四川省水利工程水价改革现状及对策

孙小铭,尹晓东,刘 静

(1.四川省都江堰管理局,四川成都 611830;2.四川省水利厅,四川成都 610017)

四川省水利工程水价改革现状及对策

孙小铭1,尹晓东2,刘 静2

(1.四川省都江堰管理局,四川成都 611830;2.四川省水利厅,四川成都 610017)

从水价管理方式、价格水平、水费计收、供水成本及财政补助机制等方面深入分析四川省水利工程水价改革现状,针对深化水价改革中存在的供水价格严重偏离供水成本、水费计收机制改革相对滞后、水费补偿机制有待建立和优化等主要问题,从深入推进农业水价综合改革、探索建立农业灌排工程运行维护费财政补助机制、推行激励节约用水的水费计收机制、深化水管单位体制改革、探索建立水价联动政策等方面,提出全面深入推进水利工程水价改革的对策措施。

水利工程;水价改革;现状;对策

水利工程供水是整个供水体系前端,水利工程水价改革,对建立科学合理的水价制度、优化水资源配置和促进全社会节约用水都有着至关重要的作用。2003年,《水利工程供水价格管理办法》颁布,确定了水利工程供水价格按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则制定,并根据供水成本、费用及市场供求的变化情况适时调整。多年来,四川省按照水利工程价格改革的方向和市场经济的要求,加快了水利工程供水价格改革步伐,全省水利工程供水价格逐步向成本靠近,有效促进了工程的良性运行和节水型社会的建设。但是当前供水价格水平仍与补偿成本、合理收益的目标有较大差距,水资源供需矛盾正日益加剧,加快水价改革步伐势在必行。

1 水利工程供水价格现状

1.1 水价管理方式

四川省水利工程水价采取统一政策、分级管理模式,即大型水利工程灌区的供水价格,由省发改委会同省水利厅制定;中小型水利工程灌区的供水价格,分别由各市、州、县(市、区)发改部门会同同级水行政主管部门制定并报上级发改、水利部门备案。各水利工程管理单位依据财政部、水利部有关规定,核算成本费用,并据以测算供水价格,报同级发改和水行政主管部门,经成本监审,视社会经济承受能力、市场供求和水管单位实际情况等因素,下达一定时期、范围的水价执行标准。

1.2 水利工程分类价格水平及水费计收方式

四川省水利工程供水实行分类定价,按供水对象分为农业用水价格和非农业用水价格。农业用水价格按照补偿供水成本、费用的原则进行核定,目前全省总体水平每hm2约为225元,其中,大型灌区每hm2平均465元左右;中型灌区每hm2平均180元左右;小型灌区每hm2平均60元左右。上述农业供水价格从2003年以来未再作调整。目前农业水费计收方式主要为灌溉受益田(土)按亩计收,部分灌区按用水量计收,即在武都引水和都江堰人民渠二处两个大型灌区实行计量水价,推行了基本水价和计量水价相结合的两部制水价。水费主要采取委托县、乡(镇)财政代收,部分灌区采取自收,成立了农民用水户协会的由协会收取水费。2012年全省农业水费应收30293.97万元,实收26 451.88万元,实收率87.32%。

非农业用水价格方面,近几年,四川结合水管单位体制改革的深入推进,在水管单位实施“定岗、定员、定编”的基础上,逐步加快了水利工程非农业水价改革的步伐。据统计,“十一五”期间四川大型灌区非农业供水价格提高了10%左右,供水成本费用得到部分补偿,一定程度上缓解了水管单位运行困难的局面。省管大型灌区中,在经过2005年、2009年和2013年3次上调后,现供自来水原水价格为0.21～0.25元/m3,工业消耗水为0.27～0.30元/m3,工业贯流水为0.09～0.11元/m3,环境用水为0.1～0.12元/m3。非农业水费实行计量收费,水费的收缴根据水管单位和用水户签订供水协议的方式,增强供水收费行为约束,促进了水费的较好计收,目前都江堰灌区非农业水费实收率可达95%以上。

四川水利工程供水以农业灌溉保证灌区粮食安全为主,但随着灌区经济的发展,一些集中工业园区的建设、环境生态治理、规模养殖等情况出现,供水情况和结构发生了变化,水的用途更加多样化,据此适时新定了龙泉山、长葫等大型灌区工业贯流水、工业消耗用水、环境用水等非农业用水价格,水价改革也逐步朝着水利工程“以工养农”的目标推进。

