论中小微企业科技创新人才法律保障机制的完善*

沈红卫，吴丽亚

(湖南师范大学法学院，湖南长沙410081)

一、中小微企业科技创新人才法律保障机制概念的界定

根据2011年颁发的《关于印发中小企业划型标准规定的通知》，中小企业划分为中型、小型、微型三种类型，其中:(1)农、林、牧、渔业。营业收入20000万元以下的为中小微型企业。(2)工业。从业人员1000人以下或营业收入40000万元以下的为中小微型企业。(3)建筑业。营业收入80000万元以下或资产总额80000万元以下的为中小微型企业。(4)批发业。从业人员200人以下或营业收入40000万元以下的为中小微型企业。并在该《通知》中规定:本规定的中型企业标准上限即为大型企业标准的下限，国家统计部门据此制定大中小微型企业的统计分类①工信部联企业[2011]300号:《关于印发中小企业划型标准规定的通知》，2011年6月18日。。由此可见，中小企业是相对于大企业而言生产规模较小的企业。其主要特点就是在该行业领域内从业人员较少，且营业收入较少。机制按其功能来划分，有制约机制，激励机制和保障机制。法律保障机制是指为管理活动提供法律保障的机制。

中小微企业科技创新人才法律保障机制是指从法律上为生产规模较小、从业人员和营业收入较少的企业进行科技创新活动的人才提供保障的机制。该保障机制的特点是:

第一，对象特定。该保障机制仅为生产规模较小、从业人员和营业收入较少的中小微企业的科技创新人才，不包括中型企业或大型企业的人才。

第二，内容特定。一是该保障机制仅为中小微企业进行科技创新活动提供保障，而不包括该类企业的其他经营活动。二是该保障机制仅为该类企业的科技创新活动所需的人才进行保障，而不包括资金保障等。三是该保障机制提供的是法律保障，而非政策等保障。中小微企业具有顽强的生命力和发展潜力，中小微企业的经营者较多的是在某一领域有一定专长的技术人才，但从总体上来说，中小微企业所拥有的创新型高科技人才并不多，科学技术是第一生产力，人是技术创新的根本要素。因此，完善中小微企业科技创新人才法律保障机制是为中小微企业的科技创新提供人才保障，是保证中小微企业生存和成长的前提。一个企业要得到长足的发展，需要脚踏实地的开拓进取，中小微企业也不例外。要开拓进取、使企业保持强劲的发展势头，就要能创造出给社会带来价值的产品，要创造出有价值的新技术、新产品必须依赖于科学技术的不断发展和创新。这就需要创新人才不断开发出新技术、新产品以保证中小微企业的事业发展。中小微企业科技创新人才法律保障机制能为企业的长足发展提供强有力的保障。

二、中小微企业科技创新人才法律保障机制的现状及面临的困境

(一)中小微企业科技创新人才法律保障机制的现状

随着经济的快速发展，中小微企业在经济和社会发展中的重要性日益凸显，我国中小微企业科技创新人才法律保障机制正在初步形成。2002年我国颁布了《中华人民共和国中小企业促进法》，这是我国首次专门为中小企业立法，该法第四章专章规定了“技术创新”这一重要内容，该法第三十一条规定:“国家鼓励中小企业与研究机构、大专院校开展技术合作、开发与交流，促进科技成果产业化，积极发展科技型中小企业。”这是对中小微企业科技创新人才的法律保障。2007年7月1日起实施的《中华人民共和国科学技术进步法》包含了对中小微企业科技创新人才的保障，该法第五章“科学技术人员”明确规定了科学技术人员的各项权利和义务。《国务院关于进一步支持小型微型企业健康发展的意见》第24条明确规定:“实施国家中小企业银河培训工程和企业经营管理人才素质提升工程，以小型微型企业为重点，每年培训50万名经营管理人员和创业者。指导小型微型企业积极参与高技能人才振兴计划，加强技能人才队伍建设工作，国家专业技术人才知识更新工程等重大人才工程要向小型微型企业倾斜。”第25条明确规定:“对小型微型企业新招用高校毕业生并组织开展岗前培训的，按规定给予培训费补贴，”“对小型微型企业新招用毕业年度高校毕业生，签订1年以上劳动合同并按时足额缴纳社会保险费的，给予1年的社会保险补贴，政策执行期限截至2014年底。”2007年，为贯彻《国务院关于实施〈国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020)〉若干配套政策的通知》(国发［2006］6号)，支持科技型中小企业自主创新，科技部、财政部制定了《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》。2009年颁布的《国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见》中明确规定要“大力开展对中小企业各类人员的培训。2007年为贯彻落实《中共中央、国务院关于实施科技规划纲要，增强自主创新能力的决定》、《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，全面提升中小企业的自主创新能力，充分发挥其在建设创新型国家中的重要作用，根据国家中长期科技发展规划纲要(2006－2020年)若干配套政策，制定了《关于支持中小企业技术创新的若干政策》。该政策明确规定了支持建立研发机构、鼓励发明创造对技术人员进行资助、建立创新人才培养机制等中小企业人才保障措施。其他立法如《公司法》、《合同法》、《知识产权法》、《专利法》等也规定了鼓励高新技术产业发展、扶持中小企业科技创新等内容。这些法律法规以及政策对规范和保障中小微企业科技创新人才事业发展发挥了重要作用。标志着我国中小微企业科技创新人才法律保障机制的初步形成。

