非政府组织参与WTO争端解决机制的角色定位*

向凌

(广东金融学院法律系，广东广州510521)

WTO争端解决机制是WTO区别于其前身——GATT的重要标志之一，它的建立极大地增强了WTO的强制执行力，为快速解决WTO成员方间的贸易争端提供了一条行之有效的准司法途径。但是，由于WTO的成员方仍然限定于国家和其他国际法主体，以非政府组织、跨国公司和私人为代表的非成员方难以以诉讼主体的身份直接参与WTO的争端解决程序。然而，随着WTO规则体系的不断演进和革新，其成员方所涉及的贸易争端也早已突破最初的贸易自由化领域，转而向投资、竞争政策、环境保护、劳工标准、人权等领域扩展①Steve Charnovitz.Participation of nongovernmental organizations in the World Trade Organization［J］.University of Pennsylvania Journal of International Economic Law，1996(17):347.。这种变化使得争端解决程序时常涉及不同领域的技术问题和专业知识，客观上为社会公众更多地参与WTO争端解决机制提供了必要和可能。也正是在这样的背景之下，一些国际非政府组织如“绿色和平”、“大赦国际”等不断以“法庭之友”②“法庭之友”陈述源于拉丁语Amicus Curiae，根据《布莱克法律词典》的解释，是指某一案件的非当事方自愿向法院提交陈述或在某一具体案件中有重大利害关系的人应法院要求向法院提交陈述。从WTO近年来的司法实践看，非政府组织以提交“法庭之友”陈述的形式参与争端解决程序最为常见。的身份参与争端解决程序，它们通过提交“法庭之友”意见书，试图影响专家组和上诉机构的裁决，引发了一些系列有关非政府组织在WTO争端解决机制中的角色定位问题。

一、非政府组织参与WTO争端解决机制的应然角色

(一)WTO成员方对非政府组织参与WTO争端解决问题的主要争议

非政府组织以“法庭之友”身份参与WTO争端解决机制肇始于1998年的“美国虾及虾制品案”③U.S.-Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products［DB/OL］.WT/DS58/AB/R(Oct.12 1998).。自此以后，一系列的案件如“英国钢铁公司补贴案”④U.S.-Imposition of Countervailing Duties on Certain Hot-Rolled Lead and Bismuth Carbon Steel Products Originating in the United Kingdom［DB/OL］.WT/DS138/AB/R 1(May 10，2000).、“欧共体石棉案”⑤EC-Asbestos［DB/OL］.WI/DS135/AB/R(March 12，2001).、“美国音乐许可权案”⑥United States-Section110(5)of US Copyright Act［DB/OL］.WT/DS/160/R(June 15，2000).、“美国金枪鱼Ⅱ案”⑦US-Tuna II［DB/OL］.WIT/DS381/R(Sept.15，2011).等均出现了非政府组织向争端解决机构(Dispute Settlement Body，DSB)提交“法庭之友”陈述的现象。据统计，截至2012年，“法庭之友”总共向20起专家组程序和15起上诉机构程序提交了书面意见，而其中有15项争端解决程序所涉事项会对贸易以外的问题如环境保护、公共健康等产生广泛影响。颇为“巧合”的是，在非政府组织参与争端解决的诸多案例中，DSB甚少披露“法庭之友”意见书的具体信息;专家组或上诉机构的报告也缺乏对“法庭之友”陈述为何会被接受或拒绝的必要解释。很多时候，专家组或上诉机构的报告先是简单地重申未经请求的“法庭之友”陈述能够被接受的法律依据;随后便笼而统之地认为非政府组织所提交的意见对于案件的裁决并无考虑之“必要”。⑧例如，在“US-Softwood Lumber IV案”的上诉机构报告中，如是写道:“法庭之友”陈述提及了争端当事方和第三方未曾关注的问题。争端当事方和第三方并未采纳这些“法庭之友”陈述。最终，上诉机构认为没有必要考虑这些意见。而对于“没有必要”的原因，上诉机构却语焉不详。详见US-Softwood Lumber IV［DB/OL］.WT/DS257/AB/RW(Dec.5，2005).

