创新基层社会治理的有效方式：以服务为本的社区社会工作

周昌祥

一、基层社会治理的涵义与基础

党的十八届三中全会明确提出创新社会治理，提高社会治理水平，改进社会治理方式。一个吸引眼球的现象就是社会治理的概念取代了社会管理的字眼，显然这不仅是字眼上的变化，而是表明党和政府在执政理念上的重大转变，“说明了从传统的、维稳取向的社会管理向社会治理转变的合理性”（王思斌，2014）。

“管理”的基本内涵突出组织、协调、监督和控制，具有工业化的集中、简单划一的典型特征。与此相关，原有社会管理也赋予了计划、组织、引导和控制的特点。长期以来，社会管理被赋予管控和统治的内涵，强制性力量被作为社会管理的核心与主体。在具体的社会管理过程中，遇到问题和矛盾，人们大多以传统的管控思维，采取强制性的力量进行干预，以期达到稳定的效果。尽管这种思维取向在特定形势与环境下能够发挥其调动资源，实现即时目标的作用，但也容易助长人们对政府资源的依赖，导致无限责任政府，其进一步的结果是不利于人们的自主自立，而无限责任的难以履行则容易导致公信力下降。基于管控思维，社会被精细地划分若干管理网格，试图使管理更有针对性，但这种静态的以管控为目的的思维忽略了动态与需求的多样化，在实际运行中感觉难以推行。这种传统的管理与强制性的力量介入不仅导致维稳成本高企，而且许多问题和矛盾并没有从根上得到解决。在经济与社会快速发展中，人们的需求呈现出个性化、多样化和复杂化的特征，传统的社会管理思维需要向社会治理的新思维转变，社会治理被赋予更丰富的内涵。

社会治理的内涵表现为政府与各个行为主体对公共生活的合作管理。社会治理不等同于统治，治理的主体不一定是政府，即并不一定要依靠国家的强制力量来发挥效用，而是强调各个行为主体的合作参与、规范治理。强调国家与各个行为主体新颖的、最佳的关系状态（俞可平，2000）。

社会治理的目标是追求社会的“善治”状态，即促使公共利益最大化的社会治理过程。在社会治理框架里，强调各个主体的主动参与性，对公共生活管理实行协商性，明晰各个行为主体的责任，如哪些是政府的责任、哪些是社会的责任、哪些是个人的责任，追求治理过程的透明性、回应性、有效性、公正性、包容性，同时强调法治精神的意义。

“郡县治，则天下安”，创新社会治理的基点是基层社会治理，即面向街镇、村居（社区）及相关党政机关、企事业单位、社会团体以及广大居民群众对共同生活进行的民主、公正、规范、有序的合作治理。在基层社会治理中，更强调民主参与、公平公正、协商包容等内涵，其中心任务就是要通过优化社区治理主体之间的责任关系，培育社区居民的自主性、责任性和参与性，自觉投入到对公共生活的合作管理中来，将政府的公助、各治理主体的互助与居民的自助有机统一起来，以实现社区公共利益最大化的“善治”目标，促进社区和谐与发展。

二、当前基层社会治理中存在的矛盾和问题

从整体来看，基层社会发展经过较长时期的努力，取得了显著成效，但与创新社会治理的要求存在较大差距。笔者在从事社区工作中发现，当前基层社会治理面临如下矛盾和问题。

（一）无限责任下资源注入式社区治理

长期以来，囿于社区发展的管控视角，名义上的政府主导，逐步变化为实质上的无限责任，而且这种责任向社区居委会无限延伸。政府的责任无限，使社区建设呈现单一政府资源注入式发展趋向，于是出现这样一些问题：一是无限责任的赋予，使社区居委会具有政府机构的意味或角色，其居民自治组织的功能不显著；二是无限责任下普适性公共服务平台的强化，以及工作平台对社区工作者的束缚，使社区工作人员缺乏足够的时间和精力去培育社区内生的自我发展力量；三是社区内生自主发展功能因无限责任的过度照顾而弱化；四是基于无限责任，街道和社区主动为居民制定若干公共服务的措施，但感觉居民似乎并不买账，投入与居民的实际需要存在差距；五是无限责任下，形成“有困难找政府”，但当政府政策约束、资源有限或短期接续不上时，出现的问题就迟迟处理不了，从而影响公信力；六是资源注入并不是坏事，但无限责任下的资源注入不是重在培育社区内生力量，而有助长依赖之嫌。同时，资源注入应强调公助的意义，应当注重协助，而不是取代，不仅立足于解决眼前的表层问题，更应该从根本上做起，强调各自的责任和义务，培育互助与自助的动力。