(二)中小微企业科技创新人才法律保障机制面临的困境

一系列中小微企人才保障法律法规的制定和实施，推动了我国中小微企业创新科技事业的发展和繁荣。但是，我国中小微企业人才法律保障机制并不健全。中小微企业科技创新人才保障机制面临诸多困境。

1.缺乏专门针对中小微企业科技创新人才保障的法律法规

我国现有的关于中小微企业科技创新人才保护的法律法规分散于各类法律法规或者政策之中，政策占着较大比例，没有专门针对中小微企业科技创新人才保障的法律。各类法律法规政策的制定主体并不完全相同，容易导致有关中小微企业科技创新人才保障的规定出现相互冲突或者衔接不上的状况。由于中小微企业本身就没有强大的财力、灵通的信息等实力的支持，没有统一的关于中小微企业科技创新人才保障的规定，中小微企业的人才的保障机制难以落到实处，这就使得中小微企业的科技创新人才为了寻求一个更好的发展环境和平台，在其具备一定能力之后就转而投奔其他大中型企业，致使中小微企业难以留住创新科技人才。

2.创新科技立法的位阶不高

到目前为止，我国涉及创新科技立法位阶最高的是全国人大常务委员会制定的。我国现行的《科学技术进步法》是由全国人大常委会于1993年通过，2007年修订的。《中小企业促进法》是由全国人大常委会于2002年通过的。大部分创新科技立法是行政法规、规章甚至政策文件，其法律位阶不高，无法有效的建立起中小微企业创新人才保障机制。

3.法律法规可操作性不强，缺乏救济途径

我国现阶段虽然制定了一些关于中小微企业人才保障的法律法规，但是这些法律法规过于原则化、笼统化，不具备较强的可操作性，违反之后也没有明确的惩罚措施，因而难以实现其威慑力和约束力。以《中华人民共和国科学技术进步法》为例，该法第五章“科学技术人员”规定了科学技术人员的各项权利和义务。该法虽然明确规定了科学技术人员违反义务的法律责任，但没有明确规定科学技术人员应享有的权利和受到侵犯时的救济途径。这就使得执法机关在执行该法律时只能够以鼓励和倡导的方式执行，而对于违反该法律的行为，则无所适从，只能听之任之。此外，从法理学上看，每一法律规则都应有法律后果，如果没有法律后果，那么该法律规则的逻辑结构是不完整的，不能成为真正意义上的法律法规。

4.人才激励机制不完善

研究开发新成果、新产品往往需要较长的时间以及充足的物质投入。中小微企业进行科技创新离不开创新人才和科研经费保障，对创新人才进行奖励，是激发其创新积极性的有效手段，我国虽然有科技奖励制度，但专门针对中小微企业科技创新进行奖励的制度并没有，加上我国科技奖励制度的点、面、覆盖范围和幅度的局限性，使得中小微企业科技创新人才很难得到奖励，从而难以激发其创新热情。

