涉检信访工作机制改革研究

□天津市宝坻区人民检察院课题组

（天津市宝坻区人民检察院，天津 301800）

信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关予以处理的活动。《宪法》第41条第1款规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”可见，信访是我国公民行使宪法赋予的批评建议权的正当途径。检察机关作为我国的法律监督机关，同时是倾听群众呼声及表达诉求的窗口，涉检信访工作成为我国检察工作的重要组成部分。涉检信访工作在密切联系群众、处理社会矛盾、维护社会和谐稳定方面发挥着重要作用。

一、信访工作的历史发展

（一）信访寻本溯源

信访并非是近现代产生的一种社会活动形式，它古已有之，源远流长。信访在不同的历史时期表现为不同的形式，但归根结底都是历朝历代统治者为消除社会矛盾，维护社会稳定，巩固政权而设置的倾听民意、接受谏言献策、允许百姓申冤的一种制度，是独具中国特色的政治文明成果。

夏商时期国家政权机构中，就有了执掌信访工作的官吏。周代开始在朝门外悬置大鼓，凡吏民有事，即可挝鼓，由御仆出面接待，将来访者反映的事宜向主管大鼓的太仆汇报，再由太仆上奏天子。［1］春秋战国时期列国在争霸中为强兵富国而广开言路，招贤纳士，许多士人奔走游说于各诸侯国以期得到国君的重视和优待，当时的信访活动非常频繁。先秦时期秦始皇以善于重用游访到秦国来的其他六国的人才而雄霸天下。［2］专职信访机构设置始于唐朝武则天执政时期，“请铸铜为匦以受天下密奏”，设“匦使院”为专职机构，选谏议大夫、补阙等言官为知匦使，专管接受来信来访。“匦使院”首创了一条使民间下情直达中央甚至皇帝本人的通道，也掀起了一个历史上中央集权高度重视信访活动的高潮。宋朝的信访机构和制度已经相当严密并臻于成熟，中央信访机构发展到分设为两个，其中鼓院为初级机构，检院为高级机构，隶属门下省。规定吏民上访须先投诉鼓院，遭拒绝受理或认为处理不公后，可再上访至检院。信访工作发展到明代，由于政权高度集中，皇帝对中央信访机构甚至实行直接指导和过问，将其提高到十分重要的地位，由中央总收文机构（通政司）兼理信访事务，直接对皇帝负责。清朝起，顺治帝在开国初年就仿效前代众多信访制度，设立登闻鼓厅，直接接待民众上访。康熙年间将其并入通政司，负责信访事务，这一制度一直延续至清末。［1］

（二）近现代信访的发展

中国共产党历史上最早的专职信访机构，是1949年8月成立的中央书记处政治秘书室，负责处理群众来信来访。新中国成立以后，中央人民政府成立了中央人民政府委员会办公厅、中央人民政府政务院秘书厅和总理办公室，这三个单位专门受理群众来信来访。1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议结束以后，全国人大常委会办公厅设置了人民接待室，作为专门处理人民来信来访的具体办事机构。上世纪六、七十年代，全国的信访工作受到巨大冲击，信访机构处于瘫痪、半瘫痪状态，有的被撤销、解散，有的被降格为信访组。国务院秘书厅信访室先后改为国务院办公室信访处、国务院办公室信访室和国务院办公厅信访局。1966年7月中央办公厅秘书室改为信访处;同年9月将1965年6月设立的中央机关人民来访联合接待室改为串联学生接待站;1967年l月中共中央办公厅、国务院秘书厅成立文化革命联合接待室。1968年6月6日国务院秘书厅信访室设立总理亲启信办理小组，工作到1972年。［3］20世纪80年代，是信访问题由申诉型向现实问题型转化的健康平稳发展阶段。1982年中共中央办公厅、国务院办公厅分别设立信访局。1985年全国人大常委会办公厅信访室改为信访局。1982年2月22日至27日第三次全国信访工作会议在北京召开，会议讨论并通过了《当前信访工作的形势和今后的任务》、《党政机关信访工作暂行条例（草案）》两份文件。《党政机关信访工作暂行条例（草案）》只是“文件”，不是法规，由于它不具有法规效力，只具有对党政机关统一认识、统一规章制度的功能，约束力比较弱，也没有对信访人信访行为等给予规范。1995年，我国第一部比较完整、系统的规范性信访法规《信访条例》正式公布。该条例结束了信访活动无法可依的状况，是信访工作纳入法制化轨道的重要标志。为适应新的社会经济形势的需要，国务院2005年1月制定出台了新的《信访条例》，于5月1日正式实施，这一新的法律的实施标志着我国新的信访体制和制度的确立，条例的实施促进各级政府向法治、服务、责任、有限、效能、阳光政府的转变。