总的看来，随着非政府组织在全球治理中的角色越来越重要，一方面WTO的司法程序对非政府组织的参与行为日益宽容和开放;另一方面，模棱两可的司法实践也使得WTO成员方对非政府组织的参与行为态度各异，充满争议。具体来讲，成员方较有代表性的争议点主要集中在以下几方面:

第一，专家组和上诉机构对“法庭之友”的参与问题态度不一，令人费解。以“美国虾及虾制品案”为例，专家组认为“从非政府组织处接受未经请求的信息与《关于争端解决规则和程序的谅解》(Understanding on Rule and Procedures Governing the Settlement of Disputes，DSU)第13条⑨DSU第13条规定:“每一专家组有权向其认为适当的任何个人或机构寻求信息和技术建议……”的规定不符”，拒绝了海洋保护中心、国际环境法中心和世界野生动物基金会向专家组提交的两份“法庭之友”意见书，但上诉机构却在其最终报告中推翻了专家组的裁决，认为“DSU第13条赋予了专家组寻求未经请求的信息的广泛权利”，并最终接纳了由美国的非政府组织所提交的“法庭之友”陈述意见⑩Panel Report of United States-Import Prohibition of Certain Shrmp and Shrmp Products［DB/OL］.WT/DS58/R(May 15，1998)，Appellate Body Report of United States Import Prohibition of Certain Shrimp and Shmp Products［DB/OL］.WT/DS58/AB/R(Oct.12，1998).。

第二，一些成员方认为，由于对非政府组织的参与缺乏明确的制度指引，DSB一旦对“法庭之友”敞开大门，争端当事方可能陷入疲于回应非政府组织意见的怪圈，这就会导致争端当事方，尤其是发展中国家的争端当事方诉讼成本增加。为此，一些发展中国家成员方甚至主张，为了从根本上改变DSB在处理“法庭之友”问题时灵活性有余规范性不足的现状，有必要对DSU进行正式修订，以免专家组和上诉机构任意寻求或接受日益增多的“法庭之友”陈述[11]Communication from India on behalf of Cuba，Dominican Republic，Egypt，Honduras，Jamaica and Malaysia［DB/OL］.TN/DS/W/47(Feb.11，2003);Text for the African Group Proposals on Dispute Settlement Understanding Negotiations［DB/OL］.TN/DS/W/92(Mar.5，2008).。

第三，不少成员方担心，一旦允许非政府组织以“法庭之友”身份参与争端解决程序，非国家行为体可能在WTO的司法体系中获得比WTO成员方更大的参与空间，这将对WTO政府间性质的定位产生极大冲击。毕竟，根据现行的DSU文本，只有WTO成员方才具备成为争端当事方或第三方的资格。例如，印度就认为，从某种意义上讲，澄清WTO成员方比基于某种特权以“法庭之友”身份参与争端解决的一方地位更低这件事本身就构成对WTO政府间性质的亵渎。加拿大认为，是否允许非政府组织参与WTO争端解决机制应当由WTO成员方自己来决定，而不能由专家组或上诉机构的代劳[12]Daniel Pruzin.WTO Appellate Body Under Fire for Move to Accept Amicus Curiae Briefs From NGOs［J］.International Trade Reporter，Nov.3，2000:1805－1806.。而欧盟与加拿大的观点基本一致，只是格外强调上诉机构应尽早出台判断非政府组织所提交“法庭之友”陈述相关性的指南[13]Daniel Pruzin.Key WTO Members Score Appellate Body for Its Decision to Accept Amicus Briefs［J］.International Trade Reporter，June 15，2001:924.。

第四，鉴于在以往的司法实践中，专家组和上诉机构甚少对接纳或拒绝“法庭之友”陈述的原因进行解释，使得非政府组织无从知晓应提供何种信息或帮助才能对DSB的裁决真正有用。这就导致非政府组织重复争端当事方诉求的现象时有发生，极大地浪费了非政府组织的人力资源和技术优势，甚至还可能降低争端解决程序的效率。

