河北省城镇化建设财政支持研究

□文/张 潇 李 华 郑 毅

（河北行政学院 河北·石家庄）

快速发展的城镇化，正在成为中国经济增长和社会发展的强大引擎。2012年中央经济工作会议中更是把“积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量”作为2013年经济工作的主要任务之一。截至2013年底，河北省城镇化率约为48.2%，比全国低5.17 个百分点。而河北省确定的“十二五”期间城镇化主要目标是：到2015年，全省城镇化率达到全国平均水平。城镇化建设需要大量的资金投入，有效地发挥财政资金的引导作用，积极推进城镇化建设健康有序发展具有重要意义。

一、城镇化发展进程中河北省财政资金现状

河北省县多县小问题突出，城镇化建设任务艰巨，财政收入在营改增等因素影响下增长乏力，地方政府融资难度加大，支持城镇化发展的财政资金有限。

1、地方财政难以满足巨额的城镇化建设资金需求。河北省2013年公共财政预算收入在增长11.2%的情况下为2，293.5 亿元。全省135 个县中有62 个省级以上贫困县，有70%的县地方一般性财政收入不足5 亿元，也有一批财政收入不足3 亿元的县，还有30 多个县财政收入只有1 亿元左右。地方财政资金带动城镇化发展乏力。

同时，河北省城镇化建设任务繁重。全省135 个县中，县城人口20 万以上的只有12 个，60%的县城人口不到10 万。河北省提出到2017年县城平均人口规模达到15 万人，并确立了从2013年到2017年县城发展目标以及实施路径。

这就意味着在未来四年河北要开始更大规模的城镇化建设。而城镇化建设必须有巨额资金作为支撑，据统计，仅迁安一个城市，2012年实施城建重点项目96 个，投资就高达151亿元。2013年河北省省市县三级的重点项目计划投资约7，000 亿元，2013年底河北省已完成城市市政基础设施投资1，017.65 亿元。巨额的城镇化投资给地方财政造成很大压力。

2、营改增对地方财政收入产生巨大影响。目前，营业税是地方政府的主体税种，河北省营业税收入大约占税收的1/3。“营改增”后从短期看，一定幅度的减收是不可避免的。2013年河北省“营改增”涉及企业户数为8.4 万户，其中95.3%属于小规模纳税人。“营改增”后，小规模纳税人普遍由3%～5%的营业税率改为3%的增值税率，平均减负40%。

同时，“营改增”后试点行业的主营业务收入以不含税价格核算，将减少印花税、资源税等税收收入；原增值税一般纳税人购进试点行业的服务可以抵扣进项税，实际交纳的增值税会减少，城建税也会随之减少；“营改增”试点行业属国家重点发展的服务业，其营业税增幅一直高于税收总体增幅，“营改增”后对地方财政收入的增长潜力影响也较大。“十二五”期间营改增一旦全面推开，营业税将不复存在，这些都将会对河北省财政收入造成很大的影响。

3、地方政府通过融资平台进行融资难度加大。目前，河北全省城镇化建设贷款中平台贷款为655.54 亿元，占36.08%。但县级平台公司普遍缺乏有效抵押、运作不够规范，银行增信困难。地方政府应对财政收支缺口较为普遍的做法是通过城投公司等融资平台进行融资。但近年来通过融资平台进行融资难度加大。一方面地方融资平台的项目融资中85%以上靠银行贷款。但银行贷款要求地方政府以政府信誉为担保，以财政拨款、财政补贴等形式做出还款承诺。而地方政府在项目资金投入和提供信用担保等方面又受到财力和法律限制。这使得在融资渠道单一的现状下，资金需求难以保证；另一方面中央越来越重视地方债风险防控工作。2013年中央经济工作会议首次把控制和化解地方政府性债务作为经济工作的首要任务。国家发改委也表示，2014年开始将采取多项措施防范地方债务可能带来的风险，严格控制地方政府新增债务。这使得地方政府通过融资平台等方式进行融资的难度增大。

二、河北省财政资金支持城镇化建设的要点

河北省城镇化建设任务紧迫，在城镇化建设过程中有些问题要特别重视，否则会造成无法弥补的损失。如何有效地发挥财政资金的调节和引导作用，使有限财政资金发挥最大的社会效益是当前急需解决的问题。

