户改成本的三个焦点问题

屈小博



户改成本的三个焦点问题

屈小博

根据国家发布的《国家新型城镇化规划2014—2020》及《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，按照《规划》和《意见》的目标，到2020年常住人口城镇化率达60%左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。这1亿农业转移人口市民化的成本如何解决是大家都非常关心的。

户籍改革的成本范围包括哪些？户籍改革的本质是使社会保障、社会救助和公共服务体系最终消除在不同人群之间的差异性。因此，户籍改革成本要考虑三个方面，一是与户籍直接关联的基本公共服务与福利应该成为户籍改革成本核算的主体，具体包括教育、医疗、就业、社保以及城市最低生活保障等五项指标；二是成本的地区差异，以几个城市的情况来测算户籍改革总体成本偏差较大，应根据全国所有地级城市的户籍价值来测算每个城市的户籍改革成本和全国总体成本的平均值；三是城镇化的动态推进，户籍改革成本估算直接与城镇化发展战略相关，根据预期城镇化推进目标进行估算才更有政策价值，即根据预期城镇化率2030年达70%，实现“人户合一”的户籍改革目标。随着城镇化的不断推进，未来的户籍改革成本将是逐年增加的。

户籍改革的成本有多大，实现《意见》的户籍改革目标财政能否负担？根据预期城镇化率目标、基本公共服务和社会福利均等化的框架，以2010年全国地级城市数据为基准，即“户籍人口”城市化水平（34%）与“常住人口”城市化水平（51%），到2030年全部解决未来新增的流动人口户籍问题；在此基础上，再考虑户籍价值按照年均10%的水平递增。基于此，到2030年完成户籍改革目标累计所要支付的总成本29.7万亿元，这相当于全国财政累计用于与民生密切相关支出的15.6%。因此，在总量上户籍改革所要付出的成本财政是可以承受的。需要指出的是，户籍改革成本总量仅仅只是一个方面。从时间上看，在公共服务与福利水平逐年增长推动下，户籍改革成本将逐年增加，尤其在“十三五”期间增速更快。从城市层面看，人口、经济高度集聚的大城市户籍价值明显更高，户籍改革成本随着城市人口规模扩大以递增的速度提高。从地区差异看，户籍改革与城镇化推进必须慎重地考虑到户籍成本的地区和城市差异特征：地区指比地级市更大区域的概念，如省一级或东、中、西部地区等，城市是指地级城市及省会城市、直辖市城市辖区概念。如广东省属于东部发达地区，既有全国地级及以上城市户籍价值排名在前十位的深圳、广州、珠海和东莞，又有排名在后十位的揭阳市。

户籍改革的成本如何解决？关键是成本分摊机制，即“钱”由谁出、各出多少。在现有财政分权制度没有根本性调整的情况下，户籍改革成本需要由中央财政负担更大比例，这需要从执行操作层面进行更深入的研究。基本的分摊机制思路为：最基本的公共服务和社会福利可完全由中央政府全部分担，如教育尤其是义务教育和中等教育，就业、医疗卫生、养老保障、基本的社会保障和救助等随着统筹层次逐步提高，中央财政也应该承担更高比例。在一些准公共服务和投资性福利项目方面，如住房保障、基础设施、公共文化娱乐、社区服务等，地方政府应当承担主要部分，可根据地方实际情况，进行体制机制创新，吸引企业和社会共同投资，逐步平稳推进。

（作者为中国社会科学院人口与劳动经济研究所副研究员）