(二)非政府组织以“法庭之友”身份参与WTO争端解决机制的正当性

尽管非政府组织在WTO争端解决程序中的表现日渐活跃，DSB对非政府组织的态度也越来越宽容和开放，但迄今为止，仍然没有任何成员方或非政府组织提出让非政府组织享有与争端当事方同样的诉讼地位直接参与争端解决。相反地，如同上文所阐述的那样，成员方对于非政府组织参与角色的争议主要还是集中在非政府组织是否能在专家组或上诉审程序中提交“法庭之友”陈述或其他证据这一问题上。此外，不少非政府组织还试图绕过充满争议的“法庭之友”问题，转而通过成员方提交相关信息。可见，在WTO政府间性质的限定之下，非政府组织根本不可能以诉讼主体的身份直接参与WTO争端解决程序[14]Steve Charnovitz.Participation of Nongovernmental Organizations in the World Trade Organization［J］.University of Pennsylvania Journal of International Economic Law ，1996，(17):348.。同时，历年的司法实践也进一步说明，非政府组织以“法庭之友”身份间接参与争端解决程序，向争端解决各方提供客观、科学和公允的信息，最大限度地发挥其辅助争端解决的角色功能，具备充分的正当性基础。

首先，非政府组织的参与能够提高WTO争端解决机制的透明度，使争端解决过程更加民主化。传统意义上的国际经济争端解决机制通常都只向国家、企业或个人投资者开放，因此在相关司法程序中一般也只有它们的利益会被代表，而对更加广泛的公共或跨国利益却鲜有关注。WTO争端解决机制“政府间”的性质曾一度被诟病为过于封闭、缺乏透明度[15]Dr.Eric Brabandere.NGOs and“Public Interest”:The Legality and Rationale of Amicus Curiae Intervention in International Economic and Investment Disputes［J］.Chicago Journal of International Law，2011，(12):103.。而非政府组织的参与却常被视为解决争端解决机制上述问题的有效方法之一[16]Peter Van den Bossche.NGO Involvement in the WTO:A Comparative Perspective［J］.Journal of International Economic Law，2008，(11):717.。非政府组织所代表的利益十分广泛，其或者与人类的共同利益如人权或环境问题相关，或者与某些可能受到裁决影响却无法参与程序的特殊社会团体的利益相关。承认非政府组织可以作为“法庭之友”参与争端解决过程，能够使国际市民社会有机会参与WTO争端解决的决策过程[17]钟广池.NGO作为“法庭之友”参与争端解决活动的实践及其影响探析［J］.法学杂志，2009，(6):135.，进而弥补单纯政府层面决策所可能造成的偏颇。

其次，非政府组织的参与可以提高WTO争端解决机构的决策能力。随着全球一体化的进一步发展，WTO成员方之间的争端己不仅仅是贸易层面上的纷争，而是涉及到环境、人权、劳工等多方面的全球性社会问题及越来越多的技术性问题，这就给WTO争端解决机构的专家组和上诉机构提出了前所未有的挑战。而非政府组织在各自的领域往往集结了大量的人才和信息技术资源，拥有丰富的专业技术知识，如果允许专家组或上诉机构从非政府组织处寻求有益的信息或资料，将有效减少法律推理过程中的错误，提高裁决的质量，最终实现决策的专业性、科学性和权威性[18]李涵.WTO争端解决机制中的“法庭之友”陈述［D］.长春:吉林大学硕士学位论文，2006.9－10.。

总而言之，无论WTO的成员方多么担忧非政府组织的参与问题，以往的司法实践仍然足以证明非政府组织在全球环境保护、公共健康和人权等问题上所代表的广泛利益。因此，在进一步规范“法庭之友”陈述的提交形式、内容和程序的基础上，明确允许非政府组织以“法庭之友”身份参与争端解决程序，是十分必要的。

二、当前非政府组织参与WTO争端解决机制的角色困境

随着国际贸易争端所涉及的领域日益多元化，社会公众对WTO司法裁决的质量期待不断提升，非政府组织凭借其人力资源和技术优势，完全有能力通过向DSB提交“法庭之友”陈述的形式间接参与到WTO的争端解决程序中来，为DSB提供事实和技术信息，充分发挥其辅助争端解决的角色功能。但是，理想固然美好，但现实却充满挑战。由于缺乏法律依据的支撑、成员方过于担忧WTO的政府间性质会受到非政府组织的冲击、加之非政府组织自身的代表性难以判断等因素的存在，使得非政府组织在参与WTO争端解决程序的过程中面临诸多现实困境，阻碍重重。

