东北亚发展的区域治理视角分析

丛玉飞，徐彦伟

(吉林师范大学管理学院，吉林 四平 136000)

东北亚地区发展的战略重要性毋庸置疑，“在20世纪的大部分时间里，东北亚一直是大国在亚洲竞争的主要乃至唯一关键性地区”[1]。我国一直高度重视该地区的发展动态并出台多项政策积极应对，如2009年中国政府正式批准的《长吉图开发开放先导区规划》便是国家重要的发展战略之一。与之相关的内在因素与现实问题的深入探讨，对于当前及今后进一步推动东北亚地区互利合作，构建和谐东北亚地区新秩序尤为重要。

一、求变图强：东北亚区域治理的内在诉求

随着全球化的推进，东北亚各国相互依赖度日趋加深的同时，又都要超越现状实现自身发展。这一过程中，以利益取向为主导的传统国家关系模式，正逐步被共同利益依存和竞争冲突错综交叉的复杂关系模式所取代。前者的目标是谋取本国的利益最大化，后者则在于谋求合作与竞争中的共赢。呈现出在合作与竞争中并存，在纠结中发展的特点，这是东北亚地区发展的大气候。

同时，虽然东北亚区域各国已初步建立荣损与共的战略互惠关系，但并不能完全消除各国经济合作的依存度与政治摩擦的常态化这一结构性的矛盾。中国的强劲崛起又致使东北亚地区形成中国与其他各国之间依存和冲突并存的利益博弈局面。东北亚各国选择合作还是对抗，建立伙伴关系还是敌对关系，这些选择的动向直接关系到东北亚地区政治格局的变更与未来经济合作的发展。同时，东北亚各国均认识到，任何一国都无法主导他国的发展，冲突将两败俱伤，合作才是正道，这是最基本的发展理念。因此，维护和创造东北亚地区的稳定和地区秩序的塑造力，寻求国家间的共同利益，构建东北亚地区共同治理的管理模式是解决问题的根本。

东北亚区域实行共同治理的管理模式，具有一定的可行性优势。一是在区域层次的治理过程中，求同存异是各国的普遍发展共识，共同意识决定各国的需求易于趋同和满足;二是因地缘而联结在一起的东北亚各国在历史、文化和传统等方面比较相似，所面临的问题易于理解和沟通，解决问题的方法有许多共同之处，而且唇亡齿寒的特殊关系常产生超越地理边界的治理策略，容易形成利益共通的良好局面;三是东北亚区域内的成员国会把各自的命运同该区域联系在一起，于是产生区域共同体观念。学者提出，“共同命运的存在和建构，可以超越国家间同质性缺乏、相互依存程度低等不利因素对区域意识的影响，也有助于国家在交往中形成自我约束的意识”[2]。更何况当前东北亚各国间有着共同命运和目标，这一因素将在推动区域合作一体化的发展、实施东北亚区域共同治理的过程中扮演重要角色。

二、求同存异：东北亚区域合作的现实图景

从东北亚区域各国间合作的实际情况来看，区域合作实践主要面临双重困境：一是，通过区域合作的推进，地理边界所造成的显性阻碍作用会逐渐消失，但参与区域合作的各国在民族文化、意识形态、法律法规等方面的分歧会阻碍各国间的正常交往，边界的隐形作用不可能完全消除。这与欧盟地区的发展相似，“一体化带来的是欧盟地区内部地理边界和官方边界的逐渐消失，而隐形的文化疆界却在复活”[3]。这种情况无疑会增大区域合作的交易成本，影响合作的顺利进行。二是，东北亚区域合作各国面临着区域经济发展不平衡的矛盾。从各国的经济发展而言，东北亚区域的中、俄、日、韩、朝、蒙各国的经济发展速度和水平差异很大，而不同的发展水平决定着不同的利益诉求，也就意味着后续合作的利益和成本的分配是不平衡的，而这必将促使各国间矛盾和摩擦的形成甚至升级，这是对区域合作最大的威胁。因此，消除隐形因素的影响，协调各国间的利益分配，搁置争议共同开发，健全合作治理机制势在必行。

从我国在东北亚区域的战略方向来看，建立长吉图先导区的确不失为一个明智的选择。立足长吉图，服务大东北，面向东北亚是一个前后相继的发展战略，对于我国当前及今后进一步推动东北亚地区互利合作、构建和谐东北亚地区新秩序尤为重要。如果从长吉图自身发展来说，长吉图独特的优势较为明显，而且已有优势所引致的溢出效应也会进一步加快我国参与东北亚合作开发的步伐。“溢出”最早是由哈斯引入经济学之中，提出“溢出”主要是指一个地区组织的任务将随着该组织从已经和正在执行的各种任务中获得的而不断发展的过程，即本身能动的扩展[4]。简言之，“溢出是一种自下而上、自主、能动的发展过程，初始的低级任务能够引起高级的连锁反应。[5]”长吉图自身所具有的地理交通优势、资源环境优势和产业科技优势及其产生的后发影响正是这种溢出效应的体现。

