城镇化背景下基层政府公共服务优化研究

聂玉霞 陈国申

（山东农业大学 山东 泰安 271018）

刚刚闭幕的中央城镇化工作会议强调，推进城镇化，既要坚持使市场在资源配置中起决定性作用，又要更好发挥政府在创造制度环境、编制发展规划、建设基础设施、提供公共服务、加强社会治理等方面的职能。这与十八大要求“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”的精神理念相契合，二者在政府职能转变上、公共服务质量上、社会治理上对政府的公共服务与民生事业发展提出了新的要求。

一、城镇化背景下基层政府公共服务的特征

自从十六届三中全会提出加快城镇化建设以来，十年间，我国的城镇化建设飞速发展，与之相适应，对基层政府公共服务提出了新要求。

（一）基层政府公共服务范围扩大。在整合社区、村村合并城乡一体化的背景下，基层政府也在不断地进行合并，合并后，基层政府公共服务的范围由原先的几个行政村或社区扩展为十几个村、社，甚至几十个村、社，例如江苏从1998年底开始进行了全省乡镇行政区划调整，至2001年2月底，全省已撤并乡镇550个，乡镇总数由1998年底的1974个缩减为1424个，乡镇平均区域规模由1998年底的49.14平方公里提升到68.1平方公里，人口规模由3.13万人提升到4.34万人。在其他情况不变的情况下，管辖范围变大，各种公共服务无法深入到农村的每一个角落，而基层事务往往比较繁琐，有些基层政府的工作经常受天气和交通的制约进展缓慢，因而基层政府常常会出现力不从心的状况。

（二）公共服务品质需要提升。城镇化的发展对中国传统社会中孕育出来的熟人关系型社会提出了前所未有的挑战，传统社会中“熟人好办事”的熟人现象折射出我国社会政治组织文化建设中的道德困境，尤其是基层人员不得不在处理公共事务中按照亲属、生熟、内外区别对待被服务的不同公众，公共服务的品质自然也被分成了不同的等级，但在城镇化的背景下，随着农民素质的提升，这种不按照既定规则和法则办事的方式逐渐被人们所厌弃。

（三）以人为核心的城镇化要求政府服务方式的转变。受传统文化和传统经济体制的影响，我国基层政府为了“统治”的稳定，常常牺牲“治理”，采用行政命令手段甚至暴力手段进行管治。例如一些乡镇在城镇化过程中出现了干部强征地、强拆房的粗暴方式，这种简单粗暴方式不但已经落伍，而且极易让基层群众心生反感，造成负面影响，因此随着城镇化的发展和农民法律维权意识的增强，摒弃粗暴方式，将行政命令逐步应与经济、法律等手段结合起来。

（四）城镇化要求既要重建设又要重管理。城镇化并不只是高楼大厦绿地公园的规划和建设，更要把管理放在重要位置，克服“重建轻管”的问题，从某种意义上讲，城镇化的管理水平决定着城市的经济发展和社会文明的程度。如果一个城市规划和建设都不错，但管理水平不高，交通混乱，治安不好，到处脏乱差，这个城市就没有吸引力。推进城镇化，要正确建设与管理的关系，既要重建设，更要重管理。要实施长效管理机制，将城镇管理与城镇建设看作是推进城镇化的重要两翼。

（五）城镇化推动公共服务均等化。城镇化不是简单的造城运动，更不是简单的人口集中居住，而是要实现人居环境、产业结构、就业方式、社会保障等由乡到城的重要转变，十八届三中全会提出，城镇化的重心是基本公共服务的城乡一体化、均等化，目前城镇化发展要求破除户籍制度的差异，让社保和教育等基本公共服务覆盖全民。推进进城农民工和市民在子女教育、医疗服务、劳动报酬、社会保障等基本公共服务和公共产品方面的均等化，使基本公共服务逐步由户籍人口向常住人口全覆盖。

二、当前中国基层政府公共服务的现状

（一）基层政府公共服务的成就

经过改革开放30多年以来的发展，我国基层政府的公共服务水平有了明显的提高，主要表现为基层政府在管理微观经济上的职能不断缩减，公共文化、教育、服务职能不断增强，各项社会事业不断发展，社会保障机制逐步完善。