(一)非政府组织参与WTO争端解决机制欠缺法律依据的支撑

非政府组织参与WTO争端解决之所以在以往的司法实践中备受争议，很大程度上是因为迄今为止，在WTO的法律体系中无法找到一份明确规定允许非政府组织向争端解决机构提交“法庭之友”陈述的文件，这就使得非政府组织对争端解决机制的参与没有法律上的依据，在面对成员方的质疑时，找不到有力的反驳依据。根据以往的司法实践，专家组和上诉机构时常援引DSU第13条、DSU第17条第9款和《争端解决机构上诉机构上诉案件审理工作程序》(《工作程序》)第16条第1款作为非政府组织参与争端解决程序的法律依据。

首先，我们先来分析一下DSU第13条的规定。该条第1款规定:“每一专家组有权向其认为适当的任何个人或机构寻求信息和技术建议。”该条第2款规定:“专家组可向任何有关来源寻求信息，并与专家进行磋商并获得他们对该事项某些方面的意见。”

笔者认为，DSU第13条并不能作为非政府组织参与WTO争端解决机制的法律依据。理由在于:第一，该条规定，专家组寻求资料的范围仅限于“信息和技术建议”，不包含法律问题，因此，专家组无权接纳涉及法律问题的“法庭之友”陈述。第二，第13条作为专家组授权条款的一部分，其授权的对象不应包含上诉机构;更进一步讲，只进行法律审的上诉机构无权从非政府组织处寻求资料。第三，DSU第13条中所用的“寻求”(seek)一词从词源上说，是一个主动含义的词，解释为专家组有权积极主动地要求其他机构或个人就争端的特定方面提供意见似乎更为恰当。可见，上诉机构在“美国虾及虾制品案”中对“seek”一词所做的扩张性解释实有不妥[19]“海虾/海龟”案进入上诉程序后，上诉机构在其最后报告中推翻了专家组对DSU第13条的解释，认为专家组有寻求有关信息的权限并不意味着禁止其接受没有被专家组主动寻求而提交到专家组的信息，因而不是由专家组主动寻求的意见也是可接受的。从此开创了接受未经请求法庭之友意见书的先例。。

其次，DSU第17条第9款、《工作程序》第16条第1款也曾在“英国钢铁公司补贴案”中被上诉机构所援引，作为其可以直接接受非政府组织“法庭之友”陈述的法律依据。DSU第17条第9款规定:“工作程序应由上诉机构经与DSB主席及总干事磋商后制定，并告知各成员供参考。”因此，基于该条规定，上诉机构声称:“该条规定清楚地说明了上诉机构在制定程序性规则上拥有广泛的权力。”[20]United States-Imposition of Countervailing Duties on Certain Hot-Rolled Lead and Bismuth Carbon Steel Products Originating in the United Kingdom［DB/OL］.WT/DS138/AB/R.此外，DSU第17条第9款还提供了一种弥补程序性缺陷的方法，那就是，在通过磋商和通知程序后制定工作程序规则[21]Arthur E.Appleton.Amicus Curiae Submissions in the Carbon Steel Case:Another Rabbit From the Appellate Bodu's Hat［J］.Journal of International Economic Law.2000(3):696.。笔者认为，尽管DSU第17条第9款可以作为上诉机构在制定程序性规则上拥有广泛权力的依据，但该条却并不能成为允许非政府组织向DSB提交“法庭之友”陈述的法律依据。理由在于:一方面，该条虽然授权上诉机构经与DSB主席和WTO总干事磋商并通知所有成员方后，制定工作程序，但事实上，在“英国钢铁公司补贴案”中，上诉机构所制定的工作程序只字未提“法庭之友”陈述。另一方面，在该案中，上诉机构也明确承认“上诉机构只有在遇到《工作程序》中尚未规定的程序性问题时才能制定适当的程序性规则”。[22]United States-Imposition of Countervailing Duties on Certain Hot-Rolled Lead and Bismuth Carbon Steel Products Originating in the United Kingdom［DB/OL］.WT/DS138/AB/R.而且，上诉机构在制订这些规则时还必须满足另外两个条件:其一，该规则必须与DSU及相关文件相符;其二，应立即通知上诉案件的当事方和第三方，以及上诉机构和其他成员方[23]朱榄叶.世界贸易组织国际贸易纠纷案例评析［M］.北京:法律出版社，2000.8－69.。

