集体林权制度改革下的林农服务体系创新研究

李肇锋 吴淑秋 李肇铿 黄翠琴 陈 政 林敏水

(1．福建林业职业技术学院，福建 南平353000;2．尤溪县林业局，福建尤溪365100;

3．永安市林业局，福建 永安366000)

以兴林富民为目标的集体林权制度改革(以下简称“林改”)是以明晰林地使用权和林木所有权、放活经营权、落实处置权、保障收益权为主要内容的一项农村综合重大改革，是继农村“大包干”之后，经营体制的又一次大变革，生产关系的又一次大调整，生产要素的又一次大活化，生产力的又一次大解放。据有关统计显示，自2003年全面深化和推进林改以来，全国已确权发证1亿本，8981万农户拿到林权证，共有26亿多亩林地的使用权和价值数亿元的林木所有权通过不同的方式承包到户，林农个体成为林地经营的主体，极大地调动了农民造林积极性，实现了非公有制林业的大发展。截至目前，全国新增人工林面积中，个体经营的占78%［1］。但随着林改的不断深化与推进，林权明晰到千家万户，林农单户经营规模小，森林经营措施滞后，林业科技推广难，林农经营资金不足等林农服务体系问题日益突出，已成为深化林权制度改革亟待配套破解的一个重要课题。本文通过实地调研和以文献研究的方式，就集体林权制度改革下的林农服务体系如何完善与创新进行深入的探讨与研究。

1 林农服务体系的概念与内涵

林农服务体系是指为林农提供各种服务的总称，至于其概念或定义，不同的学者各有不同的理解或表述。许多文献都把它称为林业社会化服务体系，也有些文献把它称之为林业综合服务体系。尽管各种表述不同，但其服务的对象与本质属性则是一致的，都以体现为林农提供服务为根本宗旨。从狭义而言，可概括为:为林业生产提供所必需的生产资料、资金、信息咨询的“产前服务”，为林业正常生产作业提供的技术指导与服务的“产中服务”，为林产品收购、储藏、加工、销售提供的“产后服务”。从广义而言，可概括为:专业经济技术部门、乡村合作组织和社会其他方面为林业发展所提供的多种经济成分、多形式、多渠道、多层次的公益性服务体系和经营性服务体系［2］。

林农服务体系属农业社会化服务体系的大范畴，其内涵非常丰富与广泛，涵盖了林业生产与发展的全过程，渗透林业生产与发展的方方面面。从服务的属性看，可分为公益性服务和经营性服务;从服务的内容看，包括政策法律服务、专业技术服务、科技推广服务、信息提供与咨询服务等;从服务的过程看，包括为林业生产与发展全过程所提供的产前、产中、产后服务等;从服务的组织类型看，包括行政服务机构、专业合作组织(协会)、社会中介服务机构等。

2 林改后林农服务体系现状与存在的问题

随着集体林权制度改革的深化，各地领导高度重视，把林权改革作为农村工作的重点来抓，相继建立了“县直接领导、乡(镇)组织、村具体操作、部门搞好服务”的工作机制，与林改相配套的林农服务体系也得到较大的发展。例如:目前福建、浙江、江西、云南、安徽、山西、广西、广东、重庆等许多省市先后都出台了规范林权流转的相关政策文件，探索并建立了适合当地林改实际、服务于林农的社会化服务体系。

从政府公共服务层面看，各地相继建立了林业行政服务中心、林业要素市场，开展了生态公益林补偿和森林综合保险，创建了林权管理信息系统，开通了“96355”林业服务热线等。

从社会服务层面看，各地成立了林业投融资、森林资源评估、伐区调查设计、木竹检验、林业物证鉴定等具有市场性质的社会服务中介组织。

从林农自身合作层面看，随着林改的推进，各地因地制宜相继组织了林业股东会、股份合作林场、家庭合作林场、种苗专业合作社、联防护林专业协会等林农自治合作组织。

这些林农服务体系的配套改革与建立完善，为深化和推进林权制度改革发挥了积极的促进作用。但由于林改是一项牵涉面广、政策性强的工作，且各地的推进情况不一样、发展不平衡，林农服务体系的总体建设与功能作用发挥仍存在着许多的问题，突出表现在:

2．1 林农融资能力有待于进一步提高

林改确权发证后，许多林农虽然获得了林地的使用经营权，但多数林农因受信贷约束，仅靠自身有限的财力难以支撑其投入经营，林权抵押贷款与林农的资金需求存在较大的距离。从政策来说，虽有林权抵押贷款的实施，但由于林业收储中心也尚未全面成立，金融机构仍然存在一定的思想顾虑，再加上因林产评估复杂，运行时间长，贷款手续烦琐，门槛限制条件多，贷款利息、担保费、评估费较高，目前获得者只是少数，小农户难以获得。即使获得林权抵押贷款，也因期限短、资金规模小，与林业生产经营周期较长不匹配，导致融资能力低［3～6］。据调查统计，农户用于发展生产的资金，农业银行只能供应5% ～8%，农村信用社只能供应13% ～19%，70%以上的资金要靠民间借贷和私人借款解决。林农直接投资能力低，间接融资渠道不畅，难以获得生产和发展所需资金支持是困扰林农发展的重要问题，林业投融资体制改革亟待进一步深化与改善。

2．2 林业生产技术咨询服务有待于进一步完善

林权制度改革后，集体山林分到千家万户，家庭成为经营主体，虽然农户经营有利于调动其积极性的一面，但也由于农户自身生产经营的局限性导致许多不便。如品种配置、苗木挑选、栽植、修剪、施肥、病虫害防治等林木培植的各环节都需要技术人员指导。然而现实中乡镇林业站技术人员数量不足，高层次人才缺少，加上林农分散、林区交通不便，客观上也给林业技术人员服务带来诸多不便，两方面的原因导致林农技术咨询难。发展林业，林农急需获得全方位的技术支持与服务。

2．3 林木采伐管理制度有待于进一步创新

目前，以乡镇为单位，编制简明森林经营方案工作还未全面完成。有些地方资源建档资料不准确，森林资源动态变化无法及时更新，给指标分配带来困难，采伐小班面积控制操作难度大，导致林农自主经营的林木虽已到成熟龄期，但因没有采伐计划指标而无法正常采伐，影响了其正常的收益。对于采集木材检验数据等行为的监管，仍然难以完全到位，网络覆盖率及推广应用程度仍有待于提高。

2．4 林业合作经济组织建设有待于进一步推进

近年来，各地涌现的林业合作经济组织形式多样，但覆盖农户数不多，组织结构也相对比较松散，自身经济、人才、技术条件有限，经营粗放;工商、税务部门优惠政策无法落实到位，登记注册难度大，许多合作组织只能维持现有的经营规模和经营水平，难以发展壮大。

2．5 林权流转有待于进一步规范

各地虽然相继开展了大量林地的流转业务，但由于在早期林改中的森林资源流转过程中存在着很多不规范，甚至部分地方还出现了权钱交易、暗箱操作的现象，造成了集体森林资产的流失，人民群众意见较大，为当前及今后的工作埋下了很多隐患。随着集体林权制度改革的深入推进，林业产业快速发展，林木林地价格持续上涨，一些隐藏的历史遗留问题逐渐暴露出来，给林业发展带来一些不安定的因素。

2．6 生态公益林补偿和管护机制有待于进一步提升

随着生态建设的推进，许多地方把“三沿一环”等重点生态功能区划归生态公益林，实行强制性保护，但在其补偿上，国家对生态公益林的补助标准是每亩10元，省里再增加7．5元，加起来还抵不上一根毛竹值钱，这种巨大反差，导致林农对生态公益林保护的积极性不高，森林质量和生态效益也出现明显下降。目前除自然保护区以外的生态林没有设置专门的管理机构，在监管上主要依托乡(镇)林业站的力量，大部分林业站人员少，任务重，监管难以到位。生态公益林的补偿与商品林经营效益存在较大差距，经营者的权益没有得到有效保护，产生了一系列的问题。区划界定为生态公益林的地区，按生态公益林管护规定禁止采伐林木，在一定程度上影响当地村民的生产、生活，产生诸多不安定因素。

