警察执行力：内涵、构成要素及提升路径

2014-04-09郑友军

四川警察学院学报 2014年1期

郑友军

（四川警察学院四川泸州 646000）

执行力是目标达成与效果获得的保证。美国学者艾利森认为，“政策方案对政策目标的贡献率只占10%，其余90%则取决于政策的有效执行”[1]。“执行”是警察的主要职责，警察执行力的高低直接影响到党和国家政策法律的实现程度和公安机关效能的发挥情况，在如何有效应对社会转型时期各种矛盾突显，维护社会稳定和治安秩序任务繁重的背景下，警察提升执行力显得十分重要而紧迫。

一、警察执行力：内涵

（一）执行与执行力。

“执行”不等同于“执行力”，是两个既有联系又存在区别的概念。“执行”按照《现代汉语词典》解释为“实施；实行（政策、法律、计划、命令、判决中规定的事项）”。 “力”在《现代汉语词典》中解释为“使物体运动，或使运动的物体静止或改变物体的运动速度或改变物体的形状的作用叫做力。”有“力量”、“能力”等词组。从力的解释可以看出，力是物质之间相互作用的结果，有大小强弱衡量的向度。“执行”强调的是实施的行为及行为的过程，而“执行力”强调的是实施行为的力度及效果，因此，词意上的“执行力”是指执行的能力和效力。

在不同的研究领域，“执行力”有着不同的内涵指向。在企业管理领域，“执行力”是指企业贯彻战略意图，完成预定目标的本领和能力。在行政法学领域，“执行力”是指“行政行为的内容如果是命令相对人为一定行为或不为一定行为，则相对人必须执行；如果相对人不履行其义务时，行政机关可以法定程序强制执行”[2]。在行政管理领域，“执行力”主要是以“政府执行力”、“政策执行力”等概念出现。连维良等学者认为，“政府执行力是指政府及其领导干部在执行上级政府战略决策时实现目标任务的综合效力，是各种能力、力量和效应的统一体”[3]。莫勇波认为，政策执行力是政府执行力的重要组成部分，是指政府组织本身所具有的能够有效调度、使用和控制政府的相关资源，从而有效地执行公共政策的内在能力[4]。可见，尽管不同领域对执行力的界定不同，但是都认同它是一种能力，是实现既定目标的推动力。因此，可以将执行力定义为：是执行主体实现目标任务的综合效力，是多种能力、力量和效应的统一体。

（二）警察执行力。

警察执行力，是指警察通过准确理解党和政府的政策、法律，精心设计方案，有效使用财物、信息、制度等资源，完成既定目标的能力和效力。警察执行力不是简单的执行过程，不是单纯的能力实现，它既包括警察实现目标的基本素质和能力，又包含实现目标的意愿，还包括实现目标的程度，它是一整套能力体系。具体而言，警察执行力有以下几方面的意蕴：

第一，警察执行力是一种内生能力。首先表现为警察完成执行活动所必备的素质和基本能力，如认知能力、组织能力、调控能力等，它是警察个体所具备的内在品质，是警察执行力产生的基础；其次表现为一种转化力，是将警务目标转化为现实的能力，是警察发动其基本能力对警务目标进行理解、认同，组织运用各种警务执行方法、手段、技术等去实现警务目标的能力。这种能力是多方面的，如政策，法律的领会能力，执行情境的判定能力，组织指挥能力，协调控制能力等，这种能力是警察在进行执行活动中进行主体性活动时发挥作用所形成的“力”。

第二，警察执行力是一种综合力。警察执行力是警察执行活动中所表现出来的各种力的总和，如“理解力”、“协调力”、“计划力”、“控制力”等的综合体，这种综合体不是各种力量的简单相加，而是各种力相互作用、相互渗透产生的一种“合力”，是警察主体各种能力以及与外部环境相互作用时所产生的整合力。

第三，警察执行力是一种效力。警察执行力存在的意义指向是其产生的效应。因此，效应考量警察执行力的重要维度，即通过评估警察执行行为实施后所产生的各种效应来衡量其力度大小，评价警察执行力的高低，是以目标实现的程度、产生效果的程度为标准的。所以警察执行力是一种成效力。

