中国西部民族地区基本公共服务均等化简析

张丽娴 孙振凯

（陕西师范大学政治经济学院 陕西 西安 710062）

中国西部民族地区基本公共服务均等化简析

张丽娴 孙振凯

（陕西师范大学政治经济学院 陕西 西安 710062）

中国作为一个统一的多民族国家，而且民族地区多处在祖国的边界地区。因此，改善民族地区的公共事务管理和基本公共服务的供给，对促进民族地区各民族的和谐共处、经济的发展和边疆地区的稳定等，都有着重要的意义。虽然近几年，民族地区的基本公共服务有了一定的改善。但是，由于一些历史、自然环境等因素，民族地区的基本公共服务和发达地区相比还是有很大的差距。本文对西部民族地区的几项基本公共服务指标和数据进行了统计分析，研究了目前民族地区的公共服务的现状，以及存在的问题，并提出了相关解决路径。从而，进一步改善民族地区的基本公共服务。

民族地区 公共服务 供给

2006年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年规划纲要》第一次提出“基本公共服务均等化”这个概念以来，基本公共服务作为缓解社会矛盾、维护社会公平和正义的一种手段已经成为一个热点问题，在社会上引起了很大的关注。改革开放以来，我国基本公共服务和公共产品的供给水平有了明显的提高。但是，由于一些因素的影响，导致我国民族地区的基本公共服务水平与发达地区相比还是存在着很大的差距。针对发展相对落后的现实，民族地区政府应该认清现状、梳理发展思路，加强政府能力建设[1]。

一、改善中国西部民族地区公共服务的重点——实现均等化

国务院出台的《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》将增强政府公共服务功能、推进公共服务制度改革、扩大基本公共服务覆盖面作为未来的工作重点。因此，进一步健全政府公共服务职能、有效提升公共服务供给能力、实现民族地区公共服务均等化已成为一项重大而现实的紧迫任务。

1.公共服务分层

为了进一步健全政府公共服务职能、有效提升公共服务供给能力和实现公共服务均等化，政府在提供公共服务时应该根据公众需求进行层级化的目标定位。可以将公共服务划分为底线公共服务、基本公共服务、一般公共服务和高端公共服务。根据不同需求有针对性地提供不同层次公共服务。底线公共服务是指满足公民个体最起码的生存需求的公共服务，主要涉及灾害援助、失业救助、公共卫生和医疗救助、最低生活保障金、廉租住房等领域。底线公共服务的重点是对一定时期或某个特定时期的社会困难群体提供特殊优待和补贴，它需要法律政策、规章制度等刚性手段的约束。基本公共服务指的是满足公民基本生活和尊严需求的公共服务，主要包括义务教育、公共安全、基本社会保障、基本医疗卫生、妇幼保健、基本就业服务等领域。我国的《宪法》规定，公民在基本公共服务面前享有平等的权利。一般公共服务是指满足公民发展需求的各种服务，主要涉及非义务教育、科技服务、金融咨询、职业培训、基本文化事业、公共基础设施、环境保护等方面。高端公共服务是指属于公共服务范畴的直接或间接满足人们高层次需求的各种服务，主要涉及商业保险、高档养老院、私营医疗保健、文体娱乐设施、公共文化设施等领域。

2.民族地区公共服务

民族地区公共服务指的是在某一时期内，由民族地区公民享有的公共服务。民族地区的公共服务属于地方性公共服务，应该由民族地区的政府来提供并且承担责任。民族地区的公共服务包括水利设施、公共卫生、基础设施、广播电视等“硬”型公共服务，还包括农牧业技术指导、气象预报、基础教育、政府服务、信息传播、地区发展等“软”型公共服务。而这些公共服务即可由政府单独提供、也可交由市场提供给，还可以由政府和市场合作共同提供，形成一个公共服务提供主体“多元化”的模式。