1.基层政府公共服务的领域拓宽。例如我国社会保障体系的覆盖范围在不断扩大，医疗保障由原先的城镇扩展至农村，新农村合作医疗、生育保险、养老保险的参保人数在大幅增加。公共服务的领域也由传统逐渐过渡到了现代，现在我国东部农村基本上已经实现了网络覆盖，中西部地区也将逐渐普及，网络技术的发展，使公共服务在广度和深度上无限延伸，借助于现代科学技术，公共服务的效率和领域都获得了空前的发展。

2.公共服务水平提高。在教育方面，义务教育真正成为全民教育，2010年我国小学学龄儿童净入学率已经达到99.70%，农村教育水平显著提高，职业教育、高等教育等有了大发展。在公共交通方面基本上实现了“村村通”；在医疗卫生方面也取得了不错的成效；2010年，公共文化服务体系建设初见成果，全国各地区共有乡镇（街道）文化站40118个，覆盖率高达96%，“乡乡有综合文化站”的文化服务目标已初步实现。在社会保障方面，惠及全民的医保体系、养老保险体系逐步形成，基本公共卫生服务基本迈向均等化。

3.公共服务职能有效转变。十一届三中全会后，我国政府逐渐转入政企分开的职能转型时期，政府的社会职能不断扩大。在经济建设为中心的大环境下，政府在职能定位上从经济发展目标优先，逐步过渡到经济效益、社会效益、环境效益结合在一起，政府不仅要关注经济建设和经济增长速度，也应该关注提供公共产品和公共服务。政府管理经济的微观领域大幅度减少，这就为企业创造了良好的发展环境。

（二）基层政府公共服务的不足

西方国家认为，离民众最近的政府应该是最好的政府。基层政府由于它服务的对象直接面对广大民众，离民众最近，也最知晓民意，且注重服务市场化选择，因而形成“小政府、大社会”。基层政府的公共服务通常比较注重方式和方法，否则，人民就可能远离它甚至推翻它。而在我国，虽然基层公共服务已经取得了不小的成就，由于受高度集中体制、旧政策和旧观念的影响，也依然存在着“公共服务城乡差距大、主体单一、手段不合理及缺乏法律监督和约束”等情况。

1.公共服务水平与经济发展水平不适应

长期以来，我国受传统计划经济体制的影响，基层政府重经济轻社会的倾向严重，“政府先要管生产、后管生活”，强调经济发展，忽视其他社会事业的发展，使教育、文化、公共卫生、劳动保障、公益事业等与民生息息相关的公共服务发展滞后，不能满足广大人民群众日益增长的需要。为此中国政府需要改变以GDP作为政府政绩的衡量指标的观念和方式。与之相反的是，市场经济发达国家的基层政府早已将社会管理和公共服务作为自己的主要职能。

2.公共服务供给结构不均衡

公共服务供给结构不均衡主要体现在以下几个方面：一是城乡之间的供给不公平和农村地区间的供给不公平两方面。城乡基本公共服务差异集中体现在教育、医疗卫生、社会保障等这些农民群众最关心、最直接、最迫切需要解决的方面。由于地理环境、生产条件、生活方式等多方面因素的影响，农村居民之间对公共服务的需求重点差异也甚大。二是在市场经济条件下，政府本应是市场的裁判者和调停人，但如今，政府已俨然成为具有独立经济利益的市场主体。作为“经济人”的基层政府利益集团，他们追求的除了经济目标外还有政治目标，他们更关心个人职务的升迁，权力范围的扩大，在职消费的提高等。在资金有限的条件下他们倾向于提供能够为自己带来仕途升迁资本的公共项目或能够提供更大权力支配的公共项目。由此导致短期公共项目，特别是一些见效快、易出政绩的如各类达标升级活动、小康工程等能基本供给，但是见效慢、期限长具有战略性的纯公共服务供给严重不足，比如治理水土流失及土地沙化、防护林建设等。同样，在基层政府中，普遍存在着看得见的基础设施等“硬”公共服务优于信息、科学技术的推广等看不见的“软”公共服务。

