毕节市新型城镇化进程中耕地保护研究

2014-04-09陈笑媛等

安徽农学通报 2014年6期

陈笑媛等

摘要：研究目的：对毕节市新型城镇化进程中耕地利用和保护进行研究，为新型城镇化进程中耕地的保护提供建议与思路。研究方法：文献资料法和实证分析。研究结果：分析了毕节市新型城镇化进程中耕地保护存在的新老问题，进而提出毕节市可以通过六项措施保护现有耕地。研究结论：走新型城镇化道路，合理利用和保护耕地，还需要探索有效管理耕地的保障措施。

关键词：新型城镇化；耕地保护；研究；毕节市

中图分类号 F321.1 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2014）06-01-04

1 引言

2012年12月中央经济工作会议指出，城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在，未来要把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务抓实抓好，把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路[1]。2013年3月17日，李克强总理在其首场记者会也谈及城镇化问题，强调了新型城镇化是以人为核心的城镇化。中国兴起的这轮新型城镇化，是要走一条更关注公平、集约、科学布局的质量型增长道路，遵循城镇化的客观规律，立足于推动公平性制度改革、提高城市综合承载能力、实现城市合理布局，走一条质量型的城镇化道路[2]。

运用法律、行政、经济、技术等手段和措施对耕地的数量和质量进行的保护即为耕地保护，它关系我国经济和社会可持续发展的全局性战略问题。毕节市在贵州省“加速发展、加快转型、推动跨越”主基调和“工业强省”、“城镇化带动”主战略背景下，面临着传统城镇化中仍未很好解决的老问题，又面临着国家推行新型城镇化所需要解决的新问题。因此，本文研究旨在为毕节市在新型城镇化进程中如何解决耕地保护问题提供建议与思路。

2 毕节市新型城镇化发展与耕地资源概况

2.1 毕节市新型城镇化的发展毕节市是贵州省西北部下辖区的一个地级市，由原毕节地区“撤地建市”而来，现辖1个区、6个县和1个自治县。随着改革开放和经济建设步伐的加快，毕节市城镇建设的范围和规模在不断扩大，其城镇化率由1986年到2008年短短20余年就从7.4%增至22.33%，上升了14.93个百分点。2009年以后，毕节市各项工作全面推进，城镇人口数量大幅增加，城镇化步伐明显加快（表1）。2012年，毕节市城镇化率上升到29.99%，城镇化率在1986年的基础上翻了两番，比2009年也上升了7.66个百分点。2012年11月，党的十八大强调坚持走中国特色新型城镇化道路，为毕节试验区的快速发展及转型带来了前所未有的发展机遇，毕节市新型城镇化建设也由此起航。2012年12月，中央召开经济工作会议明确提出，要积极稳妥地推进城镇化，着力提高城镇化质量，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。其后，毕节市根据中央、贵州省相关文件精神并结合本市实际，在总结传统城镇化经验和教训的基础上进一步融入了新型城镇化理念、践行着新型城镇化道路。

2.2 毕节市耕地现状分析

2.2.1 耕地数量分析毕节市地处中国西南喀斯特地形地貌区域，耕地面积在全市土地总面积中所占比重不大。2009年全市耕地面积为1 000 083.98hm2，占全市土地总面积的37.25%。近年来，一方面，全市由于城镇化进程不断加快，工矿企业的新建和扩建，对土地的需求日益加大，使得耕地面积逐年减少；另一方面，随着全市新工业区的增加、乡镇企业的不断发展，公共设施用地的需求迅速增长，亦占用许多耕地[6]。统计显示，从2009-2012年，全市耕地面积减少2 768.32hm2，年均减少922.77hm2；人均耕地面积亦由2009年的0.125hm2减少为2012年的0.116hm2，净减少0.009hm2，年均减少31.3m2（表2）。