（二）治理主体缺乏责任与和谐关系

政府的无限责任使社区治理中各个行为主体的责任被有所取代，治理主体之间各自为战现象严重，对社区公共生活的合作治理责任不明。如哪些是政府的责任、哪些是物业管理公司、业主委员会、驻区单位和居民的责任等。典型的是街道办事处和社区居委会的“政社不分”、“权责难分”，以及与其他治理主体之间缺乏清晰的责任边界。无限责任的履行势必使实际工作体现出管控和统治的思维与行为，于是将各治理主体纳入“隶属关系”中，使相关主体之间“共驻共建”、信任合作的伙伴关系难以建立，导致相互之间“近而远之”、“若即若离”、“各干各的”现象出现。在对社区公共事务的决定中，并不是各治理主体共同协商的结果，缺乏参与性、透明性与良好的回应性，治理的质量和效果体现在表层与形式上，与促进社区公共利益最大化的要求存在较大差距。从治理的角度看，管理与服务的重点应着力于鼓励、支持社区各个治理主体的责任建立，搭建治理主体对社区公共生活合作管理的平台，与各治理主体建立相互尊重、友好、互信、互助、互相支持的伙伴关系，通过参与、协商的方式对社区公共生活实施合作治理。

（三）居民游离在治理主体与责任之外

社区是居民的社区，居民自主参与社区公共事务管理应是其本分，为此，居民应是社区中最重要的参与社区治理的主体。但现实中，居民对自身的主体地位和应尽的责任并没有足够的认知，而是游离在外。其原因在于：一是传统的保守意识影响。居民大多认为管好自己和家里的事就足够了，此外的事情似乎与自己和家人无关，包括房屋内楼道的路灯，宁愿打电筒，也不愿共同花钱把灯换上；二是政府对社区的无限责任。居民已经形成这样的认识，即房屋之外的事情都是政府与社区的事情，都应由政府和社区负责，所以一旦事情发生，哪怕与自己相关，都依赖政府来解决；三是资源注入式社区发展模式。目前社会公共事务的处理主要依靠政府的资源注入，除基本的社区设施、环境卫生外，还包括召开居民会议讨论社区事务等。一旦召开居民会议，就必须给参加会议的居民发放补贴，在社区开展服务居民的各种活动，还必须准备礼品和奖品，逐步养成开会、搞活动，如果不发钱，没有奖品或礼品，居民就不愿意来参加的习性。不仅加大社区治理的成本，也使居民的主体地位和个人责任逐渐缺失。促进居民的责任意识与自助精神应当成为社区工作的重要任务。

（四）社区治理缺乏前瞻性与规划性

前瞻性和计划性是社区工作的重要特征，需要将社区作为一个系统和整体来看待，先期预防社区可能发生的事情，有计划、有步骤、有条不紊地推进社区发展，以实现社区公共利益的最大化为目标。但在实际工作中，对公共事务的处置仅限于处理即时的、眼前、突发的事件，讲求表层的社区稳定，甚至凡事“花钱买平安”。在笔者接触的若干社区中，社区几乎没有发展计划，而是听从上面（街道）的安排。上面（街道）也大多缺乏对促进辖区发展的整体规划，其潜在意识是“反正都是政府的事情，只要干就可以了”。在这样的观念下，是否明晰各治理主体的责任、是否促进居民的社区参与显得不那么重要。基于社区治理的视角，以及政府派出机构工作人员与社区居委会的任职年限，提供了社区发展规划的时间和空间。如何提高社区治理的前瞻性和计划性，如何先期预防社区公共生活可能发生的问题，如何以“善治”为目标，调动社区居民的参与性，培育对社区的归属感，强化治理主体的责任意识，崇尚法治精神，追求公平公正与社会正义，凝聚和壮大社区发展的正能量，实现对社区公共事务的合作治理，努力提高居民的社区幸福感，是基层社会治理需要规划的内容。

