浅谈城乡结合部流动人口的服务与管理——以北京市朝阳区为例

杜艳莉 王志锋

（中共北京市朝阳区委党校 北京 100000）

流动人口的服务管理问题，是目前社会建设与社会管理面临的难点问题。随着城乡一体化的发展，流动人口大量聚集于城乡结合部，在对当地经济发展和社会建设发挥积极作用的同时，也给区域承载力、社会管理和公共服务带来了巨大压力。本文基于对北京市朝阳区城乡结合部流动人口特点及服务管理问题的调查分析，结合实际，提出加强城乡结合部流动人口服务管理的对策建议，以期促进对城乡结合部流动人口的规范服务和有序管理，促进流动人口的社会融合。

一、北京朝阳区流动人口现状及主要特点

目前，北京市处于新一轮流动人口增长高峰期。2000年以来，北京市流动人口总量加速膨胀，到2012年底已增长到773.8万人，比2000年的256.1万增加了517.7万。在全市18区县中，朝阳区是流动人口数量最多的区。2012年底，朝阳区流动人口已达172万人，占全市近四分之一。全区流动人口与户籍人口的比例为0.9：1，其中城乡结合部比例为1.8：1。在全区19个乡中，有16个乡的流动人口与辖区户籍人口倒挂，比例最高的乡达到5.3：1。在总量大幅上升的同时，流动人口的结构、流动方式、生存形式及社会需求日益复杂。总体上来看，目前朝阳区城乡结合部流动人口呈现出以下几个主要特点：

（一）规模不断扩大，密度空前增长

朝阳区是北京经济发展大区，对流动人口有着非常大的吸引力。2000年朝阳区流动人口只有51.2万，到了2005年，这一数据增加到84万，5年间增加了32.8万，年均增加6.6万；2010年，朝阳区流动人口进入快速增加期，仅2010年与2009年相比，流动人口即增加了45.9万；2012年流动人口更是达到了172万。

上述增长的流动人口主要聚居在城乡结合部。根据区流动人口办公室提供的年度数据，全区城乡结合部流动人口数量为：2010年120.7万人，2011年113.7万人，2012年110.5万人，分别占该年度全区流动人口比例的64.09%、64.32%、64.17%。由此可见，2010—2012年间朝阳区城乡结合部流动人口数量均占到全区流动人口总数的近三分之二。

流动人口的大量集中，导致城乡结合部人口密度空前增长。朝阳区人口管理工作领导小组办公室提供的数据显示，2013年第一季度，全区城乡结合部人口平均密度1.23万人/平方公里，不仅远超9524人/平方公里的基本标准，而且也高于1.087万人/平方公里的最高标准，且分布不平衡。在全区19个乡中，有13个乡高于最高标准，其中密度最高的常营乡为4.17万人/平方公里，处于严重超载状态。密度低于基本标准的只有5个乡，其中密度最低的是豆各庄乡，为0.44万人/平方公里。

（二）居住以租赁房屋为主，常住化趋势明显

朝阳区城乡结合部流动人口的居住以租赁房屋为主，大多居住在普通出租房和出租大院，另有少量居住在废品大院、人防工程等场所。2010年—2012年，全区城乡结合部流动人口居住类型为租赁房屋的比例分别为69.58%、68.16%、66.86%，均超过城区近20个百分点。从出租房屋信息看，城乡结合部出租房屋总体数量少，总面积小，但流动人口众多，人均租住面积仅为14平方米，远低于北京农村居民的人均49.08平方米水平，居住密度较高。

近年来，朝阳区城乡结合部流动人口常住化趋势比较明显，常住流动人口占常住人口的比例为城区的二倍左右。根据流管办提供的实有分类人口数据，2013年5月，全区实有流动人口占实有人口总数比例为40.23%，其中城市地区为27.35%，城乡结合部为53.78%，即城乡结合部每10个人中就有5人是流动人口。来广营地区2010、2011、2012年居住时间在一年以上的流动人口比例分别为70.2%、78.1%、85.5%；截至2013年3月底，东风乡连续居住五年以上的流动人员占流动人口总数的29.1%，连续居住一年至五年的则已占到总数的58.1%，且呈逐年上升趋势。