第四，警察执行力是一种动态力。美国学家普雷斯曼和韦达夫斯基将“执行”解释为“在目标确立与适应于取得这些目标的行动之间的一种相互作用过程”[4]。警察执行同样是一个过程，需要警察在执行的每一个环节上产生相应的力来克服阻力，需要警察及时根据变化了的执行情况，进行快速的反应，及时调整执行计划或改变执行方式，充分利用和整合各种资源，从而最大限度地实现目标，在这种动态的调整过程中，警察执行力的强弱就得到充分的反映。

二、警察执行力：研究的背景及价值

（一）执行是警察的核心要义。

古今中外，由于认识角度的不同，人们很难得到一个具有普识意义上的警察的定义。但是，警察作为国家的行政力量，是国家机器的重要组成部分，是国家意志的执行者，这一本质属性是得到广泛认可的，警察履行的维护社会秩序、惩治犯罪的基本职能是一致的。可见，从一定意义上讲，警察的核心要义是国家意志的执行者，而不是谋划者。

在我国古代文献中，“警察”两字的含义指向主要是“执行”，如《周礼》中有：“正岁则以法警戒群吏”。这里的“警”为警告，告诫之意。《新五代史·史弘肇传》中有“弘肇出兵警察，务行杀戳，罪无大小皆死。”这里的“警”是警戒之意，“察”即监察。《说文解字》中说：“警，戒也”，即警告，告诫之意，“察，覆也”即审察、察看之意。由此可见，在古代文献中“警”，“察”都是动词，是指一种行为。这种行为用今天的词语表达，便是“执行”。我国民国时期著名的警察学者李士珍认为：“警察者，以直接防止公共危害，维持社会安宁秩序，指导民众生活，促进一般福利为目的，基于国家统治权执行法令，并协助诸般行政之行政行为。”[5]他同样认为，警察是一种从事执行法令等任务的行为实施者。因此，警察存在的直接目的是执行统治者的意志，执行社会秩序的维护。

在被称为“现代警察之父”的罗伯特·皮尔的《伦敦大都市警察法》中所阐述的现代警察的十二条组建原则和九条警务活动的原则里面，警察同样被赋予法律的执行者、公共利益的保护者的角色，强调的依然是执行。美国学者沃西和特拉维斯在《什么是警察——美国的经验》一书中认为，警察职能可以分为执行法律、维持秩序和公共服务三项，成功的警察组织，必须同时确保最低限度的社区治安、最低限度的执法以及最低限度的社区服务[6]。他们对警察界定的三项主要职能仍然是行为的实施者，是任务的执行者。

我国公安机关是人民民主专政的重要工具，是具有武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量，这一性质要求警察必须忠实的执行国家意志，依据国家的法律和政策，代表国家行使权力、履行职责、完成任务。《中华人民共和国人民警察法》第二条规定：人民警察的任务是维护国家安全，维持社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。我国第二十次全国公安工作会议提出，当前和今后一个时期，公安机关在新世纪、新时期担负着巩固共产党执政地位，维护国家长治久安和保障人民安居乐业的重大政治和社会责任。从以上我国公安机关的性质和人民警察的承担的任务、职责可以看出，警察不是法律、政策的制定者，不是国家社会战略的谋划者，而是政策、法律的实施者，国家意志的执行者。由此可见，强调“执行”，重视“执行”是警察一词的核心要义，研究警察，必须研究“执行”。