（五）社区治理缺乏职业化与专业化

社会治理终究是由人来完成的，社区在社会治理的基础地位，使社区工作者具有了特别重要的意义。尽管各级政府部门都成立有促进社区建设的机构，但是社区并没有受到如同人们口头上的那样重视，大多数社区依然是解决失业与就业困难人员就业的地方。近年来，政府强调推进社区工作的职业化，社区工作者队伍逐步走向年轻化、学历化，但职业化的标准、薪酬、晋升机制与空间迟迟建立不起来。同时，政府十分注重社区公共服务平台的打造，努力建构“居民不出社区，就能接受公共服务”的愿景。为了保障公共服务平台的运行，多数社区工作者需要长时间地守候在平台上，其工作频率呈现季节性特征，忙闲不均。大多数公共服务平台提供的是普适性服务，即社区居民相关群体基本的数据收集、统计和处理，似乎不需要较高的专业技术含量，就能维持平台的运行。低技术含量的工作成为低薪酬的决定因素。其实，就社区来看，居民除普适性需要之外，更多表现为复杂的个性化需求，需要更加灵活、精细和有针对性的专业技术服务。如居民的烦恼、家庭的纠纷、邻里的矛盾、贫弱群体的增权赋能与精神支持、促进驻区单位及相关治理主体共驻共建，对社区公共生活进行合作治理等都需要专业理论和技能，并非具有一定学历，或非专业人员能够承接的。社区工作的专业化不仅是经济与社会发展的必然要求，更是促进社会治理的有效方式，也是提高社会治理水平的必然选择。现实中，对社区工作在社会治理中基础地位认识不充分，以及工作中的管控意识，更相信和依赖强制力量的作用，必然造成对社区工作的低要求和低水准，忽视专业性力量在社区治理中的巨大作用。同时，职业化的缓慢推进、专业化的缺乏、低收入的维持、晋升空间的有限、形式主义严重、公共服务平台运行的低效率与工作内容的单调，导致历届社区工作人员流失严重，基层社会治理呈现粗放型态势。

三、社区社会工作是创新基层社会治理的有效路径

创新社会治理的有效方式是专业服务。所谓“专业服务”是指秉持职业伦理的技术人员提供满足某种利益或需要的专业活动。包括普适性的公共服务和个性化的个别服务。在社区治理中就是要以服务为导向，将治理寓于专业化、精细化、规范化的服务之中。用专业化服务，满足社区各治理主体个性化、多样化和复杂化的需要，以重建责任意识，培育合作精神，唤起社会参与，凝聚发展力量，促进社区善治。

社会工作是国际公认的社会安全制度，其秉持专业伦理和价值观、恪守专业服务理论，讲究运用有效的专业技术处理各种社会问题与矛盾，是促进社会和谐、稳定与发展的重要力量。社区社会工作以社区作为案主，以系统和整体性的视角，优化社区治理的体制、机制，促进治理主体责任重建与共驻共建，立足调处家庭矛盾、化解邻里纠纷、解决社区问题，让家庭矛盾不出家门，社区矛盾不出社区。通过参与对社区公共生活的合作治理，提高社区治理的水平。

在创新社会治理的前景下，结合社区社会工作专业服务的经验，探索基层社会治理的路径，主要运用专业服务嵌入治理主体的关系与认知，以政策倡导协助基层社会治理部门构建社会治理新思维，通过优化社区治理体制，重建社区居民的主体责任，明晰基层社会治理的目标，建构基层社会治理的文化，培育社区居民的参与意识，凝聚社区治理力量，努力实现社区公共利益最大化，促进社区幸福、和谐、稳定与发展。