二、涉检信访及其工作机制现状

涉检信访有狭义和广义之分，狭义的涉检信访是指对检察机关应该处理的事项和有关处理决定不服的信访;广义的涉检信访是指除上述信访外，群众对其他执法机关应该处理的事项和有关处理决定不服而要求检察机关依法实施法律监督的信访。

（一）涉检信访案件的种类

一是反映国家工作人员职务犯罪的举报。举报人将自己知悉的某国家工作人员履行职务期间发生的职务犯罪线索以署名或匿名信件等形式举报至检察机关有关部门。二是不服检察机关处理决定的申诉。信访人对检察机关自行办理的案件处理结果表示不服的比例较高，如不服检察机关所作的不立案、撤案、不捕和不起诉等各类终局性处理决定，请求刑事赔偿或返还财产的案件及控告检察人员执法不规范违纪违法案件。三是对其他司法机关处理决定不服而向检察机关提出申诉。主要包括反映公安机关侦查活动存在违法行为的控告，不服人民法院生效判决、裁定的申诉，反映刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动教养机关的活动存在违法行为的控告。四是国有企业改制过程中国有资产被低价评估、转让，侵害职工权益，国有企业职工对此向检察机关举报反映。五是村民举报村民委员会等村基层组织人员非法转让、出租集体土地，侵吞、贪污征地补偿款和集体财产的案件。

（二）涉检信访的特点

1．涉检信访量呈减少趋势。由于近年检察机关加大力度提高队伍建设水平，执法办案质量，注重检察机关司法改革，检察机关执法公信力在群众心中有所提升，因此涉检信访案件数呈整体下降趋势。

2．信访主体的弱势性。到检察机关信访的群体范围比较广泛，来自于社会各行各业，有工人、农民、个体户、离退休人员、下岗职工等。但比较突出的一部分人群为年龄大、收入低、经济状况差，属于社会的弱势群体，又因为文化水平低，缺乏法律知识，情绪偏激，容易导致盲目信访。

3．信访时间集中而敏感化。群众信访尤其是集体访容易选择在重大节日和重要政治、社会活动的前夕和期间，如“两会”、“十一”、“春节”等，此时信访频率较高。

4．重复访、越级访、集体访高发。部分群众对于自己合法权益受到损害时思想存在误区，信“访”而不信法。没有想过维护合法权益可以通过诉讼等合法形式进行，而是直接上市、上省、上京越级上访、缠访，希望上级督促下级。而有些上访人则是由于对法律政策了解不深不细，盲目跟风，举报申诉没有针对性，出现盲目检举、多头举报重复上访等问题。少数上访者认为，一个人的上访力度不大，不能引起有关部门的重视，而采取集体上访的形式，以给有关领导部门施加压力，扩大影响。

5．涉农信访案件居高不下。近几年，党的惠农政策不断出台，中央的政策性扶持资金进一步向农村倾斜，加之目前城镇化、工业化进程加快，需要征用大量土地。由于征地补偿费用不能及时足额发放，从而引发或间接引发的涉农信访案件占到信访案件比重很大。