5.现有的法律实施不到位

由于我国科技法律未得到社会的普遍重视，以及科技执法人员素质不高，导致了现有法律难以实施到位。例如我国《知识产权法》不但制定较晚，而且在司法实践中得不到充分的重视。当中小微企业科技创新人才的知识产权受到侵害时，其合法权益很难维护。中小微企业与中型、大型企业在管理结构的设置上也有不同，中小微企业的机构设置一般较为简单，一般不具备专业的法律咨询机构，这就无法保证中小微企业创新科技人才的创新成果转化为生产力后应得的福利，容易导致中小微企业科技创新人才的积极性受挫，不利于发挥其创造性。此外，在科技法律的实施方面存在着有法不依，执法不严，违法不纠的现象，本来就处于弱势地位的中小微企业科技创新人员的合法权益难以得到维护。

三、域外中小微企业科技创新人才法律保障机制的启示

美国政府对中小微企业创新人才保障提供了大量的立法支持，如:1980年制定了《史蒂文森——威德勒技术创新法》，1984年发布了《商品澄清法》，1986年发布了《联邦技术转让法》，1988年通过了《综合贸易和竞争法案》等。其目的是使政府有计划地在大学建立工业大学合作研究中心，以高校为依托，组建了多学科的工程研究中心，提高大学的创新能力，培养出优秀的工程师，帮助企业提高其在国际市场上的竞争能力②董娟，陈士俊.美国科技创新政策的法律制度研究［J］.科技管理研究，2007，(5).。与此同时，作为国家根本大法的美国宪法也为科技创新立法起到坚强后盾保障，1787年颁布的《美利坚合众国宪法》中明确规定“保障作家及发明家对其作品及发明于限定期间内的专有权，以奖励科学及实用技艺的进步”。此外，1980年国会通过的《大学和小企业专利程序修正案》(即《拜—杜法》)，1989年发布《国家竞争技术转让法》，都强调了对知识产权的保护。1986年美国制定的“国内税收法”规定凡是出现研发经费较上一年有所增加的商业性公司和机构，都可获得相当于新增值20%的退税，以用于对高科技人才的补贴。而针对中小企业的科技创新发展，美国出台了《小企业创新发展法》——一部保障中小企业科技创新的基本法，也是中小企业科技创新的核心法律。根据《小企业创新发展法》，美国小企业管理局实施了中小企业技术创新奖励计划(SBIR)，它鼓励中小企业利用自身技术潜力实现其创新市场化，推进了创新技术、产品和服务体系的形成，收效显著。在法律执行中，美国政府根据情况变化及时对法律进行废、改、立。

以色列政府对中小微企业科技创新人才的法律保障主要是三个方面:一是直接资助研发活动，以色列于1984年颁布《鼓励工业研究和发展法》，该法确定政府平均每年投入4亿美元支持研发项目。二是设立孵化器向处于高技术早期发展阶段的发明者、创业者提供为期两年的经营场所、资金、经营管理、业务开拓、产品销售等方面的支持与帮助。三是加强国际合作，签订双边研发协议。给创新人才制造出国深造的机会③以色列政府推动中小企业科技创新做法值得借鉴［EB/OL］.［2005－12－30］.商务部科技司网站.。

在德国，实施政府资助，以社会力量为主导，加强对职工的技能培训。德国政府对中小企业的创新支持体现在对职工技术教育方面的帮助，各地都有政府部门开办的为当地中小企业培训学徒工、对中小企业职工进行知识更新改行培训的职业技术教育中心，经费由政府拨款。政府也帮助一些中小企业就近到有条件的大企业培训职工，甚至在必要时提供资助。德国政府还规定企业必须从销售收入总额中，提取一定经费用于对技术工人的培训和后续教育。职工就业前必须经过培训并取得一定的职业技能认证，方能从事本职工作④国外中小企业科技创新的成功经验［N］.市场报，2009－01－12(16).。这种政府资助有力的保证了中小企业创新人才力量的储备。

日本政府为促进中小微企业的发展，先后颁布了《中小企业振兴资金助成法》，《中小企业现代化促进法》、《中小企业现代化资金助成法》等法律，从公平竞争、资金保证、技术交流与合作等方面保障中小企业的创新和发展。根据《日本中小企业事业团法》，日本成立了中小企业事业团，为中小企业人才培训、技术指导等方面提供必要的帮助。根据《科学技术振兴事业团法》成立了科学技术振兴事业团，它是日本科技信息的中枢机构，它不以营利为目的，这些科技服务机构在承担政府指定的服务时，其经费由政府全部或部分出资。在立法体系中，日本没有一部反映中小企业科技服务的通法，但日本每设立一个科技服务机构其背后都有一部法律作支持⑤俞阳.日本中小企业服务机构体系作用及几点思考［J］.科技与法律，2004:36－38.。