2.2.2 耕地质量分析毕节市是典型的岩溶山区，境内多山，西高东低，平均海1 400m，高原山地占93.3%，其耕地绝大部分布于高原山地和丘陵。全市大部分耕地属于中低产田，无早稻和双季晚稻，主产玉米、冬小麦等谷物及薯类、豆类和油料作物等，2011年粮食生产水平低于3 000kg/hm2。全市主要农业机械与设备各年统计中，大中型拖拉机数量及配套农具数量明显少于小型拖拉机及配套农具，并且土壤类型以黄壤分布最广、黄棕壤次之，坡地梯改型、盐碱耕地型、障碍层次型和灌溉改良型各占一定比例，由于经济利益的驱动，政府长期采用重经济轻环境的发展模式，导致水土流失、耕地沙化、土壤污染等现象严重，耕地质量明显下降，制约了土地生产力的提高。

2.2.3 毕节市城镇化水平与耕地变化情况分析从分析可知，毕节市城镇化水平虽呈直线上升趋势，但各年城镇化率仍远低于全国平均水平。在融入新型城镇化理念后，城镇化水平年增长率有所放缓，但全市耕地面积随着城镇化率的上升依然呈下降趋势，即便根据“占补平衡”的原则进行补充，耕地数量上的形式平衡却转为耕地质量的事实下降。综上所述，毕节市在融合了新型城镇化新理念的城镇建设进程中，出现了老问题和新问题并存的局面，严重影响了耕地保护工作的有效开展。

3 毕节市新型城镇化进程中耕地保护存在的问题

3.1 传统城镇化进程中耕地保护遗留的问题

3.1.1 耕地保护范围较为狭窄，保护质量不高毕节市耕地保护的范围较为狭窄，基本被局限在保护基本农田，对农业用地的划分也不够清晰。从《毕节地区土地利用总体规划（2006-2020年）》可以看出毕节市对基本农田保护极为重视。保护耕地并非只是保护基本农田，而应该是包括整个广义的耕地，因此耕地保护的范围应适当扩大。地方政府以GDP为导向，处处考虑经济利益，政绩观异化，耕地保护“划劣不划优”、“划远不划近”等现象严重，常把较为平整的耕地作为建设用地，而将一些坡地划入耕地保护范围，致使耕地保护流于形式，耕地总体生产力水平下降。

3.1.2 耕地保护责任者未认真履行责任，农民权益未得到很好保护地方政府和农民是耕地保护的主要责任者，但毕节市在耕地保护进程中，各级并未尽职尽责，农民主动积极性也不高。一些地方政府有借耕地保护之事行土地违法使用之实，导致耕地面积减少，这成为耕地大幅减少的重要因素；作为土地使用者的农民在耕地保护方面始终持一种不积极的态度，他们缺乏耕地保护的意识，认为这只是政府的事情，或认为这只是土地利用过程中的一个附属品。政府在对耕地征用或征收时应切实保护好农民的利益，而毕节市农民的权益并未获得切实有效的保护，征地补偿办法单一。这导致农民对耕地保护更不在意，耕地保护步入恶性循环，耕地面积越保护越少，耕地质量越保护越差。

3.1.3 耕地利用效率偏低，土地复垦工作成效不明显地处西南欠发达地区的毕节市，因经济发展和社会管理明显落后于全国平均水平，且人口增长较快、土地质量难以提高、耕种收成难以明显改善生活状况，使得大量农村青壮年纷纷选择外出务工，余下多是老幼妇孺，劳动力锐减，致使农村抛荒现象严重，加之历史以来农作物单产水平持续低下，使得这个本身耕地数量较少地区的耕地利用率始终处在一个较低的水平，耕地得不到最优化利用。土地复垦主要是针对工矿废弃地和灾毁地，主要目的就是增加耕地面积。毕节市一直将土地复垦作为其重点开发项目，但总结其近几年的工作成效，却是收效甚微。

3.2 新型城镇化进程中耕地保护存在的问题

3.2.1 “新型城镇化”认识不足，耕地保护观念尚未根本转变首先，“新型城镇化”提出因其时间短、涉及范围广、包括内容多、理论程度高等，至今仍未被毕节市广大群众所认识，表现为望文生义或懵然不知；部分地方官员也对“新型城镇化”的理解不足，并在原有“城镇化”政策文件上加补“新型”二字继续执行，漠视新型城镇化的评价体系和具体规定。其次，不能很好地分辨“传统城镇化”与“新型城镇化”的本质区别，不能很好地理解“新型城镇化”进程中耕地保护的新要求、意义和作用。再次，毕节政府对“新型城镇化”重视不足，在宣传和知识普及方面的工作也不够深入，这是导致公民对“新型城镇化”认识不足的关键性因素。最后，因受“造城运动”、“土地财政”等惯性思维和行为的影响，毕节市“土地城镇化”依然存在。政府主导的耕地保护观念尚未根本转变，依然局限在保护基本农田，致使在城镇化过程中只为扩大城镇面积而占用了大量耕地。