（二）警察执行力研究是现代警学研究的重要命题。

执行力研究最早始于工商管理领域，美国学者保罗·托马斯、大卫·伯恩指出：“执行力是一整套行为和技术体系，它能够使公司形成独特的竞争优势”[7]。“执行力”被认为是决定企业成败的一个重要因素，是21世纪构成企业竞争力的重要一环，可以说，企业没有执行力就没有核心竞争力。拉里·博西迪和拉姆·查兰合作的《执行：如何完成任务的学问》一书的问世，推进了对“执行力”理论的研究和应用，特别是他们对“执行”进行了系统的研究，明确指出“执行是目标与结果之间的桥梁”[8]，并构建了执行力模型，使“执行力”概念迅速在企业管理、政府管理和组织管理等领域得到了广泛认同，刮起了一场“执行力飙风”。行政管理领域在 “执行力飙风”的影响下，迅速出现了政府执行力研究的热潮，成为当前公共行政研究的新课题。我国学者郭济认为：“有效执行政策是政府的重要职能之一，基层政府的工作重点就在于执行。”[9]陈振明提出：“政府制定出正确的政策方案要真正变成现实，有赖于有效的政策执行。”[10]袁曙宏提出：“一个失去了执行力的政府，也就失去了存在的基础。”[11]

公共行政领域内“执行力”的研究得到了我国政府的高度认可，2006年温家宝总理在国务院《政府工作报告》中，明确提出要“建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力”这标志着政府执行力建设被正式纳入国家治理范畴。随后，温家宝总理进一步提出：“执行力是政府工作的生命力。执行力弱，政令不畅，有令难行，甚至有令不行，政策落实就可能出现“雷声大雨点小”的状况，也会使政府的公信力受到损害。”[12]2011年3月，习近平同志在中央党校开学典礼上讲到：“我们的所有成就，都是干出来的，这里的关键，就是始终注重抓落实。”[13]接着习近平总书记《在党的十八届二中全会第二次全体会议上的讲话》中指出：“要加强公务员队伍建设和政风建设……提高工作效率和服务水平，提高政府公信力和执行力。”《中国共产党十八届三中全会公报》中再次提出：“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力。”由此可见，执行力是影响政府工作效率的关键性要素，提高执行力是各级政府的迫切要求，已成为当前公共行政管理研究的紧迫课题。

我国《公安机关组织管理条例》规定：公安机关是国务院和地方各级人民政府领导下的行政职能部门，是国家行政力量的重要组成部分。警察活动属于公共行政活动，公共行政研究的成果是警察行政活动的理论基础。在执行力研究已经成为公共行政研究的重要课题，并已取得丰硕成果之时，警学研究也明显受到“执行力研究飙风”影响，开始它的破冰之旅。陆永认为，公安机关执行力是公安机关充分履行政治和社会职能、顺利完成各项战略任务所需要的，体现在决策领导、组织人事、业务运行等各个方面的克服工作障碍、提高工作质量、增强工作效果的系统化能力。公安机关执行力是新型警务运行机制的核心取向，可以从优化公安机关组织架构、推进执法管理新模式、改善警务运行环境、加强公安民警实战培训、增进地区和部门间的同步协调和激发工作活力和创造力等方面进行提升[14]。饶俊新认为，领导权力、组织制度和组织文化是影响公安队伍执行力的主要因素[15]。石丽认为，执行力是一项复杂的系统工程，人民警察执行力系统的科学构建需要从培育良好的执行文化、建立科学的制度保障执行力和提升职业素养打造职业人三个方面进行[16]。这些研究都以借鉴和参考公共行政学的执行力理论为背景，对警察执行力的定义、内涵及提升方法进行了初步的探讨，但明显缺乏研究的系统性和应有的理论深度。

警察的重要职责就是执行政策和法律。如果忽视了执行，或无法执行，警察也就失去了其存在的合法性基础。因而，作为执行党和国家意志的警察必须具备执行力，是警察（或公安机关）存在和延续的必要前提和根本要求。17世纪西方古典自由主义之父洛克提出：执行法律，是行政机关的最高职责，如果执行者玩忽职守或放弃自己应有的职责，导致法律无法执行时，行政权力就失去了合法性[17]。从这个意义上来说，执行力对于警察具有十分重要的意义，而对警察执行力研究理所当然应为警学研究的重要课题。