3.基本公共服务均等化

基本公共服务指的是建立在一定社会共识基础上，一国全体公民无论其种族、收入和地位差异如何，都应公平、普遍享有的服务[2]。

这里基本公共服务均等化中的“基本公共服务”主要指的是公共服务分层中的底线公共服务和基础公共服务。因为底线公共服务和基础公共服务主要涉及到了灾害援助、失业救助、公共卫生和医疗救助、最低生活保障金、廉租住房、义务教育、公共安全、基本社会保障、基本医疗卫生、妇幼保健、基本就业服务等方面，而这些领域都与公民的日常生活密不可分。因此，作为公共服务的主要供给者以及责任主体，政府在提供公共服务的过程中应始终坚持公平正义原则，尽可能多地给全体公民提供均等化的基本公共服务。我国作为一个统一的多民族国家，而且民族地区多处在边界地区。为了维护国家统一、民族团结和边疆稳定，民族地区公共服务供给已经成为基本公共服务均等化的重要组成部分。

二、中国现阶段西部民族地区基本公共服务现状

根据《2012中国统计年鉴》国家统计局的最新数据，笔者从公共文化、义务教育、社会保障和公共卫生这四个方面对西部民族地区基本公共服务的现状进行分析。

1.西部民族地区公共文化现状。2011年上海财政文化体育与传媒支出为218.5亿，居全国第一位。江苏省为213.40亿、广东省为203.92亿，分居第二位和第三位。而宁夏财政文化体育与传媒支出仅为7.87亿，青海为3.76亿，西藏为3.38亿，均处于全国的末端。我国西部民族地区和东部沿海地区的公共文化活动发展还是极其不平衡。2011年广东的艺术表演团体演出场次为5.54万场，居全国第一。青海为0.41万场，处于末位。上海的人均拥有公共图书馆藏书量为2.94册，而贵州仅为0.34册。2011年广东省报纸平均期印数为1830.91万册，北京和上海分别为513.30万册和726.16万册。组织各类讲座除了云南达到1113次外，其余6个民族省和区均不足1000次。民族地区儿童读物总印数除了广西达到1208万册外，其余民族省区均不足500万册，其中青海只有5万册，贵州只有55万册。

21世纪是一个信息高速传播的时代，人们每天通过不同的媒体（电视、广播、报纸、网络等）来获取自己所需要的信息来满足自己的日常生活。同时，媒体也成为党和国家与民众之间互动的工具。但是，2011年全国各地区广播节目综合人口覆盖率为97.6%，电视综合人口覆盖率为97.83%，宁夏、青海、贵州、云南、新疆、广西和内蒙古均未达到全国平均水平，其中贵州仅为88%。电视节目综合人口覆盖率除宁夏为98.59%，达到全国平均水平外，其余几个民族地区依然未能达到全国平均水平。宁夏等7个民族地区的有线广播电视传输干线总和仅为27.08万公里，比江苏省的44.29万公里还要少17.21万公里。其中青海仅为0.61万公里。全国有线广播电视用户数占家庭总户数比重为49.42%，宁夏等7个民族地区依然未能达到全国平均水平。

从数据可以看出，青海的全年公共电视节目播出时间只有6.93万小时，全年制作电视节目时间只有2.19万小时，全年公共广播节目播出时间为5.50万小时，全年制作广播节目时间为3.05万小时。而西藏这几项指标仅为4.56万小时，0.71万小时，4.22万小时和2.81万小时。青海和西藏的四项指标都不及其他各省，其水平远远落后于其他省市。

西藏地处我国的边疆，同时也是我国的一个藏族少数民族自治区，他们有着自己民族语言、民族文化和民族习惯，加上近几年国际上和国内的一些消极因素的影响，致使西藏地区出现了一些不稳定的现象。因此，广播电视作为信息传播的有效途径，作为民众和政府进行互动的桥梁，承担着比其他内陆地区更加繁重的任务。但是从统计的数据来看，西藏广播、电视制作时间和广播、电视时间都处于一个非常低的水平。这与民族地区的广播电视所肩负的任务和对广播电视的需求量完全不匹配。

2.西部民族地区社会保障现状。西部民族地区的社会保障体系较其他沿海发达地区来说起步比较晚。2006年《中共中央关于构建社会主义和谐社会的决定》第一次明确提出，逐步建立覆盖城乡居民的社会保障体系。此后，覆盖城乡的社会保障体系建设步伐一直在加速。2007年9月，在全国建立农村最低生活保障制度，实现了基本生活救助制度方面城乡困难群众同等待遇[3]。这时，西部民族地区才陆续开始建立农村生活保障制度。

