国家治理体系和治理能力现代化的困境及路径探析

武志红

（兰州大学马克思主义学院 甘肃 兰州 730000）

《十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。[1]国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，定位明确，内涵丰富，具有十分重要的理论和实践价值。

一、相关概念解析

（一）国家治理体系及其现代化

关于国家治理体系的概念，理论界的学者众说纷纭。有学者从五位一体视角出发，认为是党领导人民管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制、机制和法律法规安排。[2]有学者从系统论的角度着眼，认为其包括国家治理的规划和决策体系、支持体系、评估体系、监督体系。[3]还有学者从治理主体视角出发，认为是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序，包括规范行政行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序，且认为政府治理、市场治理和社会治理是现代国家治理体系中三个最重要的次级体系。[4]

笔者认为，国家治理体系是在党的领导下，政府、市场与社会充分地参与到经济、政治、文化、社会、生态文明与党的建设中所形成的结构体系和制度安排的总和。国家治理体系的现代化就是指在党的领导下，政府、市场与社会促使经济、政治、文化、社会、生态文明与党的建设的结构和功能体系实现制度化、民主化、科学化、程序化、规范化。

（二）国家治理能力及其现代化

理论界对国家治理能力的概念进行了激烈的讨论，基本上形成了两种倾向性的观点，一种是从国家治理内容的角度出发，认为是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面的能力。[2]还有一种是从国家治理作用的视角出发，认为是国家在管理社会政治、经济、文化事务过程中，为实现国家治理的战略目标，分配社会利益并实现对社会生活的有效控制和调节的能量及其作用的总称。包括：国家治理的合法化能力、规范能力、一体化能力、危机响应和管控能力。[3]

笔者认为，国家治理能力是在党的领导下，政府、市场与社会在经济、政治、文化、社会、生态文明与党的建设中有效控制和调节以实现“善治”的能力。国家治理能力的现代化就是指政府、市场与社会秉承“民主、法制、科学、高效”的原则，通过体制机制和法律法规来治理国家，实现国家治理能力的高效化、制度化、法治化。

二、中国国家治理体系和治理能力面临的困境

虽然我国建立起了基本的国家治理体系，并且正在逐步提高国家治理能力，但是，仍然存在一些困境，具体表现为以下四点：

（一）权力运行监督体系不完善与治理主体单一并存

我国权力运行的监督体系由体制内监督和体制外监督两部分组成。关于体制内监督的理论已比较完善，但是，在实际的监督过程中却很乏力。人民代表大会的监督也仅仅局限于人民代表大会召开期间，闭会期间监督也很不到位。再加之，我国司法不独立，检察院和法院受制于政府，监督乏力也是可想而知。而体制外的监督则由于制度不完善，导致社会民众与媒体无法直接参与到权力运行的监督之中。尽管近年来，一直在探索建立民众监督的制度与机制，如：听证会、记者招待会等等，但是与民众参政议政意识的普遍提高相比之下，尚显不足。

体制外监督的乏力，在一定程度上表明了我国治理主体的单一化。我国目前处于“大政府、小社会”社会结构之下，政府占据主导性地位，超出自己的职能范围对市场活动和社会过程进行不合理干预，导致社会组织、企业不能够有效的发挥它们的作用。同时，在一定程度上破坏了公平的市场竞争体系和公正的社会良性运行体系，消解了市场和社会的自我修复能力[5]，削弱了社会和企业在自己领域内的治理能力，抑制了多元主体治理结构的完善与发展，同时，也不利于社会组织和企业形成对政府权力运行的制约与监督。

（二）国家治理体系内部发展不均衡与治理能力参差不齐并存

国家治理体系是由政治、经济、文化、社会、生态制度与机制有机组成的。在过去的三十多年，我国从集中力量进行经济与政治体制建设到注重文化体制的建立与发展，再到社会和生态体制的建立与完善。由于各体制建立的时间以及国家的重视程度各不相同，导致各体制的发展与完善程度也各不相同。因而，国家治理体系内部发展不均衡表现为，政治体制和经济体制比较完善，文化体制处于中间水平、社会和生态体制则处于不完善状态。