（一）嵌入治理主体的关系与认知

社会工作恢复重建并在教育与实务领域的影响越来越大，尤其是在经济与社会快速发展的区域，发挥了促进社会和谐、稳定与发展的积极作用。但是社会工作服务在区域性社会建设中所发挥的作用依然有限，各级政府对社会工作作为重要的基层社会治理力量缺乏足够的认识。加上传统的管控思维和追求“立竿见影”的管理效果，认识和接纳社会工作作为重要的基层治理力量仍需要努力和时间。为此，社会工作需要通过有品质的专业服务来印证促进社会治理的能力，抓住各级政府推进社会工作参与社区治理的试点、示范项目的契机，在社区服务与处置社区敏感事件中，发挥柔性、规范与精细化的专业优势，由点及线，由线及面地展现专业社会工作的技术与能力，以优质的服务效果嵌入各级政府的认知，并与政府建立起良好的、信任的、可依靠、不可或缺的专业伙伴关系。并通过积极的政策倡导，让政府相关部门认同社会工作的价值观及专业性，让人们明白社会工作以服务立足，是从基层做起，从根上做起，以落地生根的方式影响服务对象，促进人的变化和社会的变迁。大力提高各级政府对社会工作服务规律及在基层社会治理中的地位和作用的认识，使之深刻认识到社会工作在促进社会治理中具有其他专业无法取代的地位和作用，逐步将专业社会工作作为促进基层社会治理的中坚力量，整体性地推进社区社会工作专业服务。

（二）建构基层社会治理的新思维

从社会管理走向社会治理是治国理念的重要发展（王思斌，2014），表明中央政府赋予社会建设新的内涵，并将逐步成为各级政府推进区域性社会治理的基本思想。但是长期形成的管控思维，使得基层社会治理的新思维框架需要逐步建构起来。在理念的转变过程中，对社会治理理论及其方式缺乏足够的认知，在基层社会治理的实践与探索，依靠“摸着石头过河”，尚不明白前行的风险。为此，社区社会工作在基层社会治理的实践中，要通过试点或示范性服务与政策倡导的方式，辨析传统管理思维与社会治理思维的长处和短处，厘清基层社会治理的路径，协助基层社会治理部门树立社会治理的新思维，逐步从无限责任与管控观念中解放出来。确立以服务为导向的治理理念，明晰各治理主体的地位与责任意识，政府以公助的方式，支持、协助和配置资源，协助各治理主体对共同生活实行合作管理，形成参与性、协商性、回应性、透明性、公正性、责任性和法治性的基层社会治理思维框架，努力追求基层社会的善治。

（三）优化社区治理体制与生态

基于系统生态学理论，社区治理体制与机制需要以善治为目标进行优化，从而形成良性的治理生态，将社区治理主体的各种资源整合起来，努力实现社区公共利益的最大化。在社区治理体制中，街道办事处和社区居委会负有统筹社区建设的责任，他们熟悉社区、熟悉居民和驻区单位，同时也是居民和驻区单位熟悉和信任的组织机构，因而是社区治理的核心力量。与街道和社区居委会建立良好的伙伴关系，加强沟通和交流，形成相互支持、互相促进的合作关系具有重要意义。在专业服务中，要主动承接社区居委会转介的个案，为居委会的活动提供有专业元素的方案设计，协助其开展相关服务，提升服务质量，分享专业服务的信息和经验，合作开展好针对居民和驻区单位的服务；积极发挥专业服务的优势，与驻区单位建立友好的信任关系，评估驻区单位的需求，配合驻区单位开展相关服务，本着“共驻共建、资源共享”的原则，建立定期会议机制，激发相关驻区单位和团体从不同的分工角度，在基层社会治理中发挥出自己的专长。

优化社区治理体制与社区生态，就是要让政府及相关部门、街道办事处、社区居委会、物业管理公司、业主委员会、驻区单位以及广大社区居民都能从服务中感受到专业社会工作者的积极力量，形成自觉支持专业社会工作参与社区治理的良好生态。在此基础上，以政策倡导的方式，培育政府及相关部门崇尚专业服务的观念，逐步放弃管控意识，信任和依靠专业服务来化解社会治理中的矛盾和问题，建立互动与协商性的社会治理体制，促进基层社会治理各主体的责任重建，明晰各自的地位和角色，激发参与性，强调协商性、公正性和包容性，凝聚社区治理动力，在互助共建的基础上，实现对社区公共事务的合作治理，促进公共利益的最大化。