从目前的情况来看，各种社会保险工作首先需要考虑的是努力提高最低生活保障水平。2011年第三季度，城镇低保标准为每人每月278.15元，农村低保标准平均为每人每月135.05元，换算成全年标准，分别为3338元和1621元，大概就是目前我国实行的城乡贫困线了，分别约相当于城乡居民人均年收入水平的16%和23%。到2012年第四季度，全国平均农村低保年标准为2067.8元，北京为5119.4元，上海为5160.0元，江苏为4240.7元，广西1375.2，贵州1626.9元，云南1676.2元，西藏1600.0元，青海1990.3元，宁夏1377.2元，新疆1543.7元。西部民族地区农村低保均未达到国家水平。

不仅是西部民族地区农村低保未达到全国平均水平，而且西部民族地区城镇低保也未达到全国平均水平。根据国家民政部2012年第四季度的数据显示，全国城市最低生活保障月标准为每人每月330.1元，广西270.5元，贵州308.0元，云南284.4元，西藏399.7元，青海310.8元，宁夏252.5元，新疆261.0元。除西藏达到国家平均水平外，其余各省区均没有达到国家平均水平[4]。从以上的这些数据我们可以看到，民族地区的社会保障水平与内地、沿海地区依然存在很大的差距。

3.西部民族地区基础教育现状。教育是一个国家快速发展和民族兴旺的基石，历来受到党和国家的高度重视。胡锦涛同志在党的第十八次全国代表大会报告中强调“要坚持教育优先发展，全面贯彻党的教育方针，坚持教育为社会主义现代化建设服务、为人民服务，把立德树人作为教育的根本任务，培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人”。虽然，近几年西部民族地区公共财政预算教育经费有了明显的提高，但是相对于沿海发达地区还是有很大差距。根据最新数据显示，2011年公共财政预算教育经费，北京604.47亿元，上海570.33亿元，江苏877.82亿元，广东1033.70亿元，甘肃258.97亿元，青海97.30亿元，宁夏81.97亿元[5]。

随着国家和地方政府对西部民族地区基础义务教育的重视度不断提高，民族地区的教育经费也在不断增长。但是，从各地区财政教育支出来看，与沿海发达地区还是有着很大的差距。2011年江苏财政教育支出为1093.22亿元，山东为1047.90亿元，广东1227.87亿元，西藏77.81亿元，青海130.11亿元，宁夏103，02亿元。

少数民族地区教育资金的缺乏，导致办学条件落后，硬件设施不健全。这些地区的学校的基础教学设施严重不足，学校没有像样的甚至没有图书馆，缺乏现代化的教学仪器和设备，不能实现多媒体教学，像音乐、美术等这类学科由于缺乏硬件设施而无法开课。

由于西部民族地区教育资源、民众思想等方面的问题，导致本地区的文盲率相对于其他发达地区还说还比较高。

2010年全国人口平均文盲率为4.1%，广西2.7%，甘肃8.7%，宁夏6.2%，西藏24.4%，青海10.2%，新疆2.4%。人口文盲率除新疆和甘肃低于全国平均文盲率外，其他4省去均超过全国平均水平。

4.西部民族地区公共卫生现状。由于我国公共卫生财政投入的缺失，长期以来“看病难”这个问题对我们国家的人民来说是一个负担，尤其是对于经济社会发展落后的西部民族地区的民众来说更是个问题。2011年北京医疗卫生支出225.49亿元，江苏349.86亿元，浙江278.98亿元，广东433.75亿元，而青海为47.44亿元，宁夏41.09亿元，西藏仅为35.30亿元[6]。从这组数据可以反映出，西部民族地区和东部沿海发达地区的医疗卫生差距之大。

2002年，中共中央、国务院出台了《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，提出到2010年在全国农村基本建立起卫生服务体系和农村合作医疗制度，使农村每个人享有卫生保健。新农合政策受到了广大农民群众的欢迎，但是民族地区还存在不少问题。

以青海省为例，2012年新农合年人均筹资标准400元，其中中央财政每年每人补助156元，地方财政补助每年每人204元，农牧民个人每年每人缴纳40元。地方财政补助按照省级174.4元，州（地、市）级不低于14.8，县（区，级）地方政府因受财力的限制，面临严重的困难。