1、加大财政资金对进城落户农民的社会保障投入。河北省各地在大力推进县城建设，加快城镇化发展的过程中，不应单纯把城镇化率的提高作为主要发展目标，不能以牺牲农民利益为代价来换取城镇化率。要认识到城镇化率不是区分发达国家和发展中国家的唯一标准。拉美一些城市化率达到80%的国家，也是发展中国家，这是因为它们没有解决好产业和就业问题，出现了大量城市贫民。所以，要通过财政政策的制定和财政资金的投入，逐步把进城落户的农民纳入城镇基本养老、医疗等社会保障体系，解决进城人员后顾之忧，有序推进农业转移人口市民化，防止让脱离了土地的农民变成城市贫民。

目前，影响农民进城的主要因素是城市房价高，大多数进城农民没有购买商品房的能力。据河北省总工会的调查显示，截至2010年底，河北农民工总数达到1，410.4 万人，住单位集体宿舍的占42.8%；租住民房或经营性集体宿舍的占23.6%；在城镇拥有自购住房的农民工仅占4.6%。

另一方面，城市生活成本高，而农民工收入低、稳定性差。农民进城后由于受教育程度、所掌握技能等因素的限制，主要从事低端体力型工作，工作不稳定，工资待遇低。农民进城后生活成本又大幅提高。2012年河北省农村居民人均纯收入为8，081 元、人均年消费性支出5，364 元，而城镇居民人均年消费性支出即为12，531 元。同时，河北省至2013年城乡居民社会养老保险的基础养老金标准还是每人每月55 元，几年来一直未作调整，而同年企业退休人员月人均养老金达到了1，916 元。

城镇和农村人口的收支和社会保障差距成为城镇化过程中农村人口市民化的巨大障碍。所以，要加大财政资金对进城落户农民的社会保障投入，尽快完善基本公共服务体系，防止城镇化过程中失地农民既失去国家惠农政策给予的补贴，又没有享受到市民的社会保障待遇，避免农民因为城镇化而失去生活来源成为城市贫民。

2、发挥财政政策的引导作用，激励对古镇老街的保护利用。城镇化进程中必然会涉及到大规模征迁、合村并城问题。而在一幢幢高楼大厦拔地而起的同时，越来越多的古村落、古建筑湮灭在钢筋水泥的森林之间。据统计，记载着华夏文明历史变迁的古村落数量从2000年的360 万个，减少到2010年的270 万个，十年就消失了90 万个，相当于每天消失300 个自然村落。

河北地处京畿，是中原汉文化与少数民族文化融合交汇的沃土，历朝历代在燕赵大地留下的古迹和非物质文化遗产不可胜数。经河北省第三次全国文物普查工作统计，至2011年底，河北省不可移动文物总量达33，943 处，至今保存较好的古村落有200 多个。这些文物和古村落是我们了解历史足迹、传统文化、民俗风情的珍贵遗产，更是我们踏访历史和展望未来的时空桥梁。我们要防止承载着历史和记忆的文物和古村落在城镇化大潮中被逐渐湮灭。但至2011年底，河北省已经有1，924 处不可移动文物消失。历史文物不可再生，真正有价值的文物一旦毁坏，将会造成无法挽回的损失。因此，河北省财政资金要多元筹措，加大城镇化过程中对古镇老街古村落保护的投入。在安排县城建设、村庄环境整治、旅游开发等专项资金中，更多地向古镇老街古村落保护利用项目倾斜。引导河北省各地结合当地的资源禀赋和区位特征，依托现有山水脉络等独特风光因地制宜来制定进行城镇化规划，保护和弘扬传统优秀文化，延续城市历史文脉，不要为了城镇化而城镇化。同时，发挥财政政策的引导作用，制定激励政策，引导、鼓励和支持工商资本、国企、村集体、村民等多种主体，采用投资、合作开发、认保认养等方式，参与对历史文化古村落和重点文物的保护和利用。