可见，上诉机构根据DSU第17条第9款和《工作程序》第16条第1款制定程序性规则的条件极其严苛，即使在“欧共体石棉案”中上诉机构制定了的“补充程序”，但也是明确声明“仅为此案上诉目的”，而不具有制定一般性规则的作用。非政府组织如想援引这两条规定做为参与争端解决机制的法律依据恐怕很难自圆其说。

(二)WTO的政府间性质使其难以接受非政府组织的常态化参与

从目前来看，WTO官方文件中主要有以下几份文件涉及到了WTO与非政府组织的关系问题，它们分别是:《建立世界贸易组织马拉喀什协定》、《与非政府组织关系安排的指导原则》(《指导原则》)、WTO第一任总干事鲁杰罗于1998年7月所宣布的增强与非政府组织合作的计划和《关于WTO文件的传播和解除限制的程序》。

其中，《建立世界贸易组织马拉喀什协定》第5条第2款规定“总理事会可就与涉及WTO有关事项的非政府组织进行磋商和合作做出适当安排”。1996年7月18号，WTO总理事会通过的《指导原则》确立了WTO与非政府组织合作的基本框架[24]http://www.wto.org/english/forums_e/ngo_e/guide_e.htm［DB/OL］.2013－06－30.。另外，为了加强WTO与非政府组织的信息交流，WTO也先后采取了不少的举措。例如，1998年7月，WTO当时的总干事鲁杰罗就宣布了一项增强WTO与非政府组织合作的计划，具体措施包括:WTO的对外关系司启动面向非政府组织的WTO各委员会和工作组定期简报;秘书处每月向成员方通报非政府组织提交的文件清单等。不过，该计划同时也解释说这项计划是在1996年《指导原则》范围内制定的，至于面向非政府组织开放争端解决机制、开放其他WTO会议以及更加迅速地文件解限等问题则只能由成员方协商一致批准。再例如，WTO总理事会于2002年5月14日制定的新的《关于WTO文件的传播和解除限制的程序》，其中明确规定:“所有WTO的官方文件都是非限制性的”[25]《关于WTO文件的传播和解除限制的程序》第1条［DB/OL］，WT/L/452，2002.、“成员方可以提交限制性的文件，但这种文件一旦被相关机构考虑后或发出60天以后便自动转变为非限制性的文件了”[26]《关于WTO文件的传播和解除限制的程序》第2条(a)款［DB/OL］，WT/L/452，2002.、“所有会议记录的公开一开始是受限制的，但它们将会在发出45天以后自动转变为非限制性的了”[27]《关于WTO文件的传播和解除限制的程序》第2条(c)款［DB/OL］，WT/L/452，2002.、“所有WTO官方文件一旦被翻译后都将是非限制性的，它们将可以通过WTO的官方网站获得，从而便于公众在更广的范围内获知这些文件的内容”[28]《关于WTO文件的传播和解除限制的程序》第3条［DB/OL］，WT/L/452，2002.，这份文件中并没有明确提到非政府组织，而是用“公众”这样的字眼笼统地点到即止。可见，WTO正在朝着不断扩大与非政府组织的合作与信息交流的方向努力。