（三）总体学历偏低，就业形势不容乐观

2012年，朝阳城乡结合部具有初中文化程度的流动人口数量最多，为73.58万人，占总流动人口的66.56%；高中学历有11.85万人，占总数的17.05%；研究生学历6936人，仅占流动人口总数的0.63%。这种学历结构直接影响到就业情况。从统计数据来看，2010年全区失业流动人口约有16万人，2011年猛增到27.5万左右，2012年又增加到28万人。在就业的流动人口中，也存在着就业不稳定现象。2012年东风乡在业流动人口中，处于不稳定就业状态者占19.3%；相对稳定的就业总人数中，未签订劳动合同的达53%，实际上也处于不稳定状态。

（四）主要从业于低端行业，聚集现象明显

从总体上看，全区在业的城乡结合部流动人口主要集中于居民服务业、住宿餐饮业、建筑业、租赁和商务服务业、批发零售业等五大行业，其中以建筑业、批发零售业及居民服务业最为集中。《朝阳区流动人口职业分布表》的数据显示，2010年，从业于上述五大行业的流动人口数量为65万左右，占从业流动人口总数的72.45%；2012年从业于五大行业的流动人口数量为40万人，其中从业于建筑业、批发零售业及居民服务业的流动人口达32.1万人，占从业于五大行业流动人口的比例超过80%。

二、城乡结合部流动人口服务管理存在的主要问题

快速增长的流动人口，为朝阳区经济社会发展做出了重要贡献，但同时又加剧了区域人口资源环境的矛盾，给社会管理和公共服务带来了一系列的难题。一方面，首都经济社会的快速发展使得朝阳区城乡结合部流动人口迅猛增长；另一方面，有关法律法规、管理体制、管理方式等还存在一些不相适应的地方，流动人口的服务管理面临巨大挑战。

（一）资源环境和公共服务压力剧增

城乡结合部流动人口规模巨大且常住化趋势明显，导致各类公共资源包括水电、住房、交通、医疗、教育、治安等供给不足及配置不合理的问题日益突出。为满足日益庞大的城乡结合部流动人口对公共资源的需要，政府在人财物等方面的投入和支出不断增加，公共服务压力巨大，表现为环境资源难以承载，基础设施建设任务日趋沉重，公共服务设施超负荷运转，严重影响和制约着城乡结合部的可持续发展。

（二）社会管理与治安控制难度加大

城乡结合部流动人口大多来自其他省市农村，总体受教育程度不高，谋生能力相对较弱，这也决定了他们在劳动力市场只能局限于建筑业、批发零售业及居民服务业等低端行业，接受城市文明的机会相对较小。同时，还有一部分无业人员文化素质较低，法制观念淡薄，为谋求生路，有的走上制假贩假、非法传销、盗抢、卖淫等违法犯罪的道路。加之，流动人口的信息管理制度还不完善，大量信息统计遗漏、失实，相关部门人口服务管理底数不清、情况不明，一定程度上加大了社会治安管理的难度。

（三）思想观念落后，服务意识淡薄

当前，大量农民工涌入朝阳区，成为经济发展和城市建设一支不可缺少的力量。但由于经济、文化和习俗的差异，对流动人口的偏见依然存在，歧视多于尊重、戒备多于信任，实际工作中存在着“重管理、重控制、轻服务”的现象。有些职能部门对流动人口仍以防范为主，对流动人口的管理偏重于预防和打击犯罪，而对他们的就业、居住、医疗、社会保障、子女教育、计划生育等基本公民权保障重视不够。一些用人单位往往把流动人口临时工与单位正式员工区分开来，使大量流动人口游离在社会保障、教育宣传、政治参与的边缘，合法权益缺乏保障。一些管理人员习惯于将流动人口与违法犯罪相联系，一有不良问题发生就把流动人口当作怀疑对象；有些管理人员只看到流动人口给城市管理带来的压力，看不到他们为经济发展做出的贡献，这些错误观念都影响了城乡结合部流动人口服务管理的实际效果。