与治理体系内部发展的不均衡相对应的是各领域治理能力的参差不齐。体制是治理能力发挥的制度基础。邓小平指出，“制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”。[6](P333)因此，体制不完善，治理能力也相应地受到制约。目前，我国在政治和经济领域的治理能力具有较高的效能，我国经济的快速增长与民主政治制度的不断完善就是一个鲜明的例证。但是在文化、社会以及生态领域治理能力低效，不能够很好地应对社会上的突发事件，尤其是公共危机的应对与处理能力，以及事关民生的一些问题，如：教育公平化、养老制度、环境保护等一系列问题。

（三）国家治理体系制度化水平低与治理能力法治化水平低并存

虽然我国提出国家治理体系这一概念已有一段时间，但是，概念的提出并不意味着国家治理体系已发展到了完备的程度，相反，概念的提出是为了提醒我们要不断地完善国家治理体系。国家治理体系的制度化水平低，体现在宏观和微观两个方面，一是国家治理体系的结构体系制度化水平低，缺乏指导各次级治理体系协调配合并发挥整体效力的顶层设计。二是各次级具体体系（政治、经济、文化等）的制度化水平低。具体说来，就是各具体体系的操作化水平低，仅在一些宏观层面有制度化规定，而在一些中观层面则缺乏具体的制度规定或者是制度规定模糊。

国家治理体系制度化水平低，这使得握有权力的部门在一定程度上缺少制度化的约束，因而在权力的运行中自动放大自由裁量权。制度化是法治化的基础，因此，治理体系制度化水平低在一定程度上造成治理能力的法治化水平低。再加之，治理主体的法治观念淡薄，在治理过程中不严格依照制度或法律的规定，使得治理方式与法治化理念有所脱节。

（四）国家治理体系的人为滞后性与治理能力的无力感并存

理论源于实践。国家治理体系作为一种理论层面的东西，必然具有滞后于实践的特性。这是与生俱来的“滞后性”，笔者暂且称为“自然滞后性”，此外，笔者认为还存在“人为滞后性”，即由于问题意识不强、改革能力不足、改革行动迟缓而造成国家治理体系不能及时的调控社会出现的新情况新问题。国家治理体系的“人为滞后性”使得社会新问题在出现一段时间之后得不到有效的解决，久而久之演化为社会矛盾，使得社会处于矛盾白热化的状态，危机四伏。

国家治理体系的人为滞后性，使得治理体系得不到及时的更新与有效的调整，使得治理能力的运用在一定程度上失去了制度导航，即治理的指导准则和行为规范，在一定程度上制约了治理能力的发挥，治理主体在面对社会问题时表现出深深地无力感。比如：摔倒老人该不该扶？有很多民众都想上前去扶起，但是由于少数老人的讹诈，使得很多人望而却步，但是相关的制度体系还未建立起来，使得国家治理能力乏力，以致社会矛盾积攒，社会危机潜伏。

三、推动国家治理体系和治理能力现代化的路径探析

国家治理体系和治理能力的现代化是构建现代国家与法治国家的必然要求，为此，我们要不断地推动国家治理体系和治理能力的现代化。具体来说，从以下四点着手：

（一）坚持完善权力运行监督体系与促进治理主体多元化相结合

健全权力运行监督体系，首先要把体制内的监督落到实处，具体来说，就是要使司法独立和人民代表大会独立，充分发挥司法机关和人民代表大会对行政机关的监督与制约作用。其次，要建立健全民众监督政府的体制机制，拓宽民众参政议政的渠道。最后，要充分发挥新闻媒体的监督作用，建立健全保障新闻自由的制度。同时，对权力的监督与制约客观上要求多元治理主体的出现。因为“没有任何个人或者任何群体可以承担起国家的整个责任”[7](P34)。不受制约的权力是可怕的。孟德斯鸠指出：“一切有权的人都容易滥用权力。有权的人使用权力一直遇到有界限才休止”。[8](P154)既然“政府是必要的恶”[9]，那我们就必须对这个“恶”加以约束与制约，发挥其必要作用的同时抑制其“恶”发展的程度。具体说来，就是强化社会和企业在各自领域的治理能力，使得政府、社会和企业在各自的领域各司其职，实现三者之间的良性互动。只有这样，才能推动多元治理体系的发展与完善，实现国家治理秩序的稳定与和谐，并最终推动国家治理体系和治理能力现代化。