纵观上述文件，我们可以清楚的发现，它们几乎无一例外地强调了WTO政府间组织的性质，而将与非政府组织的磋商和合作视为具有权利，而非义务。总理事会有权选择是否要与非政府组织进行磋商，是否要听取或接受它们的意见。更进一步讲，WTO之所以有条件地采纳、甚至寻求非政府组织的意见，并非真正愿意承认非政府组织的国际法律地位，而是在于其确实需要从非政府组织处获得有助于争端解决的专业知识和事实信息[29]何志鹏，刘海江.国际非政府组织在国际法中的尴尬地位:现状、原因及对策［J］.广西社会科学，2013，(5):95.。可见，从目前来看，非政府组织在WTO中并无正式地位，更谈不上有参与到争端解决机制中的法定资格了。而且，从大多数反对非政府组织参与争端解决机制的WTO成员方的意见来看，认为非政府组织一旦在WTO争端解决机制中拥有正式资格，就会损害WTO政府间组织的性质也不在少数。它们的顾虑主要是:一旦允许非政府组织在争端解决机制中拥有正式地位，就可能打开了一整盒蠕虫罐头，就像一些非国家行为者很快就希望通过在谈判中寻求常设地位和拥有更多的话语权来增强它们的力量一样。在这些成员方看来，如果允许非政府组织以“法庭之友”身份参与到争端解决机制中，就意味着非政府组织将很快通过它们在争端解决机制中所获得的既得地位，来影响成员方在争端解决机制中的实体权利和义务[30]Georg C.Umbricht.An“Amicus Curiae Brief”on Amicus Curiae Briefs at the WTO［J］.Journal of International Economic Law，2001，(4):786.。

(三)非政府组织的代表性令人堪忧

早在“英国钢铁公司补贴案”中，成员方就曾对非政府组织的代表性问题提出过疑问。在该案中，美国钢铁协会作为一个国内产业协会向争端解决机制提交了“法庭之友”陈述，就与其直接相关的问题发表意见，突破了以往只有国际非政府组织向争端解决机制提交“法庭之友”陈述的先例。这就不禁令人质疑:美国钢铁协会作为国内某些商业团体利益的代表，其参与究竟能够从多大程度上代表公共利益?抑或代表了哪些人或是多少人的利益?如何保障其所提交陈述的客观性和公正性?尽管在该案中专家组和上诉机构最终都以不符合“正当程序”的理由拒绝了美国钢铁协会所提交的“法庭之友”陈述，但如果该协会当初在规定时间内提交了自己的意见，那么是否意味着除了一些被公认的关注全球利益的国际性非政府组织(如绿色和平组织，国际红十字会等)外，国内商业团体也可以参加WTO争端解决程序或发表意见?

其实，质疑非政府组织的代表性问题并非空穴来风。原因有三:其一，由于大部分的非政府组织都起源于西方发达国家，深深地打着西方组织文化的烙印，不免在一定程度上带有西方的意识形态色彩。而反观发展中国家，非政府组织的数量则十分有限，具有国际影响力的更是凤毛麟角。其二，非政府组织所提交的“法庭之友”陈述，只是普通法中的一个法律概念，而在民法法系中则根本不存在“法庭之友”陈述的概念。因此，笔者认为，在WTO这样一个成功融合了两大法系法律传统的全球性国际组织中，“法庭之友”——这样一个纯粹普通法意义上的诉讼制度，能够在多大程度上被民法法系的国家所认同和接受?争端解决机制一旦采纳了这种制度，是否意味着将进一步增强西方发达国家的话语权，的确值得我们深思。其三，从非政府组织的资金来源和人员构成来看，某些非政府组织也并不像其所宣称的那样单纯[31]徐莹.国际非政府组织——主权国家不可忽视的力量［J］.宁夏党校学报，2004，(3):1.。例如，一些环保组织和劳工组织可能受到某些特殊利益集团的控制，如果允许这些特殊利益集团参与到WTO的谈判或争端解决机制中，就可能迫使国内的政策决策者不得不屈从于贸易保护主义者的压力[32]August Reinisch＆Christina Irgel.The Particapation of Non-Governmental Organizations in the WTO Dispute Settlement System［J］.Non-State Actors and International Law，2001，(1):130.，结果可能听到的只是贸易保护主义的声音，使得WTO所倡导的贸易自由化的目标难以实现，因为那些环保组织和劳工组织对贸易自由化根本不感兴趣[33]Esty.Daniel C.Non-Governmental Organizations at the World Trade Organization:CoroperationCompetition，or Exclusion［J］.Journal of International Economic Law，1998，(1):129.。

