莱芜市土地管理制度与城镇化发展分析

2014-04-09王艳

山东国土资源 2014年7期

王艳

(莱芜市国土资源局，山东莱芜 271100)

0 引言

莱芜市辖莱城区、钢城区2个行政区和5个省级开发区，面积2 246 km2，人口130万人。全市农用地14.87万hm2、占土地总面积的66%，其中耕地面积 6.87 万 hm2、占 30.6%，建设用地 3.27 万hm2、占 15%，未利用地 4.37 万 hm2、占 19.4%。截至2012年，全市建成区面积达到96 km2，建成区人口60万人，城镇化率达到54.2%，比全省平均水平高2个百分点。

党的十八大提出走中国特色新型城镇化道路，对土地管理制度改革提出了新命题。结合莱芜市情况，对土地管理制度如何保障和支撑新型城镇化发展进行分析研究。

1 土地管理制度对城镇化促进作用

现行土地管理制度框架体系中，土地用途管制、土地征收、土地有偿使用是三大核心制度。地方政府以土地征收、出让等运作方式改变土地性质和用途，从而获得大量收益，成为财政收入的重要来源。近年来，莱芜市严格执行土地征收、供应、收益分配的有关规定，有序投放土地，土地市场多年健康平稳发展，政府土地收支出现快速增长，土地制度对城镇化建设发挥了重要作用。

1.1 支持了工业化发展

对于中等城市来说，没有工业化就没有城镇化。中等城市要加快城镇化发展，必须首先推进工业化。现行的土地制度对工业化的支持非常大，通过支持工业化进一步促进了城镇化发展。一是通过大量供地支持工业化建设。从近年来莱芜市的土地供应情况看，不管土地供应总量还是年度供应量，工业用地都占到整个用地数量的70%左右，其中增量用地达到了80%。二是对工业项目实行低地价政策。目前，工业用地以最低限价成交，政府基本是零收益。低地价政策大大降低了工业用地成本，推进了工业化，也加快了城镇化进程。三是企业利用土地融资解决发展资金问题。工业企业低价取得土地后，再以土地做抵押进行融资，土地进行重新评估恢复了原有价值，可贷款数额大大增加，进一步增加了社会投资。四是政府对企业进行土地收益返还，扶持企业发展。外来投资项目固定资产投资在一定金额以上的，企业一次性缴清土地出让金全价后，由同级财政按企业当年应缴并实缴税收地方留成部分奖励企业。

1.2 推动了城镇化快速发展

由于大量土地收益进入政府财政，成为地方政府加快城镇建设的重要资金来源，有效解决了城市建设资金不足。当前的财政体制基本上是吃饭财政，搞基础设施建设、公共服务设施建设基本上靠土地出让收益和土地抵押贷款融资。据统计，2002—2011年，莱芜市土地收入累计支出100多亿元。其中用于城市建设的资金达到37.2亿元，占33.9%，同期全市土地融资18.7亿元，主要用于城市道路维护建设和城市公共服务设施建设，两项合计达到55.9亿元，占土地收入支出的51%。期间，莱芜市城市建设资金支出累计182亿元，其中土地收益就占到31%。同时，现行土地制度极大地推动了城市房地产市场发展，城中村改造主要依靠土地收入来支撑，解决了城市建设资金难题。

1.3 促进了农村城镇化

一方面，城乡土地增减挂钩办法的实施，减少了农村建设用地，促进农民进行集中居住，推动了城乡建设用地置换。另一方面，农转用政策的施行，促进了新征农用地。这两项政策的实施，进一步加快了农村城镇化步伐。据统计，2002—2011年，全市建成区面积增加了4 866.67 hm2，主要来源于新增建设用地，土地制度有效促进了农村城镇化。

2 不利因素分析

从莱芜情况看，现行土地管理制度在筹集城市建设资金、增加政府可支配财力、推动城镇化加快发展等方面发挥了积极作用，有力支持了地方经济社会发展。但是，不可否认，随着形势的发展，当前土地管理制度也暴露出一些问题，对城镇化发展形成了一定影响。

(1)政府单一供地模式影响了城镇化进程。目前，土地一级市场由政府垄断，政府对土地供应有严格的程序与限制，影响了土地供应的速度和效率［1］。一是土地所有权性质管制。集体用地必须转为国有用地才能出让，限制了集体建设用地供应。二是用地额度控制。用地数量由各级政府层层下达指标，实行总量控制。三是手续设计繁杂，办理时限较长。四是制度设计比较繁琐，办理时间偏长，批次用地审批组卷包括测量、制图等近20项程序，单独选址项目组卷程序更多，批地过程漫长，有些用地从申请到供地长达一年甚至几年，企业迟迟不能开工。这些问题在一定程度上对快速推进城镇化带来了不利影响。