1.3 水利工程供水成本现状

据统计,目前全省现行大中型灌区农业用水价格仅达实际供水成本的45%左右,如大型灌区的都江堰龙泉山灌区农业供水成本价格为1584元/hm2,实际收费价格为606元/hm2,占成本的38.4%;武引灌区农业供水成本价格为2259元/hm2,实际收费价格为630元/hm2,占成本的27.9%;中型灌区的乐山市沐江堰灌区农业供水成本价格为878元/hm2,实际收费价格为300元/hm2,占成本的34.2%。非农业用水成本方面,四川12个省管大型灌区的非农业供水成本测算为0.15～0.65元/m3,其中供自来水厂原水和工业消耗水成本稍高,为0.3～0.6元/m3,供工业贯流水和环境用水成本稍低,为0.2～0.3元/m3。据测算,非农业供水价格标准只占成本的60%～70%。

1.4 积极落实农业灌排工程财政补助机制

为适应水价改革新形势的需要,四川省加大了水管体制改革力度,通过落实水管单位公益性管理人员经费和水利工程维修养护经费,为建立和完善水利工程水费补偿机制打下良好基础。四川根据省级大型灌区、市县国管和群众管理三类农业灌排工程特点分类确定财政补助方式:①省管大型水利工程以省级财政补助为主,每年安排4 000万元省级财政资金用于7个省管大型灌区国管水利工程维修养护。②省委托地方代管的大型水利工程实行省、市、县财政共同补助。委托所在市代管的黑龙滩、龙泉山两个丘陵灌区,每年落实运行管理费财政补助资金近2 000万元,其中市县级财政补贴1 400万元。③市、县管理的中小型水利工程纳入地方财政预算解决运行管理经费。④群管水利工程采取以奖代补方式落实管护经费。据统计,2012年全省落实灌排工程运行管理费用财政补助总规模为11.84亿元,其中管理人员经费6.79亿元,维修养护经费5.05亿元。

2 深化改革中遇到的主要问题

近年来,四川省在水利工程供水价格改革中取得了一定成效,但随着改革的不断深入推进,一些深层次的问题和矛盾也逐渐凸显,突出表现在以下方面。

2.1 供水价格严重偏离供水成本

从水价现状水平看,无论农业供水价格还是非农业供水价格均严重偏离供水成本,成本补偿不到位,致使水利工程设施运行效率低下,水资源浪费现象严重。加之四川水资源供需矛盾突出、农田水利建设滞后和财力相对较弱,用水户对水价承受能力相对较低,《水价管理办法》中出台的农业用水按成本定价、非农业用水补偿成本和合理盈利的原则在实际工作中难以实现,所收水费无法满足供水工程的维护、折旧、管理等方面的需要。并且,受近期政策性工资调整、工程维修养护人工费和材料费价格上涨等因素影响,水管单位刚性成本支出大幅度增长,供水价格与供水成本偏离程度有继续扩大的趋势,严重影响到灌区的生存和发展。

2.2 水费计收机制改革相对滞后

目前,四川省大部分水利工程管理单位的水价计收方式仍是单一的水价标准,两部制水价、超定额用水累进加价和丰枯季节水价等科学的计价方式没有得到全面有效的实施。尤其在农业供水方面,由于全省农田灌溉渠系配套设施仍普遍薄弱,且缺乏计量设施,水费收取也只能维持按亩收费,用水效率低下。此外,在取消农业税、加强支农力度、增加各类补贴等强农惠农政策背景下,农业水费计收难度日益加大,2012年四川农业水费实收率比2010年下降2.2个百分点,多方面因素导致供水越多,亏损越大的局面。

2.3 水管单位体制改革有待深入

当前四川省大型灌区水管体制改革取得了阶段性成效,尤其是省级财政加大了对大型灌区的支持力度,工程维修养护经费得以一定保障,但是由于水管单位普遍存在退休人员多、社会保障欠账多、收入少、可变现资产少等问题,改革成本和协调难度较大,目前省管大型灌区人员及单位运行经费仍靠自收自支来解决,未实现财政直接补助,配套改革的滞后制约了水价改革进程的加快。

2.4 水费补偿机制有待建立和优化

现阶段水价成本监审中扣除了固定资产折旧,以此定价只能维持水管单位简单再生产,财政只补偿部分维修养护经费,更新改造资金没有资金来源,水利工程设施难以保持良性运行。在当前水利工程供水价格严重偏离供水成本的形势下,如何完善财政补助机制,促进灌排工程运行管理费财政补助制度化、常态化和规范化方面,仍有大量的工作要做。

2.5 水资源费的上调压缩了工程水价上调空间

水资源费、水利工程水费、城市供水费和污水处理费等是城市供水价格的主要组成部分,由于终端供水企业普遍处于保本微利的状态,对涨价的承受力有限,其中任何一部分的上涨,都将制约其他部分价格的调整。当前四川省正积极开展前期工作,拟适时提高水资源费征收标准,水利工程水价上调的空间进一步收窄。