三、对非政府组织参与WTO争端解决机制的未来展望

尽管非政府组织在WTO的争端解决机制中所扮演的角色十分尴尬，充满争议，但其自身力量的不断发展壮大必然要求在更加广阔的国际舞台上发挥作用。WTO作为当今最大的国际经济组织，其争端解决机制的民主化、透明度和专业性也备受关注。目前，这种允许非政府组织作为公众利益代表参与政府间国际组织活动的做法，正在形成一种势不可挡的趋势。例如联合国经社理事会就修订了其关于非政府组织咨商地位的规则。可见，那种绝对排斥非政府组织的态度似乎已经有些不合时宜了[34]August Reinisch＆Christina Irgel.The Particapation of Non-Governmental Organizations in the WTO Dispute Settlement System［J］.Non-State Actors and International Law ，2001，(1):130.。

因此，面对非政府组织越来越多地积极参与，WTO争端解决机制及其各成员方能否摈弃一味拒绝或回避的态度，客观看待该现象所带来的积极影响，厘清对非政府组织的角色困惑，以求达到双方甚至多方的互利共赢，才是解决问题的根本之道。

首先，可以考虑通过上诉机构制定相关规则以弥补非政府组织参与WTO争端解决机制的制度缺失。理由在于:其一，虽然DSU第17条第9款和《工作程序》第16条第1款不能直接作为非政府组织参与WTO争端解决程序的法律依据，但DSU第17条第9款赋予了上诉机构制定相关程序性规则的广泛权限;而《工作程序》第16条第1款明确授权上诉机构可以在《工作程序》中没有涉及的程序问题出现时，制定一个适当的程序。可见，上述两个法律条款为上诉机构制定有关指引非政府组织参与争端解决程序的规则提供了必要的弹性空间。其二，上诉机构是DSB的常设机构，通过其制定一个普遍性的指引非政府组织参与争端解决程序的工作程序规则，不仅切实可行，而且也能够强化WTO的司法功能，提高DSB的司法能动性和公信力。因此，在笔者看来，目前通过上诉机构制定非政府组织参与争端解决机构的工作程序规则是一条比较可行的路径。这样一来，不仅能让非政府组织的未来参与行为更为规范化、更具可预见性，而且也能为部长会议或总理事会将来制定接受或考虑“法庭之友”陈述的一般规则提供有益的参考。

其次，允许非政府组织以“法庭之友”的角色间接参与WTO争端解决程序不会削弱WTO的政府间性质。笔者认为，非政府组织对WTO争端解决机制的参与并未在实质上构成对成员方实体权利的损害。成员方的权利和利益自有WTO各实体协定中的条款规定和调整，DSB作为裁判机构只是依其职能本身所要求的自由裁量权决定是否接受非政府组织所提交的“法庭之友”陈述，可能接受也可能不接受，但无论接受与否，DSB都必须依照WTO各有关实体规定来做出裁判，非政府组织所提交的“法庭之友”陈述对DSB的裁判只是一种参考和辅助，不会构成对成员方实体权利的损害。而且，从以往的司法实践来看，DSB在处理非政府组织所提交的“法庭之友”陈述时，均及时通知或将相关材料送达了WTO成员和案件各当事方，并不违背正当程序的要求，也未损害各方的程序权利[35]王彦志，郝秀辉.非政府组织与世界贸易组织争端解决机制［J］.法制与社会发展，2003，(6):138.。

当然，正如前文所述，想让非政府组织在短期内彻底走出其在WTO争端解决机制中的角色困境仍然是不现实的。因为这将涉及到非政府组织的国际法主体地位、主权国家转变观念、国际政府间组织和非政府组织之间的关系处理、非政府组织自身素质亟待提高等诸多问题[36]何志鹏，刘海江.国际非政府组织在国际法中的尴尬地位:现状、原因及对策［J］.广西社会科学，2013，(5):96－97.。在这些问题得以厘清之前，非政府组织目前乃至未来想当长的时间里通过提交“法庭之友”陈述参与WTO争端解决仅仅只是一种间接的参与。