具体说来，长吉图自身优势主要表现在以下几方面：一是地理交通优势。长吉图地处东北亚大陆桥的中心，进既可利用俄罗斯、蒙古及朝鲜丰富的资源，又可引进日本与韩国的技术和资本;退可有效利用中国庞大的市场和人力资源，进而打通国内货物跨境运输的通道。长吉图核心地带已初步形成高速公路网的雏形，快捷高效的铁路网更使得长吉图区域实现快速铁路的东西贯通，中、俄、韩、日四国陆海联运黄金航线可直达日本西海岸。而且，以珲春为中心，开发了中俄公路通道、中俄铁路通道、中朝公路通道、中韩空中通道等多条联运通道[6]。可以说，长吉图地区已初步形成了纵横交错的陆海空立体交通网络，这对于推进东北亚发展优势明显。二是资源环境优势。长吉图地区经济总量占吉林省的1/2，面积和人口均占吉林省的1/3，该地区拥有全省4个国家级开发区、43%的省级开发区、90%以上的大学和科研机构。区域内水资源占全省总量的54%，平均森林覆盖率为55%，主要金属和非金属矿产资源占全省的60%以上，与图们江毗邻的境外地区拥有丰富的矿产、石油、天然气、森林、水产等资源。长吉图区域已有资源优势为本地区产业的健康、持续发展提供了有力的物质保障，同时也具有了面向东北亚开展对外交流和合作的基础。三是产业科技优势。近年来，长吉图地区围绕着汽车、医药、电子、化工、农产品加工这5大支柱产业，逐步推进区域一体化进程。如仅在2010年，为加快长春和吉林一体化建设，就集中设立了总投资达1 127亿元的100个项目，主要集中于长吉南线、长吉北线和长吉南部3个产业带。另外，整个长吉图地区拥有的数十所大专院校以及区域内大量的科技人才，能够满足新技术、新能源、新创意产业深入发展的需要。

长吉图所具有的优势会产生诸多后发影响：一是经济开发与合作方面。从经济发展的长远角度而言，建设长吉图将进一步促使生产要素集聚，加快以现代加工制造业、先进高级物流体系及高科技等为主导的新型产业基地的形成，并且能借助长吉图区域口岸群优势，加大对外经贸合作的力度和规模，逐步建立双边跨境经济合作区，进而探讨建立更加开放的经贸合作区域。具体说来，可依托长吉图经济合作区，重点发展汽车零部件、高新电子产品、纺织服装、木制品加工以及矿业开发和机械装备制造等。依托长春高新技术产业开发区，建设中俄国家级的科技联合研究中心，重点发展光电子、激光、新型功能材料和生物技术的研发及产业化，发展先进制造和信息技术等产业。依托吉林经济开发区，与俄罗斯建立双边合作，重点建设阻隔防爆技术产品、中重型卡车、小型飞机等合作项目[7]。也可发挥日、韩、俄港工业园区的承载功能，建设具有国际竞争力的创新型合作模式。二是文化教育方面。依托长吉图，东北亚各国间可通过特色餐饮、艺术品展销、歌舞表演、文化旅游等形式展现各国的特色和风情，近几年这些方面的交流也极富成效。且长吉图区域内的教育和人才资源优势，能推动东北亚各国深入的专业教育和人才培训合作，能吸引具有优质教育资源的韩、日大学与长吉图地区进行合作办学和人才互派，提高大学的教学、科研和管理水平。还可深入推进产学研合作，增强高校、研究机构与区域内大企业和大财团之间的联系，并吸引企业能够设立专项资金，委托高校及培训机构和研究机构开展重点科技攻关、专业咨询、技术推广、专门人才定向培训等，打造东北亚区域人才培养摇篮和各层次人才与技术输出基地[7]。三是旅游开发与环境治理方面。长吉图地区具有丰富独特的旅游资源优势，借助这一点可进一步建立旅游产业集群，以冰雪游、民俗游、生态游、红色游、边境游为主题，形成特色多元的长吉图旅游产业带。如果重点完善区域内各项旅游设施、打通陆海空联运航线、培育多元化的旅游市场，将会打造出发展空间广阔的图们江区域跨境旅游合作圈。开发旅游的同时，又会推进东北亚各国间环境领域的合作，可利用别国在生态环境领域的先进资源和技术，建立国内甚至国际化的资源综合循环利用体系，这无疑对加强东北亚区域生态环境综合治理，推进跨国自然保护区、跨国湿地等重点地区生态建设和环境保护提出了新的契机与挑战。