3 创新型林农服务体系构建

党的十八届三中全会为加快推进集体林权制度改革进程创造了难得的历史性机遇，从林业的公益性特点出发，构建与林权改革相配套的林农服务体系是创新林改、巩固林改成果、保障林改健康发展的基础。通过林改明晰产权，林地承包到户后，林农成为真正的林业经营主体，自主权范围内的许多事务不再需要林业部门包办代替，作为林业部门应积极主动转变职能，按照现代林业管理的要求，进一步明确职能定位、进一步完善基础设施、进一步创新监督机制，切实把政府职能从造林育林护林为主转移到为林业经营者提供各类服务上来，为深化推进林改创造良好的外部环境。笔者认为，创新型林农服务体系构建应在以下三个方面上下功夫。

3．1 在构筑公共服务平台上下功夫

3．1．1 创建林业要素市场，构筑林权流转和融资服务平台

为促进林改后政府部门由管理为主向服务为主的职能转变，规范林木林地流转的市场化，使林改由单纯的分山到户向深层次的产权流通交易发展，推进林业规模经营，实现由家庭为主体的传统小农林业经济向现代林业经济转化，各地可因地制宜借鉴福建永安市率先在全国成立的集林权登记管理、森林资源评估、木竹交易、林业法律与科技服务、林业劳动力培训等“五位一体”的林业要素市场构建模式，把政府的林业综合性管理与中介服务有机融合，其功能包括:负责当地林木林地权属的登记和动态管理、林权流转管理、林权抵押管理;开展森林资源资产评估服务;收集、发布林权流转交易、林权证抵押、市场交易行情等相关信息;激活林业生产要素流转、交易;提供林业法律、法规、政策的咨询服务;组织林农培训、提供林业科技服务等。通过林业要素市场功能作用的发挥，可有效推进林权和活立木的流转，使林木资产资本化，实现林农林权证抵押贷款、林权联保贷款、林业中小企业联保贷款等，破解林业投融资体制改革难题，拓宽林业投资渠道，解决林农贷款与融资难;建立信息与技术服务平台，满足林农对实用技术与信息咨询的需求;搭建木竹交易与市场中介服务的平台，为林农提供森林资源资产转让、拍卖、抵押、企业联营、合资、兼并、租赁、清算等涉及森林资源资产及相关资产的价值评估服务。

3．1．2 拓展基层林业站服务功能，构筑方便快捷的基层服务平台

基层林业站作为县级林业主管部门的派出机构，上接县林业局各职能部门，下联广大林农和其他服务组织，处在承上启下的位置，在宣传贯彻国家林业政策方针中具有重要地位，在行使林业行政管理职能中具有基础地位，在深化和推进林改进程中，具有特殊地位，发挥着“操盘手”的作用。加强基层林业站的基础设施建设和管理人员力量配备，强化与拓展基层林业站的监督、执法和服务职能，从服务林改和满足林农的需求入手，通过成立林业综合服务中心或基层林业行政服务中心的模式，优化完善基层林业站的服务功能，使之成为服务林改的方便快捷的基层服务平台。