（四）重建社区居民的主体责任

社区是居民的社区，参与社区治理是居民的基本责任。社区建设中，政府的无限责任，使居民的主体责任渐渐消失，促进社区居民重建主体责任是目前社区治理的一项艰难工作。突破保守和依赖的观念，增强社区归属感，重建社区责任意识不仅需要专业技术支持，更需要耐心、恒心与浸润精神。要为广大社区居民的正当需要提供直接服务，在介入处理家庭矛盾、邻里纠纷，抚慰鳏寡孤独，救助贫困残疾中彰显服务精神，将爱与希望浸润居民心田，赢得居民信任与嘉许，为居民重建个体责任、培育社区正义精神、促进社区自治创造条件。培育居民的主体责任，需要从点滴出发、从重点人群做起，以焦点问题为突破口，用榜样的力量感动和带动广大居民，自觉参与社区治理，逐步形成居民自主意识，以促进自我服务、自我教育、自我管理、自我监督。通过以点带面、由表及里、由浅入深的生根服务，激发社区自我发展的内生力量，实现社区有效治理。

（五）明晰基层社会治理的目标

社会治理的目标是善治。在基层社会治理中，其目标是促进居民利益最大化。主要表现为居民正当的利益需要得到维护，居民正当的需要应当得到及时的回应，居民合理的意见应当得到足够的尊重，居民参与社区治理的积极性应当得到保护和鼓励。社会工作服务始终要围绕居民的利益而行动，重视调适居民个人及家庭、邻里之间与社区的互动关系，培育居民的社区归属感和志愿精神，激发居民的合作与参与意识、强化自我管理意识和解决自我问题的能力。同时，善治还要求基于系统性、整体性的视角，分析社区治理体制与结构及其相关性，研究社区发展要素及其要素之间的变化对社区治理的影响，了解社区的资源和权力分布，营造社区各治理主体共同参与社区建设良好氛围，最大限度地调动社区内外资源，推进社区共驻共建。善治还强调以预防和解决社区社会问题，促进家庭和谐、邻里和谐与社区和谐为目标，通过有品质的服务，提高社区居民的生活质量和福祉，达到促进基层社会的和谐与发展。

（六）建构基层社会治理的服务文化

基层社会治理讲求治理主体之间保持和谐的、友好的、最佳的合作状态。传统管控的思维与例行公事的办事作风，很难建构良好的伙伴关系。社会工作强调尊重、接纳的原则，塑造爱心与专业的形象，主张“以生命感动生命，用爱服务居民”，崇尚“居民的需要就是我们的服务”，相信“倾听居民的声音，服务就有了方向”，恪守“我们的责任就是为居民提供有效的专业服务”，让各治理主体能够充分感知这种温暖、温馨的服务文化。专业服务必须有严格的规章制度，从服务理念到工作守则，从制度设计到档案管理，从文案写作到计划执行，从居民需求调查到清晰的服务日程，形成规范化、标准化的制度建构和服务流程，以确保专业服务的质量。这一系列制度建设都是服务文化的重要内容。通过培育基层社会治理的服务文化，形成系统的社会工作服务文化与制度体系，以严格的服务管理和高效率的工作，体现专业的职业素养，以文化带服务，以制度促服务，并影响各治理主体，共同建构相互尊重、共驻共建，对共同生活进行合作治理的文化氛围。

（七）培育社区居民的参与意识

在促进基层社会治理中，培育居民的参与意识是最基础的服务内容。首先，社会工作应当通过服务在居民中建立良好的专业形象。要强调聆听社区居民的心声，搭建居民需求表达平台，细心培育居民的参与意识。建立互动性良好的居民议事会所。在议事会所里，居民可以下棋、聊天、喝茶、交友、看电影，参与讨论社区的发展大事，表达自己的想法，倾述心中所思、所想、郁闷和纠结，让居民感到被认知、被尊重、被重视，促进邻里关系重建；营造温馨的“心语坊”，为有需要的社区居民提供可以倾述自己情绪的地方，为居民提供心理辅导、舒缓情绪，缓解压力的服务；发挥“愿望树”的工具意义，愿望树比问卷调查来得更加自然，重要的是居民自由参与度比较高；建立及时回应“热线”，及时回应解决居民提出的问题，并主动进行电访、家访了解居民的需求；建立居民“议事会制度”。议事会是由居民为主，社区治理各方代表组成的，讨论和决定社区建设与发展大事的制度设计，目的是唤起居民自治意识、激发居民社区参与热情，凝聚居民的自治力量。将居民议事会制度化、规范化，拟订议事会条例，设立居民议事常设机构，定期举行居民议事会，公开居民议事会的议题和内容，倾听各治理主体和广大居民的意见和建议，对居民议事会决定的事情会向驻区单位和部门通报，及时公开议事会所提出问题的办理情况，接受居民和各治理主体的监督等，通过民主决策、民主管理来促进社区治理。