（三）警察执行力研究是目前警务实践的迫切呼唤。

我国已处于社会转型的特殊历史时期，改革进入攻坚阶段，发展进入关键时期，刑事犯罪进入高发期。社会矛盾高发的局面短期内难以根本扭转，影响社会和谐稳定的因素大量存在，迫切需要警察在打击违法犯罪、维护社会治安秩序、服务人民群众等方面的发挥更大的作用。因而，警察执行力提升显得十分重要。一个执行力强的警察队伍，能够有效地执行党和国家制定的路线，方针，政策和法律，法规，也就能够有效的实现党的主张、国家的意志，能够很好地体现警察作为人民民主专政工具的根本性质；如果执行力短缺或执行不力的警察队伍，则可能使党和国家制定的政策、法律无法得到执行，党和国家赋予警察的职责无法实现，人民群众的权利需要、秩序需要无法得到满足，严重影响党和政府的形象，使党和政府缺乏公信力丧失群众基础。

目前，从总体情况来看，我国警察能够有效的执行党的路线方针政策，能够严格地执行国家的法律，有效地巩固了共产党的执政地位，维护了社会秩序的稳定，较好地保障了人民安居乐业，体现了较强的执行力。但是，由于社会的复杂多样性、警察主体能力的有限性，使得部分警察出现执行力不高的情况。如“应付式”执行：让执行落实流于形式、应付了事，不求实效；“机械式”执行：缺乏对政策、法律精神实质的深入了解，不考虑执行环境的客观条件，只按条文、惯例执行，使政策、法律失去了针对性；“错位式”执行：在执行过程中行使了原本不属于警察权范围内的权利，做了一些不属于警察职责的事情；“寻租式”执行：将警察权的使用作为自己获得非法利益的手段，将执行过程演变为违法犯罪的过程；“不作为式”执行：应当按照法律规定行使职权履行职责都怠于履行，执行时当为而不为。上述警察执行力弱化的结果直接造成了“杜培武案”、“佘祥林案”，“李亚力事件”等典型事例，在社会中造成了很坏的影响，严重损害了公安机关和人民警察的形象。

在新的形势下，我国党和政府十分关注警察执行力的建设，中央政法委书记孟建柱同志在《深入学习贯彻党的十八大精神，在新的历史起点上开创政法工作新局面》中指出，以提升做好新形势下群众工作能力、维护社会公平公正能力、新媒体时代社会沟通能力、科技信息化能力、拒腐防变能力“五个能力”保障，进一步加强和改进政法工作和政法队伍建设[18]。公安部在《公安部关于深入贯彻实施〈公安机关督察条例〉的意见》中明确提出：以提升战斗力、执行力、监督力为目标，着力打造专业化督察队伍。这不仅是对督察队伍而言，应该是对所有警察都明确要求需要提升战斗力、执行力。由此可见，提升警察执行力，是提高公安战斗力的重要环节，是新时期做好公安工作的迫切需要，是响应现实警务实践需要的最强音。

三、警察执行力：构成要素

警察执行力是一个系统结构，是由多个构成要素组成的，这些要素在警务活动过程中是相互影响，相互作用，它们的大小、强弱，直接影响着警察执行力的高低，其综合结果或“合力”构成了警察执行力。

（一）理解认同力。

正确的理解政策、法律是警察执行力产生的前提。著名政策学家爱德华兹讲过：“政策执行之所以无法符合政策制定者的期望，在很大程度上取决于政策执行人员对所执行的政策存在着误解”[19]。理解认同力主要包括三个方面：一是对政策、法律基本精神的理解，即作为警察必须知晓该项政策、法律出台的背景和所要实现的目标，要把握其精神实质；二是对政策的含义、政策的指向，法律的具体条文，要熟悉并能灵活运用，对政策、法律的实施原则及具体要求要准确掌握；三是将政策、法律内化为自己的信念，接受这些基本精神和具体要求并转化为执行的动力。理解认同力，即是要求警察在警务活动中能够准确理解和把握各项政策、法律的内在涵义，能够做到真懂，真信，真用。

