我国高速公路收费管理问题与对策

2014-04-09张恩梅

合作经济与科技 2014年8期

□文/张恩梅

（单县交通局山东·单县）

20世纪八十年代中期，我国高速公路的建设开始起步，1997年我国迎来高速公路发展的春天。鉴于高速公路对经济发展所起到的巨大作用，我国政府做出了加快基础设施发展、加大公路建设投入的政策，使得我国高速公路的建设驶入了快车道。根据交通部规划，至2020年，我国将建成国家骨架公路网，全国高速公路里程将达到7 万公里。

一、收费制度的诞生

过去我国高速公路建设主要靠国家投资，随着高速公路建设的快速发展，建设资金不足的问题日益凸显。在广东顺德，率先进行了贷款修桥、收费还贷的改革尝试，并在1984年开始对过往车辆实行收费制度。改革尝试取得了较好的成效，因而国家在当年将“贷款修路、收费还贷”作为促进公路事业发展的政策。2004年，我国颁布并实施了《收费公路管理条例》，明确规范了收费公路的规模、技术等级、收费标准、服务水平、收费期限等。公路收费制度，扩大了我国公路建设的资金来源，促进了公路设施的构建，加快了我国高速公路发展的步伐。

因收费的目的不同，收费高速公路分为收费还贷公路、收费控制公路和收费经营公路三种。收费还贷公路是依赖贷款修建的，因而其收费目的是筹措资金以偿还贷款本金和利息，本质上是政府行为；收费控制公路主要是针对超负荷使用的公路，通过价格杠杆对道路交通量进行调节，使有限的道路资源发挥更大的经济效益，同时也可以获得减少汽车排放污染的环保效果；经营性收费高速公路是国家特许某些法人组织负责建造、经营以营利为目的的收费公路，这也意味着国家特许将某已建成公路一定时期内的经营权有偿转让给某法人组织。

二、我国高速公路收费管理中存在的问题及原因分析

我国的公路通行收费制度促进了我国基础交通设施的发展，但是一些地方政府对发展公路的指导思想以及“贷款修路，收费还贷”的政策认识不足，加之法规建设滞后，使得我国公路收费管理中还存在一些问题亟待解决。

（一）高速公路收费管理中存在的问题

1、收费高，车主承受能力低。世界银行最新发布的一份研究报告表明，我国的高速公路通行费高于发达国家。我国高速公路收费标准的制定主要有三种方法：成本反算法、人均收入关联法、级差收益法。其中，级差收益法从用户出发，根据公路收费率并考虑不同车型或汽车载重吨位确定收费的标准，根据公路使用人的受益制定高速公路的收费标准，十分符合经济学原理，因而被许多国家所采用。另外，我国车主能承受的通行费比较低，世界银行采用私人汽车行驶1，600 公里通行费占人均GDP 的比例进行评价，根据这个指标，我国以2%的比例超过了美国、法国、日本、澳大利亚、意大利等国家。

2、收费年限不合理、超期收费。我国的高速公路管理局是收费还贷性公路的经营主体，通过收费回收公路的建设资金，还清银行贷款，同时满足公路养护及运营的费用。但是因为采取“高标准、短期限”的模式，使得道路使用者承担高昂的费用。另外，一些投资企业是经营性公路的主体，他们在养护公路之外，以盈利为目的。由于我国的相关法规没有明确规定这类企业的合理回报率，也缺乏对通行费收费标准和期限的动态调整，导致一些企业的回报已经超过投资额但依然收取高额通行费。

3、管理落后。一方面各省区域内的高速公路以及国家高速公路的筹资建设都是由各省负责，由于缺乏相应的公路网管理条例，使得中央和地方在高速公路的纵向管理上层次不清，土地权属模糊，权责混乱；另一方面由于目前的高速公路存在政府、事业性管理机构以及高速公路公司等几类管理主体，导致高速公路管理横向的体制关系也比较混乱，分工不明确，难以实现执行和监督分离。