三、涉检信访存在的问题

（一）涉检信访涉及面广与检察机关法律监督手段有限的矛盾

检察机关被赋予法律监督机关的职责，承担维护社会公平正义，保障法律正确实施的职能。有数据显示我国每年涉诉信访总量约占全国信访总量的80%，而涉检信访在涉诉信访中又占据重要比重，因此涉检信访所涵盖的范围是十分广泛的。尤其是在社会转型期的当下，社会各方矛盾凸显，同时伴随人们法治观念的日益增强，越来越多的人在自身权益受到侵害时开始寻求法律手段的救济。较之以往任何时期，人们对法律适用的正确性、适当性的理解判断都已提升到了空前的高度。法院判决适用法律正确与否、量刑畸轻畸重、公安机关拘留逮捕等强制措施的合法与否、检察机关自侦案件的立案、撤案等事项决定是否得到相关当事人的认可等，往往会引发涉检上访。与此同时，检察机关的职权是有限的，而且，在司法实践中，人们涉检信访的事项远不止上述几种简单情形，许多情形是超出检察机关自身权限范围的。例如刑事诉讼法虽然规定了对于公安机关应立案而不立案的情形，检察机关可以要求其说明不立案的理由，理由不成立的，检察机关可以要求公安机关立案，但是对于公安机关的撤案监督并未作出规定。这就意味着如果公安机关故意规避上述规定，通过先立案再撤案的方式实现变相不立案效果，检察机关就无能为力了。此时，若当事人对于公安机关的撤案决定不服，而到检察机关信访，请求检察机关履行法律监督职，检察机关将会面临两难处境:要么不履行法律监督职责违宪不作为要么于法无据的撤案监督乱作为。其后果是引发当事人继续闹访、缠访，甚至引发检察机关司法公信力的下降。

（二）涉检信访法治标准缺失引发多重负面效应

涉检信访实践中法治标准缺失有两种主要表现:一是无原则地花钱买稳定。在全国性重要会议召开之际，为防止可能上访之人越级上访、拦访，事先通过各种物质补偿来暂时稳住可能上访群众。此种做法往往是无原则性的追求一时性的社会效果，却忽视了因此而引发的负面效应。因缺乏合理的规则依据，往往引发“摁倒一个葫芦站起八个瓢”的尴尬，存在变相鼓励信访的可能。这种做法容易给当事人造成一种误区:即涉检信访案件能否得到有利于自己的解决结果，取决于自己信访行为的影响力大小，而非案件本身己方的理由成立与否。另一种表现是压制涉检信访。通过截访、威吓、甚至关押等手段对付上访人员，严重侵犯公民的人身权利和民主权利。这种通过强制手段打击信访，一味追求涉检信访数量的降低，并不能彻底化解社会基层的矛盾，相反如果社会基层矛盾累积长期得不到有效化解，累积到一定程度，必然使得矛盾更加激化和复杂，不利于社会的稳定。

（三）涉检信访处理程序混乱对检察机关司法公信力造成的挑战

从涉检信访诉求角度看，涉检信访大体包含两类，一类是对其他机关办理的案件不服，诉求控告或抗诉。即当事人及其近亲属、利害关系人等对检察机关办理的民事、刑事、行政案件以及法院的判决、裁定结果不满，转而向办理案件的原检察机关申诉、控告或请求抗诉等;另一类是当事人对检察机关作出的决定不服而向上级检察机关或党政机关申诉、控告等，如检察机关作出的不批准逮捕决定、不起诉决定以及对属于检察机关自侦案件的不立案决定或撤案决定等。对于第一类涉检信访工作，在检察机关内部统一由控告申诉检察部门负责。但是在通常情况下，控告申诉部门对大部门案件的基本情况并不了解，有的甚至不具备作出处理决定的权限。如民事申诉案件和不服不批准逮捕案件等，通常情况下只能通过分流到相关职能部门来解决或联合相关职能部门才能解决。这就形成了解决涉检信访工作“二多二少”的局面，即受理的多，直接处理的少;无案卷的多，有案卷的少。对于第二类涉检信访，即当事人就检察机关的处理决定不服转而向上级机关申诉、控告的情况，如果不能妥善处理好信访程序与司法程序的关系，将会使检察机关的司法公信力面临严峻挑战。当事人对检察机关的不批捕、不起诉、不立案、不抗诉等决定不服，且不管己方所提出的要求和理由是否成立、是否合法，就盲目闹访、越访，甚至片面虚构事实，以引起媒介舆论和上级机关的关注，以此对检察机关施加压力，使得即便司法裁决已经发生效力的案件，也可能被要求重新办理，严重影响了检察机关的司法公信力，同时陷入信访不信法，信访不解决执法的问题的困境。