3.公共服务监督机制的缺失

在我国，虽然民众在公共服务过程中是最有知情权和意愿表达权的，但现实的情形是：缺少公众充分表达自身意愿、对公共服务的提供进行监督的有效渠道。一旦政府的自上而下的行政指令式的公共服务决策与公众需求产生偏差时，公众虽有监督权，但由于这种监督权刚性不足，政府与公民处在一个实际上并不平等的位置上，难以变成有效的监督渠道；再加上政府行政过程当中缺乏相应的法律约束和调整，基层政府部门提供公共服务的质量与数量没有一个法律层面的监督，因此监督机制的乏力必然会造成农村公共服务供给的种种缺陷和不足。

4.缺乏公共服务协同机制

长期以来，在严格的规制下，政府成为公共服务单一的供给主体。而我国公众也一直单向度地依赖当地基层政府的公共服务和公共物品的配给。这种单一性且垄断性的公共服务供给，造成了农村公共服务供给的总量不足且农民对现有的服务评价不高。随着社会的发展，这条自上而下的单一性链已不能满足居民趋向多样化的公共服务需求了。它大大制约了基层政府公共服务能力的发挥，基层政府在公共服务供给中经常出现缺位、错位、越位的现象。而西方发达国家的成功经验表明，社会公共事务需要更多的社会管理主体的参与，以政府为核心的单维度的社会治理主体无力承担完全的、庞杂的公共事务及其工作任务，而社会团体、非盈利性公共组织和公众的参与可以有效弥补政府参与不足的现状。因此，在现代化高度发达的今天，建立多元公共服务主体，充分发挥各种社会组织的作用，打破过去那种层层而下的单项的公共服务模式，保证公众的参与，越来越受到学者和民众的青睐。

三、城镇化背景下基层政府优化公共服务的路径

（一）公共服务供给水平与经济发展水平相适应

公共服务水平与经济发展水平之间应存在着一个长期的动态均衡。西方国家行政理论认为，生产领域事务是私人可以承担的，应由企业和行业组织负责，而生活领域则是私人难以承担的，政府必须介入[1]。因此，从根本上说，政府应该侧重于私人管不了的公共服务，继而从偏重经济职能转变为偏重公共服务职能，通过提高基层政府的公共服务水平，公共服务水平的提升意味着公共服务体系自身建设的完善，带动基层政府经济的发展。反之，从公共服务效应的滞后性来看，经济发展必须保持一个合理的增长速度，才有助于政府准确把握在公共服务领域进行投入的合理时期，实现经济发展水平与公共服务水平的长期均衡发展。

当前，中国各地正在进行着如火如荼的城镇化建设。城镇化的数量和质量也是衡量小康社会的标志之一，截至2012年年底，中国的城镇化率已经达到了50%，城镇化率的高效增长需要高效率的公共服务水平，尤其是基层政府的公共服务水平有待提高。否则，城镇化只有数量而无质量，建设小康社会也只能成为空谈。

（二）转变公共服务理念

受传统高度中央集权体制的影响，目前，许多基层政府在履行社会管理职能的过程中，依然秉持一种计划习气，仍习惯于政治强制手段和经济处罚的方式，尤其是农村公共服务机构带有浓厚的行政色彩和地域垄断性。公务员的官本位思想严重，在具体管理的过程中，常常用简单粗暴的方式驱逐人性和理性；以专制手段扼杀着自由、民主和人权。这不但在管理理念上无益于培植自由和民主精神，反而引起民众的极大反感，激化了政府与民众的矛盾，加剧了政府的治理危机。

在经济全球化和政治民主化的今天，基层政府的社会管理职能，不应再是主要通过管制的方式，而是通过服务的方式来行使。服务已经成为21世纪中国政府管理社会的本质特征，政府以及它的各级行政领导不再是管制主体，而应逐渐成为服务主体，政府不再是高高在上、指手画脚的统治者，而应渐渐成为平易近人、脚踏实地的服务者。只有这样，政府才能为公共事务的有效治理、公共利益的有效实现，提供良好的社会环境。