（四）体制机制不完善，服务管理工作效率不高

流动人口服务与管理是一项复杂的系统工程，涉及公安、劳动、计生、城管、卫生、民政等多个部门以及工会、共青团、妇联、计划生育协会等人民团体和社会组织，管理多头分散、条块分割现象严重。从“条”上看，与人口有关的部门包括公安、教育、民政、劳动、医疗卫生、人口计生、流管、交通、城管、工商、税务等，基本上按照各个部门的职能划分，分别授予相应的行政执法权和处罚权，部门之间统筹协调不够。与此同时，作为“块”的街乡则基本上没有行政执法权。这种现象必然造成或有权无责，或有责无权，条块之间无法形成高效的联动网络，推诿扯皮现象时有发生，对流动人口无法做到实时、动态管理，在一定程度上造成“谁都在管，谁都管不了”的现象，服务管理工作效率不高，大大降低了行政效率，浪费了公共资源。

（五）工作机制缺乏创新，流动人口对服务管理工作不配合

目前，流动人口服务管理模式仍以单向、被动的防范式管理为主，表现出明显的“重管制、轻服务”倾向，很大程度上造成了流动人口对工作抵触。现有户籍制度带来的待遇差异，导致流动人口心理上难以获得自我认同；工作、居住地的不稳定，使流动人口缺乏融入暂住地社区生活的内在动力；加之流动人口多数为务工而来，平时工作节奏紧张，少有时间和精力参与社区管理事务，这些都使得流动人口对暂住地的相关管理存有抵触或应付心态。不但基层服务站“被动上门管理”不被流动人口理解，而且“主动上门服务”也难获理解和支持，增加了服务管理工作的难度。

三、加强和改进城乡结合部流动人口服务管理的对策建议

基于以上对朝阳区城乡结合部流动人口特点及服务管理存在问题的分析，结合实际，提出以下对策建议。

（一）促进城乡结合部产业转型升级，从根本上控制流动人口规模

从前面分析来看，城乡结合部在业流动人口主要集中于居民服务业、住宿餐饮业、建筑业、租赁和商务服务业、批发零售业等行业，其中又以建筑业、批发零售业及居民服务业为主。鉴于此，应该一方面对上述行业清理整顿，对不达标、无营业执照、偷税漏税的限期整改或依法取缔；另一方面利用首都的人才和技术优势，进一步发展新兴产业，推动城乡结合部产业转型升级。除此之外，流动人口聚集区的存在并非是因为该地区的产业发达，而是这些地区房租便宜形成聚居效应，所以，对流动人口聚居重点区域进行拆迁改造，促进瓦片经济转型也是控制城乡结合部流动人口规模的有效途径。

（二）健全流动人口服务与管理机制，推动制度化、规范化建设

流动人口服务管理是一项涉及多部门的系统工程，需要动员整合多部门以至全社会的力量，才能达到预期的效果。一要强化系统设计，建立健全城乡结合部流动人口服务管理的体制机制，加强统筹协调性，从体制机制上解决多头管理的问题；二要科学界定各职能部门的管理职责，对各部门所掌握资源状况、管理权限、职能发挥以及部门间信息交错关系进行系统分析，进一步优化资源配置，形成流动人口服务管理的合力机制。

具体来说，目前应遵循“条块结合、以块为主”原则，建立流管、人口计生、工商、城管、规划、国土、房管、建设、卫生、消防等部门协作配合机制以及部门与属地整体联动机制，形成协同作战、集“发现、报告、处置、解决”于一体的服务管理体系；完善部门为街乡服务机制，解决好政策支持、执法协调、服务管理、信息共享、保障投入等问题；建立政府与职能部门、职能部门与社会单位、社会单位与个人、政府与街乡、街乡与社区（村）“五方联动”的责任体系，形成政府主导、部门联动、层级负责、社会参与的工作格局；依托区级实有人口信息库，建立公安、流管、民政、卫生、教育、人力社保等部门业务信息共建共享机制，以利于深度开发利用人口信息资源，加强人口监测和预测分析，为人口服务管理工作提供权威、及时、准确的基础数据和决策信息。