在当前各国经济一体化交织并存的背景下，虽说开发开放长吉图作为东北亚区域的局部经济合作，但已足以映射出东北亚各国促进地区整体繁荣的共同目标。因此，充分利用和发挥现有优势，推进长吉图的率先发展，内可增强自身发展力量，为全面振兴东北老工业基地和促进区域协调发展推波助澜;外可发挥对外开放合作的潜力，进而推动次区域合作向区域合作转变的步伐，逐步形成全方位、多层次、宽领域、高水平的长吉图开发与东北亚合作新格局，这对于实现我国与东北亚其他国家的互利共赢意义深远。但还应看到，当前开发长吉图存在诸多不利因素。一方面，因经济发展的差异，在与周边国家开展区域合作时存在明显的相互排斥的倾向。再加上东北亚各国产业结构的差异性、市场体制和贸易规则的不同，给产业结构的外延拓展带来极大的障碍，不同程度的影响着长吉图外向型经济的发展[8]。另一方面，东北亚各国民族心理、文化习俗及意识形态等方面的差异导致各国在合作方面动机各异，对区域合作的预期收益估测不一，在多边合作上各行其是，所以长吉图的开发建设非朝夕之功，需要长时间的不懈努力。由此可看出，区域合作能否开展以及开展的好坏，受到各方面因素的综合影响。如何采取正确的区域治理方针，实施有效治理是当前突破瓶颈的关键。治理理论源于“有效的治理能推动经济发展”的理论假设，研究者们多期待以“治理”来更有效地协调社会乃至国家间的事务。区域治理是“基于一定的经济、政治、文化和自然等因素而联系在一起的地域的政府、非政府组织以及社会公众对区域公共事务进行的协调和自主治理的过程”[9]。区域治理是一个持续互动的过程，它不仅仅是区域内各国的事情，而且还要依赖和吸纳区域内利益相关者的加入，区域治理的主体至少应包括政府、社会组织、公民、企业等，实现多元主体的共同治理。区域政策只有建立在区域利益相关者平等互惠关系之上，汇集众多利益相关者的愿景，才能在实践中有效实施，切实解决区域发展的问题，这在长吉图与东北亚区域发展的问题上便得以充分体现。

三、共治共赢：东北亚区域发展的路径选择

(一)经济互补：构建区域经济合作的合适模式

经济全球化使得东北亚各国均认识到要不断开发和利用本国的技术、资源和人才等优势，使国内的资本和产业大量向国外、特别是向周边国家和地区输出，同时又要吸取国外利于本国发展的资本，进而能在激烈的全球资源竞争中更胜一筹。这一背景下的各相关利益国对长吉图区域的开发热情尤为高涨，并在该区域进行了诸多务实有效的合作。可以说，一方面，东北亚区域合作为长吉图地区资本聚集、产业发展带来了有利的发展契机。另一方面，长吉图的独特优势已得到东北亚各国的普遍认可，它必然成为满足东北亚各国输出资本，承接产业转移需要的首选。如果从经济发展的长远角度而言，建设长吉图将进一步促使生产要素集聚，加快以现代加工制造业、先进高级物流体系及高科技等为主导的新型产业基地的形成，并且能借助长吉图区域口岸群优势，加大对外经贸合作的力度和规模，逐步建立双边跨境经济合作区，进而探讨建立更加开放的经贸合作区域。

但是，当前东北亚区域经济发展，由于资源的稀缺性造成各利益主体间的相互矛盾和冲突，区域内的人才、产业、市场等仍处于碎片化状态，条块分割、产业同质将是困扰东北亚区域当前及未来可持续发展的难题。以大城市为辐射中心，进而拉动周边地区的溢出效应并没有得到完全发挥，经济发展的不平衡性可能导致区域经济增长形成空间集聚。同时，区域治理的倾向性问题又一定程度限制了目标的实现。诸如，“优化开发区要向重点开发区转移产业，重点开发区要促进产业集群发展，限制开发区、禁止开发区要突出生态建设和环境保护，都需要一定层次行政区的政府合作”[10]。基于此，东北亚区域各国之间必然开展跨国区域经济合作，选择合适的区域经济合作模式，经济上互通有无、扬长补短，促进双边或多边邻近区域经济的共同发展，这符合各国的整体利益，是东北亚各国的必然选择。