（八）强化基层治理的个性化服务

现有基层社会治理重在加强针对居民普适性需要的公共服务平台建设，这种基本的社区平台，多数社区工作人员必须守候在各自的服务平台上接待居民的来访。事实上，在基层社会治理过程中，走访千家万户，联系居民百姓和驻区单位，促进居民参与自治及相关治理主体对社区公共生活的合作治理，以及为居民提供个性化服务，应是社区工作者日常的、重要的工作。但是工作人员长时间被局限在工作平台上，缺乏时间、精力和技术训练，难以承担了解和处理居民面临的各种各样的个性化需求问题，以及联系驻区单位协同治理公共事务的专业服务。在各地的社会工作试点或示范性项目中，社会工作以个性化、精细化和专业化的服务，发挥着创新社会治理的路径、提高基层社会治理的水平的积极作用。在服务中，了解居民的故事和需求，服务社区困境人群，将孤寡、残障和空巢居民纳入个案管理，记录他们的需求和服务情况；关注贫困家庭、流动人口和妇女、儿童的需要，开展有针对性的服务；面对邻里纠纷，开展互敬、互让，邻里和谐的主题活动，重建和睦友好的邻里关系等。在个案和小组服务中，协助解决居民及其家庭、社区存在的复杂多样的问题和矛盾，让居民切实感受到专业性、个性化和有品质的服务，建立起巩固的、信任的、同行的专业关系，促进服务对象的改变。

（九）挖掘居民领袖发挥引领作用

社区发展的动力蕴藏在居民之中，专业服务的责任就是要挖掘和激发这种动力。促进社区治理与和谐发展，必须了解社区的动力在哪里？资源在哪里？领袖在哪里？摸清社区资源成为专业服务的重要内容，社区领袖是引领居民社会参与的宝贵资源。社区领袖是指该辖区德高望重、受人尊重、居民信任、拥有较多资源和较强行为能力的社会居民，他们是熟悉社区状态、关心社区发展、知晓社区脉搏跳动、热心社区公益的人。每一个人都具有利他主义精神，就是要通过服务去发现他们和激励他们，充分发挥他们的治理意识、智慧和才干，鼓励他们为社区治理出谋划策，引领居民参与社区治理。每个社区都有这样的宝贵资源，必须去发现和启用这些社区治理的能人，支持和信任他们，为他们的热心服务树碑立传，以感动和触动更多的社区居民。居民领袖在参与社区治理中都是非常主动、执着和热心的，正是他们的示范作用带动和整合社区内的各种资源，在服务居民、促进社区治理方面往往能够达到事半功倍的效果。

（十）培育参与基层协同治理的社会组织

在社区社会工作中协助政府大力培育参与协同治理的社会力量，鼓励和支持服务居民各类需求的专业性服务组织，促进政府将用于社会服务的资源，以服务岗位和服务项目等公助方式，以扶持、指导和监督的措施来推进专业服务机构的发展。这样不仅有利于提高社会服务资源的使用效果，让更多的居民和驻区单位享受有效的专业服务，同时也使专业服务机构参与社会治理的能力得到提升，更好地服务社会。在参与基层社会治理的直接服务中，社会工作可以通过直接服务，发掘社区的专业资源，取自于居民，用之于居民，培育由居民组建的服务社区、服务居民的社会组织，使居民们不出社区就能参与服务、接受服务，满足自己精神层面和物质层面的需要。

四、结 语

社区社会工作参与创新基层社会治理，就是通过科学的、个性化、精细化和专业化服务回应政府对基层社会治理在理念、体制与机制方面的需要与转变，逐步确立公助的思维，走出无限责任的陷阱；促进各个治理主体明晰自己的主体地位与责任，以互敬、互助的方式凝聚社区建设与发展的正能量，积极投身到对公共事务的合作治理中来；培育居民的社会参与和个体责任，促进自助精神与能力的培养，逐步实现治理更加有序、居民更加幸福、社区更加和谐的善治目标。

[1]王思斌，2014，《社会工作在创新社会治理体系中的地位和作用》，《社会工作》第1期。

[2]俞可平，2000，《治理与善治》，北京：社会科学文献出版社。