3、城市建设管理资金投放要由“重地上”变为“重地下”。河北省和我国的许多省市一样，经过数十年的城镇化建设，城市面貌已经发生了翻天覆地的变化。尤其是2008年开始在全省开展的城镇面貌三年大变样工程，是河北城建史上规模最大、投资最多、力度最强的时期。三年间，河北完成城市基础设施投资7，131 亿元人民币，城镇化率提高5%，吸纳人口300 多万。累计拆迁面积2 亿平方米，新增城市道路2，500 多公里，新增供热面积1.4 亿平方米。

由于地面工程显而易见，地下工程只有在出现问题时才显示出其重要性，政府在政绩考核时也缺少相应的考核指标，以致地方政府往往不重视地下管网和设施的投入。长期以来，“重地上、轻地下”的城市建设管理资金投放方式，造成城市地下管网系统不健全、不完善，与城市地面建设的发展极不相称。通过对河北省各设区市的调查发现，用于地下管网的管养资金，实际投入还达不到应投入的40%。

因此，河北省评价各地市城镇化建设的好坏时，不是单看地上有多少的高楼大厦，地面有多少公园，而是看城市提供综合配套服务的能力。而城市的综合配套能力最体现也是最容易忽略的就是地下市政管网。河北省各地在城镇化建设过程中，要学习正定新区的城市建设理念，加大对城市地下管网系统的投入。石家庄正定新区至2012年7月31日，总计已完成综合管廊建设12.9 公里，投入建设资金14 亿元。正定新区综合管廊工程，无论从工程量、施工难度还是总里程上讲，都已成为目前我国最大规模地下基础设施综合管网系统。

政府要确保并加大对城市地下管网系统规划设计和建设维护的资金投入。按照国家有关要求提高城市建设维护资金、土地出让收益、城市防洪经费等用于城市地下管网设施改造、建设和维护资金的比例。相关部门要结合相关资金渠道，对符合条件的城市地下管网设施改造、建设项目予以支持。

4、通过财税手段加强城镇化建设中对资源环境的保护力度。新型城镇化必须有产业作为支撑。但是城镇化和工业化结合在一起，在相当程度上，会对资源环境构成巨大的压力。河北产业结构偏重，钢铁、建材、石化、电力等“两高”行业集中，其中，钢铁粗钢产量超全国总量的1/4，能源消费居全国第二位，单位GDP能耗比全国水平高近60%，2013年3月，环保部华北督查重点对河北钢铁的全面调查发现，全省60%的运行企业存在环保问题，70%除尘设施运行不正常，80%的企业存在生产废水违规排放问题。

同时，河北省的大气污染物排放中，氮氧化物、烟（粉）尘排放量居全国第一位，二氧化硫排放量居全国第二位。2013年全国污染最严重的10 个城市排名中，河北省大部分设区市都进入全国空气严重污染前十名。这样的产业与能源结构，给河北省环境造成了巨大的压力。

单纯发展经济不顾生态环境优劣的城镇化绝不是科学发展的城镇化。因此，河北省城镇化进程中的产业发展一定要和产业结构调整相结合。财政支持城镇化建设应着力构建有利于资源节约型和环境友好型社会的绿色财政体系，河北省财政体系要充分发挥其调节和引导作用，通过财税手段弥补城镇化建设中的市场失灵，加强对资源环境的保护力度。一方面通过制定有效的财税政策压减传统产业的产能，扶持战略性新兴产业和现代服务业发展；另一方面引导各地在招商引资过程中，积极转变招商理念，摒弃原来粗放式招商，有目标地选择质量好、效益高、能耗少、资源利用率高的好项目，以项目质量择商选资。通过项目建设引领产业发展，以优化的产业结构带动城镇化健康有序发展。

［1］高国华.防范地方政府债务风险需探索规范的融资渠道［N］.金融时报，2013.6.22.

［2］梁文君.河北环境污染反思：环渤海环京津发展模式面临调整［N］.中华工商时报，2013.6.24.

［3］张清华.河北1924处不可移动文物消失保护迫在眉睫［N］.燕赵都市报，2012.1.12.

［4］陆成林.促进我国城镇化科学发展的财政政策选择［J］.地方财政研究，2012.4.