（二）坚持促进国家治理体系的协调发展与国家治理能力的均衡发展相结合

我国的国家治理体系是由政治、经济、文化、社会、生态治理体系构成的，且这五大治理体系是相互联系、相互影响的。但是，目前我国的社会和生态治理体系不太完善，直接制约着政治、经济和文化治理体系的完善与发展。因此，要加大力度建立和完善社会和生态治理体系，促进国家治理体系的协调发展。治理能力建立在治理体系之上，那么不完善的治理体系孕育之下的治理能力也不会太高。因此，也要加大力度提高社会和生态治理能力，实现国家治理能力的均衡发展。只有这样，国家治理体系和治理能力才能整体协同发展，否则，任何一方面的落后都会制约其它方面的发展与完善，国家治理体系和治理能力的可持续发展便无从谈起。国家治理体系的协调发展与国家治理能力的均衡发展是国家治理体系和国家治理能力现代化的发展基础。只有基础牢固了，才能使治理体系和治理能力向更高的现代化水平进发。

（三）坚持促进国家治理体系的制度化与提高国家治理能力法治化水平相结合

人是复杂的动物，既有利欲，又有喜好，是有限理性的。因此，就国家的长治久安来言，人治是不稳定的。相比较而言，法治依靠制度和法律来治理国家,具有长远性。西方学者指出，“作为宪法的既存原则，法治一旦被写入制定法，国内所有的人和机构，无论是公共机构还是私立机构，都应该接受法律的约束，并且享受其规制利益”。[10](P11-12)我国一直以来坚持并致力于实现法治中国，国家治理体系的制度化与治理能力的法治化便是题中之义。具体来说，国家治理体系的制度化就是要进行顶层设计，运用系统论的方法，从全局出发，实现国家治理结构体系的制度化。同时还要建立健全政治、经济、文化、社会、生态体制，实现国家治理功能体系的制度化。国家治理体系在结构体系和功能体系上的制度化为国家治理能力的法治化打下了坚实的制度基础。此外，治理主体要按照国家治理体系的内容与程序进行治理，同时要提高治理主体的法治意识与水平，只有这样才能提高国家治理能力的法治化水平。作为理论层面的国家治理体系的制度化与作为实践层面的国家治理水平的法治化是推动国家治理体系和治理能力现代化不可或缺的重要方面。

（四）坚持国家治理体制的适时改革和机制的及时调试与提高国家治理能力的科学化水平相结合

国家治理体系是由国家治理的一系列体制和机制构成，体制是国家治理体系的主导性制度，决定着治理体系的性质与发展方向，是比较稳定的制度，而机制是国家治理体系的辅助性制度，对国家治理体制起支撑作用，是比较灵活的制度。体制的改革应是周期性的，机制的调整应是经常性的。因此，我国的国家治理体制要结合社会发展实际情况适时的进行改革，不断促进国家治理体系实现科学化，为国家治理能力的科学化打下制度基础。同时，国家治理机制则要根据新情况新问题进行及时的调试，以便治理主体能够按照科学的治理方式，在问题出现之后及时地进行反馈与调控，促进问题的解决，从而提高治理能力的科学化水平。只有这样才能适应社会的发展，才能科学地指导社会的发展，才能推动国家治理体系和治理能力的现代化。

[1]中共十八届三中全会.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[K].北京：人民出版社，2013:3.

[2]江必新.推进国家治理体系和治理能力现代化[J].红旗文稿，2013（22）.

[3]戴长征.中国国家治理体系与治理能力建设初探[J].中国行政管理，2014（01）.

[4]俞可平.推进国家治理体系和治理能力现代化[J].前线，2014（01）.

[5]竹立家.国家治理体系重构与治理能力现代化[J].中共杭州市委党校学报，2014（01）.

[6]邓小平.邓小平文选:第 2卷[M].北京:人民出版社，1994.

[7][英]昆廷·斯金纳，博·斯特拉思.彭利平译.国家与公民:历史·理论·展望[M].上海：华东师范大学出版社，2005.

[8][法]查理·路易·孟德斯鸠.论法的精神[M].张雁深,译.北京：商务印书馆，1961.

[9][英]约翰·洛克.叶启芳等译.政府论[M].北京：商务印书馆，1964.

[10][英]汤姆·宾汉姆.法治[M].毛国权,译.北京：中国政法大学出版社，2012.