（二）计划确定力。

计划是有效地执行政策、法律的关键环节。好的计划意味着好的开始，是保障执行效果良好的前提和基础。管理大师海因茨·韦星克和哈罗德·孔茨认为：“计划包括确定使命和目标以及完成使命和目标的行动；这需要制定决策，即从各种可供选择的方案中确定行动步骤。”[20]警察计划确定力主要表现在二个方面：一是目标转化力，即警察在理解政策、法律、命令的精神实质和掌握其内容和其本要求的基础上，制定出与之相符合的具体化的目标任务体系；二是方案制定力，即警察为了实现所确定的目标任务，有效地整合各种执行资源，根据执行环境的具体情况，制定出科学、完善、灵活的行动方案。目标任务设置是前导，而设置出的目标任务不会自然而然地去完成，就必须要有具体完成任务的行动方案去规划完成的步骤和要求，所以方案制定是将目标任务进一步推进实施的重要步骤，方案制定力的高低直接影响着计划确定力的优劣。

（三）组织协调力。

组织协调力，是指根据警务工作任务，警察对警务活动开展的各种资源进行整合、分配、利用的能力和效力。执行资源是警察执行活动进行的前提和基础。如果缺乏必要的、充足的执行资源，是很难使政策、法律在警务活动中达到预期的目的。为什么同样的法律规定在不同的警察执行过程中取得的效果大相径庭，其主要原因就是警察对各种资源的组织协调力的差异所致。警察的组织协调力主要表现在以下方面：一是与警务活动对象的沟通力。警察服务或执行的对象主要是人，每个人都又自己独立的意识和对问题的判断能力，由于所处的角色不同，对警务活动的内容看法也有不同，要想取得良好的执行效果，警察就必须与执行对象进行有效沟通，共同达成采取最好的执行方案；二是对执行资源的整合力。任何一种警务活动，都需要相应的资源作支持。执行资源的整合力包括：物质资金资源调动力、信息资源调配力、权威资源调配力等方面；三是对执行环境的利用力。执行环境是指作用和影响警察执行的外部条件的总和，它们从不同的方面，或单一或综合地影响警察的执行过程，影响警察执行力的优劣。执行环境利用力包括社会环境利用力，人际关系利用力，自然条件利用力等方面。

（四）实施控制力。

实施控制力就是警察在警务活动中实施政策、法律，实现预期目标的能力和效力。实施控制力是警察执行力系统的核心要素，好的执行效果的取得重在实施控制环节。警察实施控制力主要表现在：一是警察领导力。警察在理解认同政策、法律“吃透上情”的前提下，对执行的形势和环境进行正确的判断，达到“把握下情”，然后利用可用的一切力量，选择科学合理的执行手段和工具进行具体而有针对性的执行活动；二是警察的控制力。警察在执行活动中需要对执行总体进程进行控制，以保证政策、法律按照原有计划有序地贯彻实施。同时，警察还需要对执行过程进行分段控制，实施有效的组织管理，不同的目标任务决定采用实施不同的具体手段和相关的技术措施；三是变通力。在实际警察执行过程中，执行的环境和条件总是在不断变化的，事先选择设计的方案和运用的执行工具可能不适应变动了的环境和形式，就需要警察及时地调整执行的方案和执行的方式方法，才能收到良好的执行效果，这就需要警察具有很好的变通力。

（五）监督调整力。

警察执行，不是直线式的，而是需要不断调整、改进、纠错，寻求有效解决问题的办法，达到最优效果的过程。在这个过程中，警察的监督调整力就左右着警察执行力产生和发挥的优劣。警察监督调整力主要表现为：一是评估力。在警察执行过程中，需要不断地对执行的情况、达到的效果与预期的目标相对照，评估执行是否出现偏差，偏差的结点在什么地方？什么因素导致偏差的产生？评估是伴随着整个警察执行的全过程，既要对执行的每个环节进行评估，又要对执行产生的总体效果进行评估；二是调整纠错力。评估是一个“力”，调整纠正也需要“力”。为什么警务实践中很多做法明知是错误的一些警察还要继续去做？最后造成重大事故，其原因就是警察的调整纠错力较弱。当警察执行过程中出现与目标要求产生偏差、甚至背离的情况下，警察必须理智地进行调整和纠正，采取有力措施使执行回到预定的轨道。