3．2 在完善公共服务体系上做文章

3．2．1 完善林业科技服务体系

随着林改的深入，人才、资本、科技等各种生产要素加快向林业集聚，林农比以往任何时候都更加关注科技、需要科技、渴望科技。“种什么?”“怎么种?”成为最迫切希望得到帮助的问题。为此，要紧紧围绕“科技服务林改和民生林业”这个主线，整合各方面科技资源，健全完善省、市、县、乡、村五级林业科技推广网络体系，结合林业产前、产中、产后整个过程，急林农所急，供林农所需，抓好优良树种(品种)选育，加强先进技术和管理方式的推广与应用，采取抓林农技术培训，通过实施林业“科技入户”工程培育科技示范户，举办培训班，培训技术骨干，推广专家热线、科技特派员等科技推广服务模式，开展专家现场指导等多种形式的科技下乡活动，开展定期培训和定向服务，努力探索形成一个适应需求、服务林农、手段先进、灵活高效的林业科技推广运行机制，不断提高林农科学经营的科技含量。

3．2．2 完善林业社会化服务体系

加快构建公益和经营性服务相结合、专业服务和综合服务相协调的新型林业社会化服务体系。一方面可通过抓好“96355”林业服务热线和信息服务平台建设，及时准确地向林农提供市场动态、新品种、新技术、病虫害预测预报及生产资料供求等信息。另一方面通过加快造林、采伐、森林防火、病虫害防治、林产品生产加工销售等专业队伍或组织的建设，促进林业专业合作社、股份林场、家庭林场等新型经营主体培育，为林农积极开展森林资源培育、疫病防治、市场信息、产品营销等各类服务，不断提高林业服务的社会化与专业化水平。

3．2．3 完善林业中介服务组织体系

随着林改的深化和政府职能的转变，对适合采用市场机制的事项，尽量通过市场机制去运作;对社会中介机构可以服务的事项，转由中介机构去承担。这就要求必须加快森林资源评估、伐区调查设计、木竹检验、林业物证鉴定、融资担保与林木收储等中介机构组织建设，在大力支持与鼓励各类协会、学会及社会力量兴办中介机构的同时，引入市场竞争机制，规范社会化中介机构组织的管理。

3．2．4 完善林业综合保险体系

林业具有经营周期长、风险大的特点，要想降低和有效化解林农的经营风险，就要积极促进森林保险业的发展。首先必须对其进行合理定位，将森林保险定位在公益性和政策性的综合保险上，国家作为环境产品的供给者和需求者有责任确保森林的安全经营，不断加大公共财政的投入，专门建立对森林保险的政府补贴，通过采取为森林保险投保人提供保费补贴或向森林保险机构提供一定比例的业务补贴的方式，激发森林保险供需双方的参保积极性，不断提高森林综合保险保额和参保面积，努力提升林农在生产经营过程中的风险抵御能力。同时，免征森林保险业务的一切税费，加大

保险组织自身的积累功能［7～8］。

3．2．5 完善林业生态收益补偿体系

随着生态建设的加快推进和森林分类经营管理实施，对划归为生态公益林的林农的林地与林木，在充分尊重林农意愿的前提下，有条件转换的可采取等面积置换的方法，将重点生态区位内的林农的林地或林木置换成生态重点区位外林地或林木。若没条件转换的，可探索实施由政府进行赎买转换，同时对列入禁伐或限伐的林农的林地或林木，要按照“建立分类补偿与分档补助相结合的森林生态效益补偿机制”的要求，纳入生态公益林补偿政策范围，以弥补林农在林业经营中部分产权让渡的损失［9］，解决森林生态保护与林农增收的矛盾，切实保护林农的合法权益。

3．3 在创新公共服务方式上求突破

3．3．1 创新林业管理服务方式

随着林改的深化和政府行政管理职能的转变，林业管理服务方式应努力探索与实现“三个转变”，即:转变更新造林管理方式，把林地的经营权交给林农和业主，林业部门将主要精力和力量转到技术指导和种苗调配上来;转变伐区管理方式，将伐前、伐中作业质量控制责任和伐后管理责任落实给森林经营者，林政管理人员只检查经营主体是否按林木采伐许可证规定的四至范围采伐生产，发现问题依法处理;转变采伐指标分配方式，按照“以森林资源为基础，以森林经营方案为依据，科学安排采伐”的思路，创新林木采伐管理制度，通过引导林业经营者自主编制森林经营方案，把采伐时间、采伐方式交给林业经营者，逐步落实林业经营者林木采伐处置权，确保采伐指标与可伐资源、具体的山头地块结合，推动森林经营走上严格保护、积极发展、科学经营、持续利用的路子。

