低保对象认定方法。该方法所设立的评估项，既对收入贫困型家庭进行评估，也对支出型家庭进行评估。在实际操作中，“指标代理法”与“阳光公示”、“民主听证评议”等办法相结合，相互制约，互为补充。农村低保申报审批程序主要包括:张榜公示、备案登记、入户评估、听证评议、筛选对象、乡镇评审和县级审批等七步。“指标代理法”作为一种简便易行、科学规范的农村低保对象认定法，该县从2011年开始建立并推行，经过两年试行，收效显著。主要表现在:

1.测量尺度科学，“瞄准率”得到有效提高

“指标代理法”为农村低保对象认定工作的开展提供了一套科学的评估尺度。农村低保对象认定工作是一项世界性难题，农民的收入具有不确定性，难以进行量化。“指标代理法”涵盖了人口、收入、支出、住房、消费等特征，指标的设计与农村居民贫困程度有直接关系，可以直接和间接的方式考察出农民的生活指数水平，较其他低保对象认定方法科学、客观，有效提高了低保对象认定的“瞄准率”。在2012年审计署开展的低保审计中，全国低保工作错保率为4%，而该县13000多个城乡低保对象，仅查出14人存在一定问题，误差率不足1‰，大大低于全国低保工作的误差率。

2.促进了动态管理，低保“退出难”得到解决，切实做到应保尽保、应退尽退

“指标代理法”从动态的角度出发，每年都要进行重新评选，指标的设计也符合动态管理的要求。每户村民的评估得分根据家庭情况的改变，每年都在发生变化。在实际操作中，“指标代理法”与“阳光公示”、“听证评议”等方法结合起来，评估和评议得票分值各占50分，将低保对象按综合分值高低进行排队，实行末位淘汰，最终评选出低保对象。该种方法较公正、公平、公开，未达到低保条件的村户自动退出，解决了部分低保户“退出难”的问题。2011年，该县首次采用“指标代理法”，一次性核减农村低保对象431户1291人，核减比例达到13.31%，其中，有63人在《评估表》公示后自愿退保。

3.群众信服，信访量明显减少

“指标代理法”最大的特点是简便易行、科学公正，评选过程由村干部和村民共同参与，而且公开透明。“指标代理法”全面衡量了农村居民的家庭贫困程度，各项指标设计直观化，群众能快速理解和接受，更能客观地反映群众的家庭贫困程度。同时，鼓励村民参与，发挥群众的民主监督力量，避免各种“暗箱操作”行为。群众对评选结果满意，未评上的农户对此也无怨言。该县民政局社会救助局接到的信访量大幅减少，信访件由2009年37件、2010年33件，到2011年下降到17件，到2012年5月核查工作已大半结束，只收到了4件。

4.有效遏制了“人情保”、“关系保”，提高了低保的公信度

在操作流程中，在保对象和申请对象属村干部直系亲属的，由村干部填写《村干部亲属享受低保备案登记表》报乡镇和乡民政局备案，有效监督和遏制了村干部利用职权照顾亲属的行为。评选人员中除了村干部，还增加了村民代表、村级信访纪检监督员等，听证评议也采取评议代表投票方式进行，整个过程都做到公平、公开和公正，有效遏制“人情保”、“关系保”的产生。不仅提高了基层政府的公信力，而且提高了低保政策的公信度。

5.操作简便，群众易于接受，低保工作人员压力减轻

“指标代理法”中各项指标的设计直观，计算方法简便，操作性强，低保工作人员不用花过多的时间去理解和操作。村民也能快速的理解和接受，无需低保工作人员做过多的解释和说明。低保政策深入人心，村民能积极主动地配合工作人员开展工作，从而减轻了工作人员的工作负担，降低了工作难度，减少了人力、物力等财政支出。

四、完善“指标代理法”的配套措施

“指标代理法”是一种理性的、客观的、公平的低保对象认定方法，在实践中取得了较显著的成效，在考虑全国各地区域经济、社会发展差异的基础上，因地制宜完善选择性指标后可向全国推广。但也存在一些问题与不足，如，指标中的分值设置缺乏统计分析，科学性尚需进一步论证;信用机制不健全，村干部代为填写评估表格，难以保证内容的实效性等。因此，进一步完善相关配套措施，是完善“指标代理法”，并在全国广泛推广和应用的关键，对改善城乡低保对象瞄准机制具有重要意义。