四、涉检信访问题根源探析

（一）司法腐败引发严峻的司法公信力危机

司法腐败作为社会权力腐败的一部分，其对法律价值是一种毁灭性的破坏。当事人在选择司法程序解决问题时，需要忍受繁琐、冗长的司法程序，付出大量时间、精力成本，还要承担在每一个诉讼环节可能出现的司法腐败风险。如果众多诉讼环节中的任何一个环节发生司法腐败事件，当事人正当合法权益必然遭受侵害。而涉诉的矛盾纠纷往往关系群众最基本的生存条件，这就意味着司法腐败对于当事人而言是一种高危风险，一旦发生，后果往往令其难以承受，遗憾的是这种风险往往是其无法左右的。近期，伴随司法实践中一系列冤假错案的证实与公布，司法机关的社会公信力饱受质疑。

（二）司法机关行政化运行色彩导致司法权威下降

检察机关是国家司法机关，但其在实际运行中却充满浓厚的行政化色彩。对于社会影响重大、疑难复杂案件往往需要事先请示政法委、党委、政府领导等，不能独立做出决定。这容易使人产生司法权从属于行政权，从属于地方党委，信官不信法的观念。于是遇到事关自身重大利益的矛盾纠纷时，当事人更倾向于选择上访，也不愿按照司法程序解决问题。即便是个别案件可以通过信访方式向检察机关等司法部门施加压力，在一定程度上帮助当事人争取到更多利益，但这种不合法、不理性的方式有可能增加其它问题的解决难度。党政机关领导人对检察机关法律监督工作的干预，削弱了司法权威，增强了当事人“法大不如官大”的观念，总是试图找领导解决问题，为司法解决社会矛盾增添了很多困难。［4］而检察机关司法权威的下降，又反过来引发当事人对检察机关司法处理结果的不信任，于是陷入“信访不信法——检察机关权威下降——信访不信法”的恶性循环。

（三）民意表达途径不畅，公民参与社会管理的积极能量无法得到有效的释放

自现代民族国家产生以来，社会管理模式的选择始终是一个无法摆脱的问题:“是以国家为中心建构以支配和控制为特征的强大的层级化的官僚体制，使社会自然的网络被层级化的官僚制所同化，并最终在官僚制的支配和控制中消解;还是使社会回归个人结合的网络，以社会的权力网络改造官僚制，并使官僚制的权力系统与社会的各种权力系统相互连接，继而形成多元互动、协同合作的网络化治理格局”。对此问题，不同的国家有不同的选择。我国传统上采用的是一种政府主导型的社会管理模式。这种社会管理模式不但导致了人浮于事、机构臃肿等问题，而且使社区的自治功能极度萎缩、民间社会组织的非营利性服务功能极度弱化。自治功能萎缩使社区无法发挥整合民意、表达民意、化解纠纷、维护基层稳定的固有功能;非营利性服务功能的弱化使民间组织无法发挥整合公民个人服务和奉献热情、为各类人群提供精神家园和交流平台的积极作用。人民群众参与社会管理的热情得不到合理的释放，加重了政府管理社会的负担。民意表达途径不通畅，使社会各类深层次矛盾不断积累，形成了潜在的社会不稳定因素。政府为解决各类矛盾而采取的各种“维稳”措施，虽能取得短期效果，但实际上也推迟了矛盾爆发的时间，因而也加重了危机爆发时的强度。一旦政府对社会控制的强度有所减弱，诸如涉法信访之类的社会矛盾就会凸显出来。