3.2.2 集约用地难度大，农业影响评估实施不力集约用地是调整经济结构、转变经济增长方式和提高土地利用效率的重要方式，且必须将土地成片成区利用。毕节市境内喀斯特地貌典型，全市优质耕地较少，且呈散落分布，难以很好地形成新型城镇化要求的“集约”条件，集约用地难度大。随着城镇化的加速，毕节市粮食生产和农业保障受破坏严重，农业影响评估实施范围狭窄、实施力度不够且评估效果不佳，无视评估要求，甚至多地根本没有实施农业影响评估。

3.2.3 城镇建设智能不足，难以保证耕地保护质量长久作为中国经济增长的新引擎，新型城镇化建设是一项复杂而又系统的大工程。如何借鉴智慧城市、智能城市思路，走好“集约、智能、绿色、低碳”的新型城镇化道路，成为眼下一个焦点话题[7]。但毕节市因其经济欠发达，产城互动不足，智能建筑、智能交通、智能电网和大数据分析四大智能产业应用水平不高，致使自身城镇建设智能不足。城镇建设智能本身缺乏、城乡二元结构依然明朗的情况下，毕节市耕地保护自然难以保有智能应用，也就难以保证耕地保护的质量长久。

4 毕节市新型城镇化进程中耕地保护的对策建议

4.1 全面开展“新型城镇化”知识普及，强化耕地保护新观念毕节市委、市政府应根据党中央、国务院和贵州省委、省政府相关文件精神，结合本市情况，组织相关职能部门和各乡镇基层骨干，全面开展“新型城镇化”知识普及，聘请专家进行知识培训，诚邀发达地区“新型城镇化”经验丰富的行政官员介绍经验、进行现场指导。深入理解新型城镇化以人为核心，注重保护农民利益，与农业现代化相辅相成的理念。在新型城镇化知识普及过程中，还要强化耕地保护新观念，保住耕地红线，以保护基本农田为主体覆盖整个耕地保护，广泛开展宣传活动，鼓励民众积极加入耕地保护行列，严格实施奖惩制度，严防“造城运动”、“土地财政”等惯性思维和行为继续抬头，力争从观念上和行动上根本转变耕地保护观念。

4.2 从节约用地出发，合理开展集约用地，加强农业影响评估毕节市耕地占有量虽较少，但新型城镇化也有合理的耕地占用需求，所以城镇建设首先应从节约出发，要十分珍惜和合理利用每一寸土地，尤其是毕节市为数不多的坝子耕地。在节约用地的基础上，更要提倡集约用地，才能够将土地的各项功能进行有机结合，提升土地的使用价值。集约用地必须将土地成片成区利用，毕节市可以根据本市建设需要，将某些建设项目有机结合，并辅以循环利用观念，在城镇建设尽量少用、尽力有效利用的基础上，努力实现耕地逐年需求增加量呈下降趋势。在节约集约用地同时，毕节市要加强农业影响评估，确保粮食生产和农业保障不受破坏，扩大评估实施范围，加大实施力度，强化评估效果，定期和不定期相结合展开检查，鼓励农民合作经营土地。借助农业影响评估，保障一些以农业为主的地区农业分散经营依然存在，并引导其持续发展，保住青山绿水，保住优良耕地。

4.3 加强城乡互动，借鉴国内外智能城镇化思路，建立耕地保护长效机制新型城镇化强调实现一种转变，即在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变，从而实现城乡统筹和可持续发展，最终实现“人的无差别发展”。这表明，新型城镇化不是简单的城市人口比例增加和规模扩张。所以，毕节市应在加强城乡互动的基础上，努力借鉴国内外智能城镇化思路，促进产城更多互动，逐步引进智能建筑、智能交通、智能电网和大数据分析四大智能产业的应用，切实提高本市城镇建设智能水平。新型城镇化智能建设和应用，不仅能够促进城乡更多互动、淡化城乡二元结构，促进耕地保护相关政策的有力执行，而且能够推动和实现耕地保护长期执行，建立和完善耕地保护长效机制，从而确保耕地保护的成效长久。