(二)政治协调：建设区域政治资源共享格局

东北亚各国间的关系不是固定不变的，区域治理中各国的准确定位和利益的实现，是区域健康、可持续发展的保证。同时，区域的发展会产生许多共同利益和共同需求，诸如生态保护、环境治理、基础设施建设、基本公共服务等。但各国在区域政策制定和实施过程中都从自身利益出发，相互博弈的最后结果可能割裂了各种资源之间的相关性和协调性，区域治理的各主体很难真正实现共享发展成果。因此，区域治理过程中，要以政治协调为手段，把公共政策与市场机制有效对接，形成区域发展的协调力量，生成新的政治资源。还需要不断对各国关系运行的机制和规则进行制度创新，为区域合作主体提供一个有效的利益交换平台，发挥并释放其应有政治功能和政治能量，以政治协调来实现均衡区域政治资源共享布局。

另外，发展经济是东北亚各国的重头戏，但必须看到，经济发展的不平衡性是东北亚地区的现实，这就决定了区域经济增长将会一定程度形成空间集聚，致使东北亚区域经济发展也呈现出一定的阻隔性和非连续性，在空间上很难形成步调一致、整齐划一的区域联合共同体，地方治理能力的有限性根本无法全面满足区域整合发展的跨界管理需求，改变这一状况需从区域治理的视角出发，充分考虑和发挥政治协调的功能，以非均衡发展的不断推进进而最终实现均衡发展。正如研究者所言，“政府协同营造能够促进实现各类生产要素跨界自由流通、基础设施标准配套统一、共同重建跨界经济发展的区域政策体系。[10]”

(三)文化互通：培育区域发展共有认同

“区域文化内在地体现着一个地区独有的风格和精神状态，常常从根本上决定着一个区域发展战略变革和制度设计的可能空间。区域文化包括区域共同分享的价值观、信仰、态度、习惯和行为规范等，对区域经济的发展具有重要的规范作用”[11]。东北亚各国具有不同的文化差异，区域文化的差异会对区域治理产生不同的影响。各国间应注重文化上的交流沟通，而且地缘上的密切关系使得各国间能很好的进行深入沟通，尊重文化的多样性，打破各国民间文化交流的障碍，构建区域共同认可的规则和机制。曾有研究者提出优性文化的理念，主要内容包括创新、创业、合作、信用、信任、开放、自由等等。这一过程中，“区域优性文化的引入，对于促进区域经济一体化、正式制度的演进、市场经济的环境建设、企业家精神和科技创新能量的释放具有积极的意义”[12]。文化上的互通与融合，对于培育共有的地区认同至关重要。地区认同是一种超国家认同，会使该地区成员国形成一种对地区共同体强烈认同感和归属感，这对于缓和地区内的矛盾和纷争，推进地区治理政策施行意义重大。

区域文化的诱导功能在此得以体现，而这一功能的实现“就是以区域的文化共性或认同内生区域一体化发展的内在逻辑与基本动力。激发区域文化的规制功能，打破行政体制带给各地方部门和民间文化交流的障碍，构建区域共同认可的规则和机制。[10]”以东北亚地区长吉图开发来看，近些年，依托长吉图，东北亚各国间举办了各种卓有成效文化交流活动，充分展现了各国的特色和风情，这些方面的文化交流得到了各国的普遍认可，进一步加深了各国间其他领域的深入合作。文化上的共通与互补使具有不同政治倾向、政治利益的国家和地区得以合作，自觉协调各自关系，减少摩擦和避免冲突，共同营造和谐稳定的政治格局。

(四)社会管理：创造区域治理的平等空间

随着东北亚区域的深入发展，会不断出现大量危及区域治理的社会问题，如安全生产、环境污染、公共卫生、社会治安、恐怖事件、自然灾害、大规模群体事件等。而且经济利益的驱使会导致各类人群以较快的速度在较短时间内向城市集聚，会急剧涌现如住房、子女教育、养老、就业等公共服务和公共需求。这些问题的有效解决需要政府把社会力量、社会资源进行科学合理的配置，推进区域社会管理创新，拓展社会管理的空间，合理让权于社会，以提高区域政府公共服务的效率和质量。“区域公共服务是区域治理的核心概念之一，是解决区域公共问题的有效手段……适时推进区域公共服务供给机制的研究有利于区域政治、经济长期稳定和协调发展，有利于提高区域治理水平”[13]。通过适时的社会管理可使居住人口在区域内得到合理配置，使人才实现合理的流动和安置，平等的享有区域内的各项权利，保证区域公共服务在教育、医疗、社会保障、人才政策等诸方面的公正供给。另外，在区域范围内，还要鼓励多种形态的民间合作，在最需要国家与社会共同治理的领域实现合作，有利于国家整体治理绩效的提高。并且，非政府组织各项社会功能的发挥，对于增进文化相融，推进人才交流，建设区域统一市场，实现发展成果共享意义深远。

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