五、改革涉检信访工作机制的建议

（一）健全信访信息共享机制

全国各地、上下级之间、以及不同部门之间的信访信息处于相互隔断状态，涉检信访信息无论在上下级之间的纵向传递还是在不同部门之间横向传递都难以实现。因此导致涉检信访中“多头访”现象频繁出现，重复登记、重复交办、多头交办，极大地浪费了社会资源，也容易引发部门冲突。因此有必要尝试建立信访信息共享平台，即建立全国范围内的信访信息系统，党委、人大、政府、法院、检察院等各机关单位将其受理、处理的相关信访工作信息录入该系统，通过互联网连接实现信访信息共享。这样，一方面有助于提高涉检信访工作的效率，各部门在收到当事人信访事项的第一时间就能够通过信息系统检索，全面了解案件事实和其他机关单位已经作出的处理决定，避免受理单位重新进行大量重复性调查取证工作，有效节约司法资源。对信访当事人而言，由于信息一次性地永久保存于信息平台，避免了其因重复提供、搜集而付出的时间成本，在减少其累诉的同时也有利于信访案件的快速推进。［5］另一方面，建立信访信息共享机制也有利于促进处理结果的公平正义，通过信息共享，办案人员能够及时全面了解案件真实情况，不至于因听取当事人的片面陈述而产生误信误判，影响处理结果的客观公正。

（二）建立涉检信访听证制度

听证制度广泛存在于行政立法、行政复议、行政处罚、行政许可等行政行为中，充分发挥了行政决策公平、公正、公开、民主的作用，取得了良好的社会效果。借鉴行政机关关于听证制度的相关做法，涉检信访领域可试行开展涉检信访听证制度，为解决矛盾提供一个公开、民主、讨论的平台。涉检信访听证制度是一套独立于行政机关的独特的公开处理信访方式，主要解决法理之外的疑难、复杂、新型纠纷，能够弥补解决纠纷的空白地带。检察机关通过召集双方当事人及利害关系人面对面沟通、协商，以公开质证、公开答复、对话会、座谈会等方式为纠纷当事人提供一个公开平等的对话平台，释法说理，公开质证，权衡各方利弊，破除信访人眼中的暗箱操作的传统模式。以公开民主的方式直面矛盾纠纷，以纠纷各方信服的方式化解矛盾，消除当事人的对立情绪，使大批涉检信访问题得到及时妥善的处理，同时有助于促进实现息诉止访的社会效果，最大限度地节约司法资源成本。

（三）健全涉检信访被害人救助制度

涉检信访程序的终结并不等于息诉罢访，很多信访群众选择信访的原因并不在于对诉讼活动中检察机关程序方面的处理决定不满，而是由于诉讼程序的终结，导致其自身的生活面临极端困境所致。如在犯罪嫌疑人已经死亡的案件中，公安机关作出不立案决定或检察机关作出不起诉决定，被害人得不到补偿，造成生活困难，就容易引发被害人及其利害关系人在诉讼程序终结后继续闹访、缠访。要实现涉检信访总量的实质下降，必须注重完善被害人救助制度，解决涉检信访的根源性问题。完善被害人救助机制需要从以下三个方面着手:第一，对于司法机关因错误拘留、错误逮捕、错误判决、暴力伤害、违法使用武器警戒以及违法查封、扣押、冻结公民财产，对公民人身权利、财产权利造成严重侵害的，要及时告知其有权申请国家赔偿，赔偿义务机关应当自收到支付赔偿金申请之日起的法定期限内，依照预算管理权限向有关的财政部门提出支付申请，财政部门应当依法及时支付赔偿金。第二，对于举报人、证人等向检察机关举报、作证，遭受打击报复，无法通过法律途径获得赔偿，导致严重生活困难，确需救助的，要根据信访人的实际情况和困难，依靠当地政府和社会各界的支持，给予被害人适当的补偿，以体现人文关怀。

（四）健全涉检信访风险预警评估机制

涉检信访的发生往往存在于因司法不公导致当事人遭受人身、财产的重大损害却无法得到有效赔偿的案件中，具有一定征兆性和可预测性。检察机关在作出不批捕、不起诉决定，以及在职务犯罪案件中作出不立案、撤销案件决定时，要对其所办理的每一起案件进行风险预警评估，并做好风险等级分类管理。对于存在涉检信访高风险的案件，要结合嫌疑人的不同特点，预测被害人和嫌疑人双方的可接受程度及其可能因此采取的行动，研究制定配套应急处理方案，对可能存在的安全隐患全面排查，做到未雨绸缪。同时，检察机关还尤其需要做好捕后双向说理工作。针对嫌疑人心理落差大，情绪不稳定的情况，及时与公安机关沟通或下发检察建议，提醒公安机关做好嫌疑人的稳定工作，并做好案件捕后羁押必要性审查。针对嫌疑人、被害人及其家属的疑问，进行双向说理，做好维稳工作，减少不必要的涉访事件发生。