（二）原因分析

1、法律法规不完善。目前，我国对高速公路的管理主要是依据2004年颁布的《中华人民共和国公路法》以及《收费公路管理条例》，但这两部法律存在一定不完善的地方，其中对收费公路的收费期限、收费标准，缺乏对收费公路长期经济效益的充分考虑，随着我国经济的快速发展，汽车数量大幅增加，收费标准、期限等无变化，使得高速公路企业成为暴利行业。

2、地方政府本位主义。1984年中央规定高速公路以非收费公路为主，但是为了扩大公路建设的资金来源，可适当以收费还贷公路为辅。然而地方政府受地方利益驱动背道而驰，变成了以收费还贷公路为主，非收费公路为辅，并长期垄断经营。

3、政府治理不到位。首先，在思想意识方面，一些地方领导担心清理整顿收费点对影响高速公路建设资金的筹集，因而在具体的工作中容易走形式；其次，惩罚力度不足。在每次清理整顿后以通知的形式下发地方政府，地方政府上交清理报告，意味清理工作的结束。在此过程中，地方政府缺乏重视，对违规收费的处罚力度不足，因而无法起到警示的作用。

三、规范高速公路收费的几点建议

（一）完善法律法规。对于经营性高速公路，应结合实际情况限制收费年限。高速公路收费的目的在于填补其建设期及运营期的费用支出，而非作为盈利性所得。对于还贷公路，收费的原则是偿还贷款，对于经营性公路收费的原则是收回投资并产生合理回报。目前，我国的法律法规并没有明确的规定确定合理回报的方式方法。另外，《收费公路管理条例》只是确定了收费的最长期限，但是具体的时限由收费原则确定。收费法规应表明，如果没有达到收费年限，但收费的目的已经完成，则应停止继续收费。

现行《收费公路管理条例》中对于核准程序的规定也存在一定的问题，在公路收费标准的审批上，应该引入社会机制，引入有专业能力且没有利害关系的第三方对建设过程、费用支出、贷款来源等项目逐一审核后，制订合理的收费方案。且在后续运营过程中，由第三方对收费公路的使用状况进行监控并测算，依据测算结果提出调整方案并审批。

（二）完善价格听证制度。高速公路属于公用事业，即为公众和个人提供普遍服务的产业。提供公用事业的企业拥有自然垄断地位，为了获取高额垄断利润他们会压榨消费者，从而损害了消费者的利益，因此政府就很有必要对价格进行管制。听证会制度能够制约高速公路行业的垄断经营，同时缓解道路使用者和公路经营者之间的矛盾。由于我国的听证会流于形式，没有真正落到实处，所以高速公路价格听证多年但是高收费现象依然存在。政府应该对听证会进行严格的监督，促进收费价格的合理、透明。

（三）信息公开。在高速公路乱收费的背后是政府与公众信息的不对称。高速公路收费是政务公开问题，是知情权的问题。向社会公开收费细节是落实政府信息公开的必然要求。审计部门应该加强对此的审计监督，定期向社会公布高速公路贷款的数额、已偿还情况、偿还年限、收费资金的去向等。信息公开必须准确、及时、彻底，一定要包含核心内容，否则就不是真正意义上的信息公开。

（四）燃油费取代公路收费。根据《关于实施成品油价格和税费改革的通知》，自2009年1月1日起实施成品油税费改革，逐步取消政府还贷二级公路收费。由于二级公路收费占收费公路体系的比例很小，且开征燃油费仅仅是取消养路费，依然保留过路费和过桥费，因此我国征收燃油税对高速公路收费的影响微乎其微。我国要彻底解决高速公路收费的问题，需要从根本上让燃油税取代公路收费。通过收取燃油费，一方面减少了乱收费的情况，另外还从源头限制了超载。从世界公路发展情况来看，以燃油费代替公路收费是绝大多数国家采取的措施，并且取得了良好的效果。以美国为例，美国从1993年开始开征燃油税，其征收目的是筹集联邦和地方的交通与道路修建维护经费，燃油税的设置体现了在道路使用上多用多付费、少用少付费、不用不付费的公平原则。