3 深入推进水价改革的对策分析

水利工程水价改革是一个系统工程,受社会、自然、市场等多方面因素的影响,应根据当前四川省水价改革的外部环境和面临的突出问题,有重点、分步骤地实施各项水价改革措施。

3.1 深入推进农业水价综合改革

按照促进节约用水,保障灌排工程良性运行的原则,继续深入推进农业水价综合改革。在认真总结农业水价改革经验的基础上,按照整体推进、集中连片、形成规模的原则,逐步扩大农业水价综合改革示范项目建设范围,加快农业末级渠系节水改造步伐,培育和完善农民用水自治组织,实施计量收费和农业终端水价制度,促进农田水利良性运行机制的建立。

3.2 探索建立农业灌排工程运行维护费财政补助机制

根据农业灌排工程特点分类确定财政补助方式、对象、范围和补助标准等,兼顾国有供水单位和农户,兼顾国有工程和群管工程,建立和完善灌排工程运行管理财政补助机制,合理分担农业供水成本,因地制宜探索补贴水管单位的财政明补或补贴用水户的财政暗补等形式,以直接或间接的方式形成财政对用水价格的补贴,并随着用水户承受能力的提升、水价的提高,制定分步实施计划,一定阶段后可逐年减少[1]。

3.3 推行激励节约用水的水费计收机制

在具备条件的地区,加快农业用水计量设施体系设置和改造,全面推行计量收费和基本水价加计量水价的两部制水价,推行合同供水、计划供水和计量供水,并通过落实“一价到底”、“一票到户”、“水价公示”等制度,切实将农户缴纳水费与用水量挂钩,促进农业节水。对于水利工程非农业用水,要逐步理顺不同用途、不同对象、不同季节、不同水质、不同水量的价格关系,全面推进超计划超定额累进加价制度[2],通过合理的价差,充分发挥水价杠杆作用,激励和约束水资源的配置,限制高耗能、高污染行业用水,促进产业结构调整、节能减排和生态文明建设。同时应探索建立水权市场,不断优化用水量在不同行业的配置份额,逐步建立以工补农节水改造长效机制。

3.4 继续深化水管单位体制改革

在有效解决水管单位超编、超员,维护稳定大局的基础上,抓好财政性资金“两费”的足额落实到位。健全水管单位成本约束机制,制定和适时修订各项成本费用消耗定额,科学合理编制供水成本费用计划,有效控制管理性费用支出。同时,完善水管单位人员聘用制改革,建立内部竞争与激励等机制,加强对成本费用计划完成情况的考核和分析,做到全员全过程全面管理,遏制供水成本费用的不合理增长。

3.5 探索建立水价联动机制

目前执行的水价基本是静态水价,未涵盖反映当前以及未来的成本支出变化,故水价的上调,基本只能弥补以前的亏损,不能解决现在和未来的成本付出,这种滞后的静态水价制约了改革效率的正常发挥。目前水利工程供水价格采用的是成本加成定价法,可在对工程引供水量、供水工程成本费用、供水利润率等供水单位水价承受力影响因素进行综合分析的基础上[3],尝试根据人工成本、维修费、管理费等硬性成本的上涨,通过相对合理的程序和成本传导机制,实现水价的联动调整。同时,可延伸联动机制,根据原水价格的调整,联动调整下游相应的自来水终端水价、电价等,将上游价格变动的信息及时准确地传递到终端,形成一条完整的价格联动体系。随着经济社会的发展,用户收入的增加和其对水费承受能力的提高,也可通过水利联动机制的反向联动作用,增加原水价格的调整空间。

3.6 完善供用水监督管理体系

为有效保证生产、生活和生态等各种结构供水的有效性和合理性,建议在继续强化水资源统一管理体制的基础上,建立用水审计制度,通过对用水活动的监督评价,促进供水服务水平有效提高,优化调整供水结构及地域、行业之间的差异,确保供水的公平与效率。

[1]黄小辉.改革江苏水利工程水价财政补贴方式分步走的设想[J].会计之友,2011(2):46-48.

[2]侯春生,崔咏花.水利工程供水定价的理论方法分析[J].民营科技,2011(2):228.

[3]伊布拉音·斯义提.供水工程水价影响因素探讨[J].现代农业科技,2012(18):200.

F407.9

A

1003 -9511(2014)01 -0047 -03

2013 -10 -20 编辑:陈玉国)

10.3969/j.issn.1003 -9511.2014.01.012

孙小铭(1970—),男,四川成都人,高级会计师,硕士,从事水利财务和水价研究。E-mail:sunxmcd@vip.sina.com