（三）完善公共服务机制

现代管理需要超越行政主导和单中心的传统管理模式、转而实行公司合作和多中心治理模式、多元化的城市治理主体、多样性的公共产品和服务供给模式，这种转变也是提升社会治理水平的制度基础。建立社会协同机制，形成党委领导、政府负责、社会管理、公众参与的社会管理，最终形成政府与民众之间的互动。建立政府与社会合作的多中心治理结构，大力发展商会、协会、中介组织和其他民间组织等非政府组织，发挥非政府组织的作用，形成公共服务的多元化与社会化格局。通过市场竞争打破政府垄断，减少对公共服务供给领域准入障碍的限制，实现多元化的公共服务供给。强化公民利益表达机制，使公共服务能按照公众多样化的需求和要求量身定做，改变传统上的“政府发布命令，公民执行决策”的单向垂直运行模式，与此同时，政府可采取一些鼓励措施，把公民参与管理的积极性调动起来，通过社会公示制度、公开听证制度、民意反映制度、上访制度、强化电子政务等方式拉近政府与民众之间的距离，改单项行动为双向互动，实现二者的平等对话和沟通[2]。

（四）由运动性的为人民群众服务向制度性的公共服务转变

传统的公共服务体系由于是一种单向性的，政府的自上而下的农村公共服务供给决策制度是由上级政府做出的,这就与农村居民的实际需求产生偏差。政府的垄断性公共服务的提供通常是政策性的，有时甚至是政府中的某一个领导拍脑袋决定的结果，缺少法律法规的限制和约束，因此常常会出现朝令夕改的情况。而新公共服务理论认为，公务员应关注的不只是市场，他还应该关注宪法法律、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益。公务员的责任并不单一、简单，他应该对宪法法令等复杂因素负责，对这些标准负责乃是一种法治的体现。没有法治，就难以确保公共服务的有效提供，就无从保证公共行政人员做出符合公共利益的行为，就失去对政府及其行政人员行为责任的考察依据。

因此，要确保公共服务的有效提供，激发内生动力，必须加强各种制度的建设力度。如完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化；完善各种司法体制机制，实现公共服务的司法保障。只有这样，才能以透明高效的服务及有效的制度创新积极应对外部形势的变化。

（五）促进公共服务均等化

公共服务均等化的理念主要包括1.不同社会主体之间的基本公共服务均等化。包括城乡居民之间基本公共服务的均等化；也包括不同地区农村居民之间的公共服务均等化，以及同一地区内农村居民之间的公共服务均等化。2.机会均等化，也就是说制度安排上公民有平等享受公共服务的权利；3.结果的均等化，最后不同个体享受公共服务的数量质量大致相等。需要指出的是，这种均等并非绝对平等，而是一种相对均等状态，允许有一定差异的存在，这种差异亦是在允许和接受范围之内。均等化的理念是比较容易理解的，但实现这个理念的机制却不太容易建立，这需要一个长期艰苦努力的过程，难以一蹴而就。

通过推进基本公共服务均等化加强基层政府自身改革和建设，完善社会治理体系。十八大报告中具体提出到2020年要达到“基本公共服务均等化总体实现”的宏伟目标，不仅对我国城乡基本公共服务均等化的发展提出了更高的要求，也为今后一段时间内我国城乡基本公共服务均等化的发展指明了方向。

十八届三中全会提出，城镇化将进一步释放经济增长潜力，促使政府提升基本公共服务水平，促进农业转移人口融入城镇。人口的城镇化使人口在空间上的集聚，既创造服务，也需要服务。这就要求政府的公共服务既要应对城镇化提出的挑战，同时反过来也为城镇化的发展创造条件。在公共管理领域，并不存在放之四海而皆准的行政准则。立足于中国特殊的管理环境和社会背景，将西方发达国家的经验教训与本国的实际相结合，开创一条独具特色的中国新公共服务模式，以包容和开放的姿态迎接挑战。立足我国城镇化发展的不同阶段，就要使基层政府的公共服务由运动性的为人民群众服务向制度性的公共服务转变；由行政主导型向公共利益主导型转变，由单中心治理向社会协同治理转变[3]。

[1]北京行政学院公共管理调研部.服务型政府：公共管理评论[M].北京：中央编译出版社，2005.

[2]李军鹏.公共服务型政府[M].北京：北京大学出版社，2004.

[3]田辉玉，黄燕.关于新公共服务理论与构建我国服务型政府的思考[J].湖北社会科学，2006（8）.