（五）构建多元化的涉检信访调处机制

基于涉检信访范围的广泛性，有必要尝试构建多元化的调处机制。第一，建立联动衔接工作机制。寻求搭建一个社会矛盾调处中心平台，将检察工作融入政府“大调解”工作范畴，发挥人民调解组织在解决纠纷、化解矛盾中的积极作用，努力建立并完善检察机关与党委、政法委、法院、公安、政府相关部门的对接工作机制，集中社会力量化解涉检信访矛盾，实现法律效果和社会效果相统一。［6］第二，强化上下级检察机关之间就信访工作的纵向联络调处机制。建立检察系统内部信访信息“台账”，赋予上下级检察机关查阅权限，下级检察机关要将上访可能性较大的案件及时报告上级检察机关，并充分说明做出原处理决定的依据、当事人对处理决定的意见以及是否可能采取过激行动等事项，以便于上级检察机关能及时全面客观地了解案件情况。同时上级检察机关要对下级机关的信访工作进行领导和监督，及时纠正下级机关不合理、不合法的处理决定，必要时可以提供指导性调处方案。第三，坚持检察长接待日制度。检察长亲自接访，是检察机关密切联系群众的重要途径，体现检察机关对群众信访事项的高度重视，有助于增强人民群众对检察机关信任感，鼓励人们通过正常的法律程序与检方沟通协调，化解矛盾，避免了部分上访、闹访、缠访事件的发生。

（六）健全涉检信访问题排查化解机制

第一，做好涉检信访预防处理工作，强化矛盾源头防范。检察机关在受理来信来访过程中，注重广泛收集倾向性、苗头性、预警性信息和已发生的涉检信访信息，通过提前面访，提前开展解释工作，做到关口前移，防患于未然。第二，注重事后回访考察。鉴于案件时息时诉的现象经常发生的情况，接待人员工作中要坚持回访考察。通过跟踪回访，及时掌握了上访人的思想动向，了解工作、生活上存在的困难和问题，切实为之排忧解难，使其安心生产和生活，达到彻底息诉的效果。第三，有效运用诉讼与调解两种职能，尤其是通过非诉讼方式有效化解发生在检察环节的涉检矛盾，通过与其他调解机构紧密联系，通过交流经验、工作研讨、相互协作、联系会议等方式实现工作衔接，共同营造大调解新局面。

（七）实行首办责任制，构建处理初访的责任机制

“首办责任制”是指检察部门从案件的首次接访、登记、初查、分流、处理直到最后答复举报人，均由首次负责接待的检察官负责。“首办责任制”是从工作质量和办案效果上对涉检信访工作提出的标准和具体要求，并以此为基础形成的一种责任机制。它有利于减少信访工作中相互推诿现象的发生，为信访人员节约时间和精力。执行首办责任制，要求检察机关控申部门受理信访后，即启动进入首办责任制程序，首办责任单位、首办责任人，应该按照“案结事了”的原则做好相关工作。同时要正确行使督查、责任追究建议权力，防止信访事项转而不办、办而不决、决而不执现象的出现。最后要确定责任追究倒查制度，明确职责，对工作成绩突出的检察官给予必要的奖励，对在工作中消极对待落实首办责任制、造成不良影响或因此引发越级上访的，要做出深刻检查，承担相应的责任。

［1］封 丹．中国信访历史探微［J］．科技智囊，2012（7）:22．

［2］刘顶夫．中国古代信访源流考［J］．湘潭大学学报:哲学社会科学版，2005（5）:107．

［3］张修成．1978年以来中国信访工作研究［D］．北京:中共中央党校，2007:47．

［4］杨小军．信访法治化改革与完善研究［J］．中国法学，2013（5）:35．

［5］秦新承．涉检信访终结制度若干问题研究［J］．法学杂志，2011（10）:278．

［6］宋天智，孙 琳．基层检察机关做好群众接访工作研究［J］．山西警官高等专科学校学报，2012（4）:16．