(一)加强部门配合，实现信息共享，健全信息核查机制

随着城乡居民就业的多元化、收入的多样性，导致低保对象瞄准率低，家庭实际生活具有较强的隐蔽性，仅仅依靠民政部门入户进行调查难以明确，必须依靠相关部门的配合。因此，一方面，民政部门在低保对象认定工作要起到主导、纽带的作用，做好低保对象的申请、登记、评审、审批和日常管理工作。同时，应强化与其他部门，如工商、统计、劳动保障、公安、税务等部门的沟通衔接，建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制;另一方面，建立信息管理平台，实现信息共享，把低保对象认定工作开展的各种情况及时反映在信息平台上，以利于加强社会监督、舆论监督，共同促进低保工作的健康有序发展。同时，要健全城乡家庭资产信息核查机制，加强低保对象认定工作的动态管理，从各方面进行更准确地核查低保对象资产，提高城乡低保对象信息的真实性，有效地遏制各种违规施保和有意骗保等行为。

(二)完善低保对象认定程序，消除不合规现象

要从源头上防止各种“关系保”、“人情保”现象的出现，保证低保对象认定工作的公开、公平和公正，必须完善低保对象认定程序，进一步加强制度和机制建设。因此，完善“指标代理法”应该从确定程序上进行完善。具体包括:规范户籍认定条件，规范低保经办机构的委托受理程序;规范申请理由，对于因病因残申请对象必须提供病历和残疾证证明;完善公示程序和入户评估程序;完善备案登记;规范民主评议;规范审核审批程序等。一方面，必需建立社会监督机制，借助社会力量，包括群众监督、信访监督、网络监督、媒体监督等，监督低保对象认定工作的整个过程，帮助完善低保对象认定程序，保证各个程序都公开、公平和公正;另一方面建立责任追究制度和权利、义务相结合制度，低保工作人员违规操作必需追究相应责任，情节严重者可开除工作，并处以高额罚款;骗保者不仅要取消低保金领取资格，还将取消其享受的其他社会救助和社会福利待遇，并处以一定金额罚款。规定享受低保权利的人员必需尽一定的义务，防止低保金养懒汉的现象，避免低保对象对政府社会救助金的依赖。如引导低保对象就业，参加就业培训，提高低保对象工作能力等。最终达到城乡低保“程序操作规范、对象准确、结果公开、管理规范、群众满意”的目标。

(三)建立健全低保监督法律体系

国务院推行城乡最低生活保障制度以来，各地努力推进依法保障，按照法规或规章受理低保申请，并严格执行各项审核审批程序，使低保工作逐步步入规范化、法制化轨道。但是，从各地低保工作开展的现状来看，仍存在许多违法违规行为，低保工作人员利用权力徇私，违法乱纪;群众更是以“吃低保”为荣，想方设法弄虚作假，骗保现象不断。我国目前尚缺乏一部法律来制约这一问题的产生。因此，需要建立完善的低保法律监督体系，用法律来规范低保对象的确定，通过加强立法，来确保低保制度的稳定性和权威性。如国家出台《社会救助法》，对农村低保对象认定作出明确规定:对道德失范、违法乱纪的工作人员严惩;对依法履行职责，公正、廉洁开展工作的工作人员给予奖励;对群众各种弄虚作假、骗吃低保的行为进行严厉惩罚。这不仅能强化低保工作的监督机制，抑制各种骗保行为，使群众自觉服从管理，遵纪守法，而且为民政部门加大执法力度提供了法律依据与保障。

[1]崔树义、刘朝立:《山东农村低保:问题与建议》，载《山东经济》，2009(7)。

[2]何银花:《浅谈农村低保存在的问题及对策》，载《农村经济与科技》，2012(23)。

[3]张时飞、唐钧:《正确认识“农村绝对贫困人口”与“农村低保对象”》，载《工作研究与建议》，2007(6)。

[4][12]凌文豪、梁金刚:《农村最低生活保障对象瞄准机制研究——基于对河南省安阳市某村的实证研究》，载《社会保障研究》，2009(6)。

[5]民政部最低生活保障司:《福建省农村居民最低生活保障资金管理暂行办法》，见《农村特困户生活救助与农村最低生活保障资料汇编》，32页，2004－08。

[6]黄兰方、魏锡华:《福建农村低保工作的经验借鉴——基于莆田市农村低保工作调查》，载《当代生态农业》，2007(Z1)。

[7]杜晓虎:《贵州省农村居民最低生活保障制度研究》，浙江大学硕士学位论文，2005。

[8]蔡青:《贵州省农村居民最低生活保障问题研究》，天津大学硕士学位论文，2010。

[9]唐钧、张时飞:《辽宁、河北两省农村低保制度研究报告》，126页，载《中国农村社会保障制度研究》，2006。

[10][11]李合伟、蒋玲玲:《农村最低生活保障制度对象认定存在的问题及解决路径分析》，载《劳动保障世界》，2012(11)。