(2)土地财政客观上造成了城市粗放发展。目前土地财政主要依靠出让新增建设用地创造财政收入，形成了城市“征地—卖地—收益”的粗放式土地经营模式，容易造成城市规模的无序扩张和土地资源的浪费。同时，人口集聚具有一定滞后性，致使城市人口密度下降，商品房空置率增加，城市发展粗放。2007—2011年，莱芜市城市建成区面积增加40 km2，而城市人口密度却由每平方千米7 800人下降到5 900人。从商品房销售情况看，目前可售房源需要2年时间才能消化完。同时，土地财政政策导致土地出让价格上涨和房地产税费过高，最终转化为商品房成本，进一步抬高了城市房价［2］。

(3)土地效用出现递减，对城镇化的推动作用减弱。一方面，土地收储成本加大，支出刚性增强。目前，土地征地、拆迁、补偿成本不断提高。同时，土地出让收入须支付四项法定支出:自2004年起，土地出让平均纯收益不低于15%要用于农业土地开发;自2008年起，土地出让收益不低于10%的比例用于保障性住房;自2011年起，土地出让收益还要提取10%用于农田水利建设，按10%的比例计提教育资金。四项加总，土地纯收益的45%必须用于公益性、公共产品性质的刚性支出。另一方面，土地资源对城镇化的支撑难度加大。从莱芜城镇化发展情况看，人口城镇化率每增长1%，建设用地面积需增加3%。目前莱芜城镇化率为52.6%，如基本实现城镇化，城镇化率达到70%以上，还需要提高17.4个百分点。按莱芜每年城镇化率提高1.2个百分点计算，实现城镇化需要增加建设用地1.70万hm2，每年需增加1 173.33 hm2，土地资源对城镇化的支撑将越来越困难。

(4)土地收益分配不够合理，不利于保护农民合法权益。十七届三中全会明确要求要逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。但目前集体土地的所有权是不完整的，征地范围过宽，且具有强制性，在一定程度上是对农民权益的剥夺。征地补偿标准虽有所提高，但补偿价格依然仅参考土地的原农业用途，忽视了农民在工业化、城镇化过程中的利益分配，没有合理体现土地财产权益。同时，土地税费不够合理，应该收哪些税费、在哪个环节收费问题要进一步研究，真正减少地方政府卖地的冲动［3］。

3 对策建议

现行土地制度在推动城镇化和工业化发展的过程中发挥了重要作用，但也逐渐暴露出一些弊端和问题。随着工业化和城镇化进程的加快，这些矛盾还会更加突出。为持续健康推进城镇化进程，促进经济社会和谐发展，迫切需要对现行土地制度进行调整和改革。

3.1 应对措施

在政策调整的导向上，建议把握和处理好以下几个问题。

(1)处理好加速城镇化和粮食安全问题。今后的发展中，既要推动城镇化，又要解决粮食安全的问题，既要保耕地，又要保发展，二者必须统筹兼顾。过去农业生产主要靠人工，农业生产半径很小。现在随着机械化作业水平提高，特别是在北方地区，农业生产半径明显增大。可以通过土地增减挂钩的办法，一方面将分散在千家万户的城镇建设用地集聚起来使用，解决工业化、城镇化发展的增量问题;另一方面，农民集中居住，旧村恢复耕地，确保耕地不减少，粮食安全有保障［4］。

(2)处理好农村和农民城镇化的问题。农村和农民的城镇化，既是城镇化的重要表现形式，也是城镇化深入推进的不竭动力。目前农民的社会保障水平还比较低，征地后的社会保障问题解决不好，农民就不愿离开现有土地，推动农民的城镇化就比较困难。要加快征地制度改革，为失地农民提供更加完善的技能培训、就业机会和生活保障，切实维护好农民的合法权益，使广大农民顺利地融入城镇化进程。

(3)处理好城镇化过程中的工业化问题。目前，工业用地一般都是建设低层建筑、单层厂房，其原因主要是工业用地成本低，造成了企业用地低成本扩张。因此，要研究有效的机制，使土地供应既能满足工业化的合理需求，又能提高工业用地的使用效益。

(4)处理好土地收益的合理分配问题。目前的土地收益分配机制是鼓励扩张的机制。要明确土地在经济和社会发展中的功能，厘清土地利益在土地所有者、土地经营者和政府之间的分配关系。通过进行土地、财政、税收、金融综合配套改革，改革土地财政，完善土地增值税，规范土地融资机制，实现土地增值收益在政府与被征地农民和土地经营者之间、中央政府与地方政府之间的公平分配。

(5)处理好土地供应和用地效率的关系问题。一方面，要加强土地市场建设，通过新增建设用地、盘活存量用地等途径，充分满足城镇化进程中的合理用地需求。另一方面，要严格节约集约用地制度，提高城镇土地的开发和利用效率，防止形成闲置土地;同时通过土地利用规划，统筹协调区域发展重点，避免重复建设，以缓解城镇化快速发展带来的土地压力。