（三）创新服务管理模式，以服务促管理

面对庞大的流动人口群体，流入地政府只有不断创新服务管理模式，提升服务管理水平，才能更好地对其进行管理。应逐步实现以下五个转变，即由户籍人口与暂住人口双轨制管理向社会实有人口服务管理模式转变，由社会控制为主的治安管理型模式向综合管理模式转变，由重管理轻服务向服务管理并重、寓管理于服务模式转变，由职能部门管理为主向以完善社区服务管理体系为主的属地管理模式转变，由政府管理为主向社会化服务管理模式转变。

服务管理部门要把对流动人口的管理与服务结合起来，寓管理于服务之中，对流动人口做到“市民化对待、亲情化服务、人性化管理”，以服务促管理。针对城乡结合部流动人口学历层次偏低、失业现象严重等特点，要做好知识技能培训、就业指导、权益维护等工作；针对出租房屋服务管理，可探索公约管理、楼长协管制、租房业主联管制等长效机制，探索建立社会组织参与的出租房屋管理机制，成立出租房主协会，规范出租行为。此外，还应充分发挥基层党组织、各类社会团体、行业组织、中介机构、志愿者团体等在流动人口服务管理中的作用。

（四）创新工作载体，拓展服务管理内容

一是发挥基层党组织的作用，扩大基层党组织工作覆盖面，把流动党员、流动人口凝聚在党组织周围。可根据城乡结合部流动党员的行业特点、地域分布，合理设置流动支部、流动党小组、服务站，建立起流动党支部—流动党小组—流动党员的三级服务管理网络，并按照居住地区划分流动党员联系流动人口的责任范围，开展组织包片、党员包户的网格化服务，逐步扩大基层流动党支部在流动人口中的影响力和凝聚力。朝阳区平房乡的福建莆田流动党员第五党支部采用“老乡服务老乡、乡亲管理乡亲”的方式，探索出了“地缘相同、人员相亲、平安共创、和谐共享”的流动党员服务管理新模式，现已成为流动人口党员服务管理的模范。

二是充分发挥社会组织的作用。依托工会、共青团、妇联在社区的基层组织和其他民间社团组织，为流动人口提供就业辅导、子女入学、扶贫帮困、房屋租赁、计划生育、法律咨询和权益保障等各项便民服务；针对城乡结合部流动人口大量集中于社区底商和出租屋的特点，可以建立以党组织为核心，物业公司、社会单位、社区居民共同参与的“四位一体”的工作模式，并建立流动人口特约管理员制度；在流动人口相对集中的乡镇企业，要推动建立工会、协会等组织，提高流动人口的组织化程度，使社会组织成为政府向流动人口提供公共服务的得力助手。

（五）实施“融合工程”，推进流动人口的社区融入

流动人口的社会融入是构建和谐社会的基础，也是实施有效服务管理的重要途径。一要积极拓展流动人口参与社区建设的渠道，通过举办文化活动、搭建流动人口与本地居民的互动平台，增进流动人口与本地居民的沟通联系和交往认同，增强他们对社区的归属感；二要鼓励和吸引流动人口参加文体类、公益性、互助性社会组织，通过组织活动、开展宣传等，提高流动人口守法意识、责任意识，自觉承担社会责任；三要主动发现、积极培育、大力宣传“优秀农民工代表”等流动人口正面典型，积极营造尊重、关心流动人口的社会氛围；四要逐步打破制度障碍，改革当前城乡有异、内外有别的劳动就业、社会保障、公共福利等制度，打破目前二元户籍制度造成的在社会福利享有方面的不公，加快将流动人口制度化地纳入城市管理体系，为流动人口在城市的发展打造一个公平、公正的环境，这也是破解流动人口的社会融合难题、促进社会和谐稳定的根本所在。

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