在定点医疗机构住院，每次住院医药费用报销起付线标准分别为省级500元，州（地、市）级350元，县（市、区）级100元，乡镇级（社区服务中心）50元。产妇住院分娩不设起付线。政策范围内住院医药费用实行分级按比例报销，乡级定点医疗机构为90%，州、县级定点医疗机构为80%，省级定点医疗机构为70%[7]。由于省级的医疗条件普遍较好而且报销比例高，民众有了重病一般都到省级医院去看病，这样一来民众看病的其他成本就会增加。例如，路费和食宿费。这样其实是加重了民众的支出。

三、实现中国民族地区公共服务均等化的路径

1.把优惠政策向西部民族地区倾斜，发展具有民族的特色的地区经济，大力培植“民族地区财源”，从根本上改善公共服务均等化。从长远来看，民族地区的发展除了中央给予支持以外，从根本上来说还是要靠民族地区自身发展能力，完善民族地区自身的“造血系统”。这实际上是一个“授之以鱼，不如授之以渔”的问题。国家应给予民族地区更多的技术支持，例如：招商引资、高端人才的引进等，帮助西部民族地区培植优质的、稳定的产业，使民族地区的财政收入不断扩大，从而确保民族地区享受到更优质的基础公共服务。

2.进一步加大中央对西部民族地区财政转移支付。西部民族地区的基本公共服务落后，归根到底是因为经济落后。因此，仅仅依靠民族地区自身是很难缩小与发达地区的差距的。这就要中央进一步加大对民族地区财政转移支付力度，完善转移支付制度。

3.转变民族地区政府公职人员的思想意识。由于民族地区的政府公职人员受传统管理理念的影响，不能及时转变思想意识，“公共服务”的意识还比较淡薄，这显然与目前提倡的“服务型政府”的理念是矛盾的。因此，应该提升民族地区政府公职人员的意识，把工作定位于“服务”而不是“管理”。[8]

4.地方政府加大具有民族特色的公共服务的投入。由于西部民族地区民族众多，民族文化呈现多元化。因此，除了常规性基础公共服务的供给外，应该加大具有民族特色公共服务供给，从而保证不同民族的供给需求，例如：可以举办一些民族文化和民族风情的活动，使人们对不同民族的文化进一步了解，使民族文化不断传承。同时，民族地区的地方政府对本地区的基本民族概况最为了解，因此建议民族特色公共服务的主体应有地方政府来承担，从而减少公共资源的浪费。

5.对西部民族地区基本公共服务结合少数民族文字实行网络化管理。一是西部民族地区区域广阔，民族地区基本公共服务的成本不断增加，而效率却很低。二是政府对民族地区的所有民族的基本公共服务需求信息不一定都能掌握。因此，在西部民族地区可以建立一个民族地区基本公共服务信息网络。运用最新的技术手段，把不同民族的公共服务需求、需求指标和对政府公共服务提供的满意度建立成少数民族文字和汉字两种文字的综合性的电子档案，在最快的时间内了解每一时期民族地区居民的公共需求，提高公共服务的效率和质量。

［1］李俊清.民族地区公共管理的问题与挑战——繁荣与挑战［M］.北京：人民出版社，2009.

［2］甘肃省财政科学研究课题组.推进基本公共服务均等化的财政政策研究［J］.财政研究，2008（9）：24-29.

［3］汝信，陆学艺，李培林.2012年中国社会形势分析与预测［M］.北京：社会科学文献出版社，2012.

［4］中华人民共和国国家民政部［EB］.http：cws.mea.gov.cn.

［5］国家统计局.中国统计年鉴2012［G］.北京：中国统计出版社，2012.

［6］中华人民共和国卫生部.2012年中国卫生统计年鉴［G］.北京：中国和协医科大学，2012.

［7］关于印发《青海省新型农村合作医疗报销办法（2012版）》［EB/OL］..http://www.qhxn.si.gov.cn/Item/2029.aspx，2012-05-24.

［8］单菲菲.民族地区基本公共服务均等化研究评述：基于公共政策的视角［J］.西北民族研究，2012（02）.

F127

A

1007-9106（2014）02-0050-04

张丽娴（1964—），女，陕西师范大学政治经济学院副教授，研究方向为中国公共政策；孙振凯（1989—），男，陕西师范大学政治经济学院2012级行政管理研究生。