英国政府自80年代开始，陆续出台了80多部法律以保护中小企业的利益，设立了各种专门机构对中小企业进行管理和扶持。在大学设立“中小企业人员培训中心”，按企业性质划分制订各行业的培训大纲。此外，全英各地成立相应的中小企业管理和咨询机构，组织数以万计的由政府支薪的退休工程技术人员、专家为中小企业服务。在创新科技人员的激励方面，设置了多种奖项，例如出口奖，授予职工在200人以下的中小微公司;克罗伯奖，授予对技术创新做出卓越成绩的人。

从以上对域外各国中小微企业科技创新人才法律保障机制的考察可知，域外各国普遍比较重视科技立法，建立了完备的中小微企业科技服务体系，各类机构和组织的设立、工作范围和服务功能都有立法作为依据，而且立法的覆盖面广，具体明确。

四、完善中小微企业科技创新人才法律保障机制的措施

(一)清理和整合现有法律法规和政策

清理和整合现有的有关中小微企业创新人才的法律法规，对于相互冲突，不适应当今社会发展形势的法律法规以及政策要及时清理。美国之所以能够为中小微企业的生存和发展营造一个良好的法律环境，一个重要的因素就是在法律的执行中，美国政府根据环境的变化及时对相关法律进行立、改、废。对于国外的成功经验，我们应当吸收借鉴，对现有的中央和地方科技法律法规逐一加以审查、甄别和归类，剔除过时的法律法规，精简重复的法律法规，清除法律法规之间的矛盾冲突，使之成为内容和谐统一、符合当前实际需要、具有可操作性的完整体系。从而为中小微企业创新科技人才的生存和发展营造一个良好的法律氛围，提供完备的法律保障，使现有法律法规得到落实。

(二)制定颁布中小微企业科技创新人才保障法

在完善现有法律法规的基础上创制有关中小微企业人才保障的法律。由全国人大常务委员会创制中小微企业科技创新人才保障法，明确规定中小微企业科技创新人才所享有的权利和应履行的义务，统一创新科技人才的各项保护机制，从而改变由各机关自行制定中小微企业科技法律法规，致使各科技法律法规相互重复、相互冲突的局面。明确规定违反法律法规的法律后果，增设切实可行的救济途径，使中小微企业人才保障法律法规落到实处。对于侵犯中小微企业创新人才法定权益的现象，应规定具体明确的法律责任和救济途径，而不是像现行的《中华人民共和国科学技术进步法》一样，只规定了科学技术人员的各项权利和义务，却没有明确规定科学技术人员未获得应有权利时的救济途径，仅仅只是鼓励和支持中小微企业的发展，强调要保障创新科技人才的合法权益，却又没规定到保障的途径。

(三)完善人才激励机制

完善中小微企业科研奖励、科研经费保障机制，激发中小微企业人才科研创新的积极性。美国和英国在这方面都设立了相应的法律制度，美国在《美利坚合众国宪法》中明确规定“保障作家及发明家对其作品及发明于限定期间内的专有权，以奖励科学及实用技艺的进步”。英国设立出口奖，授予职工在200人以下的中小微公司;克罗伯奖，授予对技术创新做出卓越成绩的人。我国可以仿效这些国家成功的经验，在法律中明确对中小微企业科技创新人才科技成果的肯定，可以采取对成果杰出的科技人才进行股权奖励等方式，在中小微企业科技人才保障法中明确规定该奖励措施，激发其作为企业主人的热情，以更好的服务于中小微企业。

(四)完善中小微企业科技服务体系

重视科技立法，完善中小微企业科技服务体系，使各类中小微企业的服务机构和组织的设立、工作范围和服务功能都有立法作为依据，立法要注重覆盖面广，具体明确，使各服务机构的运转都有法可依。中小微企业在市场经济中处于弱势地位，存在信息灵通度不够，研发资金难以及时到位，科研人员数量或质量不高等困难，建立以法律为依据的中小微企业科技服务体系，一方面可以规范各类中小微企业服务机构的行为，另一方面也保障了这些中小微企业能得到充足的信息、人才培养、资金等方面的帮助，使各类中小微企业的服务机构和组织平稳有序的运作。