四、警察执行力：提升途径

警察执行力是在警务活动过程中形成和发展的。在警务活动过程中，执行主体的警察，执行客体的群众，执行资源，执行环境等因素之间相互作用产生了警察执行力系统。如果用公式来表示，警察执行力=f（主体，客体，资源，环境），警察执行力的强弱直接取决于系统中各要素及其运转状况。因此，警察执行力的提升必须从优化影响警察执行力生成发展的各要素进行。

（一）提升警察素质是核心。

警察是警察执行力系统运行的推动者，起着主导作用。江泽民同志说过：“制度也好，法治也好，都要由人来制定、执行、遵守和维护。所以，从这个根本意义上讲，人是最终的决定因素。”[21]因此，提高警察执行力的核心因素是提高警察的素质能力。首先，要培养警察具有优良的政治思想素质，强烈的敬业精神，高度的责任感，敏锐的政治意识，强烈的组织纪律观念，具有警察的核心价值观念。只有在价值观念层面上对所执行的法律、政策的认同，才能激发执行的原动力；其次，要打造警察良好的职业能力，大力加强学习和培训力度，提高警察执行政策、法律过程中所需要的理解力、计划力、组织协调力、控制力和监察力。同时，要围绕实践、贴近实战，培养警察的综合执行能力，特别是要培养警察面对新的复杂治安形势的挑战，形成群众工作能力、维护社会公平公正能力、新媒体时代社会沟通能力、科技信息化能力、拒腐防变能力等职业能力体系。

（二）引导群众对警察执行的认同是基础。

执行力的产生很大程度上是执行主体和执行客体相互作用的结果。执行客体包括执行所要解决的问题和目标指向群体。在政府职能转型的背景下，警察职能也由管理转向服务，警察执行的对象主要是群众。警察所执行的政策、法律，如果被群众所抵触，那就会产生反作用力，直接削减警察的执行力；如果警察执行的政策、法律能够被群众所接受，并被认同，就可能出现群众积极配合甚至参与警察的执行过程之中，这就产生一种正向力，与执行主体的作用力方向一致，形成合力，从而提升警察的执行力。因此，为了提高警察执行力，必须做好群众工作，要懂群众心理、懂群众语言、懂沟通技巧、会化解矛盾、会调处纠纷、会主动服务、会宣传发动，使群众对警察执行的心理、行为从抵触到服从到认同，并最终转化为自觉行动，由被动服从者转变为积极参与者，共同实现警察执行力的提升。

（三）优化执行资源是保障。

系统论认为，任何一个系统的运行都是消耗能量的过程，警察执行力系统的运行同样如此，优化执行力资源是警察执行力提升的保障。警察执行资源主要指在警察执行过程中所需要的各种人力、财力、物力和信息等资源。不具备充足适当的执行资源或执行资源短缺，警察将无法开展执行活动，严重影响警察执行力的生成和发展。优化警察执行资源主要体现在二个方面：一是保障警察执行所需要的数量充足的人，财，物及信息资源；二是做好警察执行需要的资源配置。资源多当然好，但从效率角度讲，要用最少的资源收获最大的效益。所以，对提升警察执行力来说，更重要的是优化资源配置，使人、财、物、信息资源得到最佳的配置，才能实现以最小的执行成本达到最好的执行效果，从而促进警察执行力的提高。

（四）改善执行环境是条件。

警察执行力活动是在一定社会环境和自然环境中进行的，是内嵌并融合在特定环境之中的。环境中的各种因素直接或间接地影响着警察执行力的形成和发展。因此，提高警察执行力，必须改善执行环境，形成有利于警察执行力生成和发展的环境氛围。自然环境对警察执行力的影响是一定的、有限的，如果需要可以加以改造；社会环境对警察执行力有着较大的影响，因此必须塑造一个崇尚法治，具有法律信仰，懂法守法的社会环境；而组织人文环境对警察执行力有着重大的影响，特别是制度的影响更大。制度是警察执行力系统正确运行的保证。科学合理的制度，会使警察形成固定化的执行模式和执行定势，使执行的过程和使用的手段、工具成为一种习惯化的行为方式，在这种情形下，各种影响警察执行力产生的因素会释放出良性的力量，经过整合、融合，实现警察执行力的倍增效应。

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