4.4 合理扩大耕地保护范围，建立耕地保护评价体系，提高耕地保护质量在传统耕地保护观念和行为上，强化新型城镇化进程中的耕地保护新观念，合理扩大耕地保护范围，从只局限于保护基本农田转变为以保护基本农田为主覆盖整个耕地。在确定耕地保护范围的基础上，要合理量化耕地保护的总量动态平衡目标，以耕地总体质量优劣作为评定耕地保护效果好坏的依据。加强耕地“占补平衡”，加强土地利用规划实施管理，建立科学的耕地保护评价体系，严格执行用地审批制度。同时，地方政府要切实将生态文明建设指标融入政绩考察，保证耕地中优劣地、远近地同等效力的规划和保护，项目建设用地尽量使用山坡和土丘、少占耕地，切实保证耕地保护政策实施，严防形式化保护倾向，努力提高耕地保护质量。

4.5 建立并完善耕地保护责任制和奖惩机制，切实保护农民土地权益我国普遍存在耕地后备资源不足的问题，地处西南高原山地的毕节市该问题尤为突出。“在开发中保护，在保护中开发”的耕地保护政策在本市更应该坚持，政府应继续约束土地利用和强化用途管制，量化耕地保护任务，以任务完成量作为绩效考核标准，建立和完善耕地保护责任制，辅以切实可行的奖惩机制，确保耕地保护目标的实现。一方面，要对政府及其各职能部门的耕地保护工作进行年终考核，实行择优表彰和晋升、选差批评和追究领导责任的奖惩制度；另一方面，政府要对自行自愿保护耕地的农民给予适当的奖赏或政策优惠，合理合法惩戒那些故意损坏或乱占耕地的民众。不仅如此，农民具有多重身份，不仅是耕地的直接使用者、粮食生产的践行者，还是耕地保护的最好参与者，所以政府在对耕地进行征用或征收时应切实保护好农民的利益，保证农民民主参与制定或修正和执行征地补偿办法，增强农民耕地保护意识，提高农民耕地保护积极性。

4.6 提高耕地的利用效率，大力开展土地整理复垦开发工作耕地保护最直接、最有效的方式是提高耕地的利用效率，这需要政府部门加大农村地区资金和技术投入力度，提高耕地纯技术效率，鼓励规模化经营，避免浪费耕地，完善有关农业政策，引导产业结构调整，争取投入更少的土地产出更多的效益。2012年毕节市大力开展土地整理复垦开发工作，投资6.95亿余元开展土地整治项目285个，总规模面积19 347.28hm2，完成新增耕地8 866.06hm2；投资3.77亿余元完成土地开发项目225个，规模面积9 329.79hm2，完成新增耕地7 243.07hm2[8]。全市、（县）区两级新增耕地占补平衡指标数据库实现省、地（市）、县（区）三级联网。这项工作非常有利于耕地保护，应继续并长期开展，要努力实现长远的高质量的耕地占补平衡，为后续的社会经济发展提供可靠的土地资源。

5 结论

新型城镇化是一项系统工程，新型城镇化道路也是我国新世纪新时期的必然选择，而耕地保护更是我国今后持久的话题，要切实保护好我们的生命线，就必须在新型城镇化进程中，解决好耕地利用和保护存在的问题，从而实现全社会参与，爱护和尊重土地。合理利用和保护耕地，也还需要继续探索有效管理耕地的保障措施。

参考文献

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[2]易鹏.李克强的城镇化蓝图如何实现[EB/OL].http：//business.sohu.com/20130319/n369414477.shtml，2013-03-20∕2013-07-18.

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[4]毕节市领导干部手册[Z].（2012）.

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[7]新型城镇化点爆四大智能应用[EB/OL].http：//news.c-ps.net/2013/7/148125.html，2013-7-10∕2013-07-18.

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[9]刘小英，柴志敏，赵雪慧，等.山西省城镇化进程中耕地保护问题研究[J].山西农业大学学报（社会科学版），2010，9（1）：39-43.