3．3．2 创新林业行政审批服务模式

可借鉴浙江省推行的“林权IC卡”管理模式，通过“林权社会化服务信息平台”和“林权管理地理信息系统”实现对林权社会化服务体系的有效整合，为林农提供林权信息实时查询、林地勘查、森林资源调查、森林资源资产评估、林权交易、林业保险、林权融资策划等服务，并力求达到操作统一化、管理信息化、业务规范化、服务专业化、收费标准化。通过整合林权社会化服务平台，与林权相关的社会机构和相关资质单位形成有机链接，实现林权相关业务的高效对接，降低行业成本。此外，通过信息化、网络化方式，各级林业部门将可以对引入单位实施有效监管，促进林权相关业务在有序、规范的环境下高效展开。

3．3．3 创新林业多元投入机制

认真贯彻好中国银监会、国家林业局《关于林权抵押贷款的实施意见》等惠林贷款政策的落实，创新符合林业经营特点的金融产品，加大林业信贷支持与投入。一方面通过规范林地流转，实现以林地换森林，以森林引资本，以资本促开发，实行政府引导、社会参与、市场运作、资金整合、各方联动的多元化筹资路子，变财政投入为主为社会多元化投入，调动各种积极因素参与林业建设［7～10］。另一方面，加快自然资源资产产权制度探索，通过完善森林资源评估体系建设，引导林农以林地承包经营权、林木所有权等折价入股，让资源变为资本、远期收益变为近期分利，以不断增加林农的经营收益。

3．3．4 创建林产品流通电子商务平台

通过建立林业要素市场网站，加快林产品电子商务平台的建设，促进林产品交易环境的改善。比如:由福建三明林业局开发建设，三明林业会展公司和三明天禧贸易有限公司借助海峡两岸林业博览会为载体而精心打造的“林品汇”网上商城就是个成功的案例。“林品汇”网上商城是全国首家专注林产品的网上商城，其依托国家级专业会展“林博会”这个平台，通过“林品汇”网站与“林博会”官方网站捆绑使用，设立招商合作、供求市场、价格行情和第三方交易等板块，提供商业、行业和林业政策资讯，全面整合从林产品生产、分销到终端零售的资源，为商家和消费者之间提供一站式解决方案。截至目前，已有200家林业企业加盟，已经在售或即将上线销售特色林产品和林产品精品，商品囊括人造板、木竹制品、林产化工、纸及纸制品、生物医药、森林食品、木雕工艺、花卉苗木、林木种苗、茶叶等10个系列，为未来林产品电子商务市场发展和林产品期货市场的建立进行了有益的探索。

总之，改革是中国的最大红利，深化林改是惠及广大林农的最大红利。构建符合现代林业特点和林农需求的林农服务体系是推进林改工作持续有序深化的内在需求，也是真正实现生态受保护、林农得实惠，国家得绿、林农得利，促进我国民生林业健康发展的必然要求和一项重要保障措施。

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［3］李钢，王泽红．深化集体林权制度改革存在的问题及对策——以大理州集体林权改革为例［J］．安徽农业科学，2011，37(22):33 ～35．

［4］杨平，王玉玲．深化集体林权制度改革对促进山区农村发展的作用［J］．林业调查规划，2012，37(2):42 ～45．

［5］刘杰．初始林权分配的公正原则研究——新集体林权制度改革政策分析［J］．财经问题研究，2012，(4):4～9．

［6］刘永祥．对深化集体林权制度改革问题的探讨［J］．林业调查规划，2009，34(4):81 ～84．

［7］华文礼．集体林权制度改革中必须破解的几个问题——基于浙江遂昌县集体林改革实践的认识［J］．林业经济，2010，(8):71 ～73．

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