再次，要从根本上解决非政府组织代表性问题，必须克服非政府组织自身的功能性缺陷。当前，活跃在世界各地的各类非政府组织何其庞杂，要弄清楚每一个非政府组织究竟能代表多少人的利益及哪些国家人们的利益谈何容易?面对这样一个两难的境地，我们将如何取舍:是因为担心某些非政府组织缺乏应有的代表性而影响到DSB的公正裁决，就拒绝所有的非政府组织参与WTO争端解决机制?还是在综合分析非政府组织参与WTO争端解决机制的利弊得失后，再有选择的允许一些非政府组织参与到WTO的争端解决机制中来?笔者认为，将非政府组织参与WTO争端解决机制的积极作用与其因为缺乏代表性而可能产生的消极作用相比，会更倾向于赞成非政府组织参与WTO的争端解决过程。因为，允许非政府组织参与WTO争端解决机制，不仅能够使专家组在审理案件时听到更加全面和专业的意见，听到来自国家之外广大市民社会的呼声和诉求，有助于提高判决的质量;更重要的是，能够促使这一全球最具影响力的国际贸易组织在推动贸易自由化的同时，依然保持对环境保护、人权问题这些人类基本价值诉求的关注，为促进经济、社会和环境的和谐和可持续发展树立典范。

有鉴于此，笔者认为，解决非政府组织代表性问题的一个可行的办法是，制定对非政府组织代表性的评估机制，即仅承认一些机构设置透明和赢得广泛支持的、具有公信力的非政府组织参与WTO争端解决机制。虽然有原则地允许一定数目及一定类型的非政府组织参与WTO争端解决机制，将参与的非政府组织限制在可以控制的范围内是一项艰巨的任务，但是其他国际组织对于非政府组织的认证工作说明了这些困难是可以克服的。例如，现在已有177个非政府组织获准在联合国贸发会议注册，其中95个属于一般类别，82个属于特殊类别[37]刘锟.非政府组织在WTO体制中的角色问题研究［D］.苏州:苏州大学硕士学位论文，2003.17.。

最后，需要特别强调的是，专家组或上诉机构拥有寻求“法庭之友”陈述的权限并不意味着它们最终将考虑或采纳这些意见。正如以往诸多案例所体现的那样，这些意见很少被考虑，因此它们对于最终裁决的影响也很难评估。从这个意义上讲，我们不妨可以参照国际法院对待“法庭之友”陈述的态度，将其视为某种公共信息。法官因此可以自由收集除当事方所提交的材料之外的任何与案件相关的信息，而这一点也恰好符合DSU第13条第2款的规定[38]Dr.Eric Brabandere.NGOs and“Public Interest”:The Legality and Rationale of Amicus Curiae Intervention in International Economic and Investment Disputes［J］.Chicago Journal of International Law，2011，(12):110－111.。迄今为止，尽管非政府组织在WTO争端解决机制中面临诸多尴尬，但其“将市民社会作为国际争端重要参与方的理念引入国际法”[39]Francesco Francioni.Access to Justice:Denial of Justice and International Investment Law［J］.Journal of International Economic Law，2009，(20):729，742.仍然值得肯定。总之，在非政府组织参与WTO争端解决的问题上，笔者认为美国的立场比较务实:考虑到非政府组织向DSB提交的“法庭之友”陈述日益增多，接受非政府组织以“法庭之友”身份参与争端解决程序是迟早的事情。因此，与其回避问题不如积极面对，应当尽快对非政府组织提交“法庭之友”陈述的行为进行明确规范，让非政府组织的参与在形式、内容和程序上更加明确、有序和高效[40]Rossella Brevetti.WTO Urged to Formalize Process for NGO's Participation in Disputes［J］.International Trade Reporter，Nov.16，2000:1734.。毕竟，从某种意义上看，加强非政府组织对WTO争端解决程序的参与代表了国际争端解决机制不断走向民主和透明的发展潮流，只有通过科学规范，适当引导，互利合作，方可解此谜局，走向共赢。